高灵芝等：城市边缘社区管理体制研究

  本文关键词：济南市边缘社区管理体制研究，由笔耕文化传播整理发布。

城市边缘社区管理体制研究?

——以济南市为例

高灵芝、胡旭昌、高功敬

（济南大学 法学院，山东 济南 250022）

摘要：在城市化过程中，城市边缘社区的管理体制大致上可以划分为五种类型，即翻牌“村改居”社区管理体制、实行股份制改造的村改居社区管理体制、城中村社区管理体制、新建社区管理体制、外来企业兼并型社区管理体制，，不同类型的得社区管理体制的运行效果和存在的问题各不相同。政府部门应遵循“立足现实，区别对待，分类指导，分步实施”的原则，并根据经济和社会成本、城市化进程以及主客观条件，按轻重缓急，制定近期、中期、远期的改革完善规划，已先后次序逐步完善城市边缘社区管理体制。

关键词：城市边缘社区；管理体制；类型考察；政策建议

一、研究背景与研究的问题

（一）研究背景

20世纪80年代以来，中国的城市化进程加速，城市周边地带不断向外推移，随着“城乡结合部”的边界不断地向城市的外围推进，“城乡结合部”迅速地被城市入侵——继替，成为行政区划意义上的建成区——市区。1987年，济南市市区面积1943平方公里，1989年，市区面积增至2119平方公里?1? ，2005年市区面积达到3257平方公里?2?。18年的时间里市区面积增加了1314平方公里，比1987年增加了67.63%，这些增长了的市区面积都是从周边地区划进来的。与此同时，城市周边地带“村改居”的步伐也很快。到2004年4月底，济南市周边地区“村改居”的数量达到102个（其中84个是2001年以来“村改居”的），占济南市社区居民委员会总数的25%。

在城市周边地区迅速城市化的过程中，不仅重塑着这些地区的景观面貌，而且，这些地区内的社区体制也在经历着结构与重构的过程。由于我国城乡二元结构分治体制、相对廉价的地租对低端劳动力的较强吸引力、行政区划政策的强制?本文系济南市哲学社会科学规划重点研究项目——“济南市边缘社区管理体制研究”（编号05BSJ26）的部分研究成果.项目负责人,高灵芝。

?1?行政区划网.年4月25日.

?2?济南市人民政府网.年8月8日.

实施，导致城市边缘社区的规模、居民构成、利益关系呈现出城市社区与农村社区交杂并行的过渡性特征，社区所选择（或形成）的管理体制也处于“八仙过海，各显神通”的态势，由此引发了很多新情况、新问题，亟待专题研究。否则，将严重影响城市边缘地带的稳定与发展，制约城市化的进程。因此，研究城市边缘社区管理体制具有重要的理论意义和实践意义。

（二）研究思路和研究方法

本研究对城市边缘社区的界定依据三方面的因素：一是地理学意义上的界定，顾朝林将城市边缘区划分为内边缘带和外边缘带。内边缘带的城市特征已相当明显并占主要地位,大多数土地已纳入城市规划之中,最能反映从城市到农村的土地利用变化?3?。本研究中的城市边缘社区是顾朝林所说的“城市边缘区的内边缘带”的社区。二是行政区划意义上的界定，就是在行政区划上已纳入市区——建成区的城市边缘社区。三是纳入城市区划时间上的界定，指上个世纪80年代后半期以来纳入城市区划的社区。

城市边缘社区具有独特的场域个性，其管理体制既区别于城市中心社区，也区别于农村社区，而且，即使同为城市边缘社区，由于形成机制不同、社区经济社会背景不同等因素，其管理体制也不是一个样式。本研究根据社区的形成机制、治理结构、自治组织（村民委员会、居民委员会）的法律属性、集体资产处置方式等因素，将城市边缘社区划分为五种类型：翻牌“村改居”社区、实行股份制改造的村改居社区、城中村社区、新建社区、外来企业兼并型社区。

本研究主要探讨城市边缘社区多种类型的管理体制，主要内容包括：第一，济南市不同类型的边缘社区管理体制现状描述，其主要观察节点是：居民、社区居民委员会、社区党组织、社区企业、街道办事处等；第二，济南市各类边缘社区管理体制运行效果和面临的主要问题分析；第三，关于逐步完善城市边缘社区管理体制政策建议。

本研究采取实证研究方法研究问题。采取访谈法和文献法搜集资料。集中调查时间是2006年3月—4月，调查对象有：济南市民政局、天桥区民政局、历下区民政局、市中区民政局、槐荫区民政局的有关负责人员，各有关街道办事处、居民委员会、村民委员会的负责人员，等等。 ?3?顾朝林.中国大城市边缘区特性研究.地理学报.1993(7)

二、济南市边缘社区管理体制分类考察

（一） “村改居”社区管理体制

“村改居”是指村民委员会成建制转为居民委员会（简称“村改居”）。在济南市“村改居”社区有两种类型：一是翻牌“村改居”社区，指的是“村改居”后继续延承了原村民委员会管理体制的社区。这类社区，不仅继承了原村民委员会的全部权力，而且还继承了包括原村剩余土地在内的全部集体资产。翻牌“村改居”社区名义上已经“村改居”，但实际上并没有发生实质性的变化，不过是原村民委员会的翻版。甚至有一些社区“村改居”后，还一直挂着村民委员会的牌子。这类社区对外交易使用着原村民委员会的公章，换届选举时也是按照《村民委员会组织法》组织选举。二是实行股份制改造的“村改居”社区，是指“村改居”后对包括原村土地在内的集体资产进行股份量化，根据村籍、年龄和职务等条件，将股份配置到人，明晰产权关系，按现代企业制度组建股份制公司，实行党政分开、居企分开的社区。1980年代末以来，济南市共有102个村民委员会成建制改制为居民委员会。其中，属于翻牌“村改居”的社区84个，实行股份制改造的社区有3个，另外15个“村改居”社区基本进入城市化体系，按照《居民委员会组织法》实施。

翻牌“村改居”社区治理的主体主要有党支部、居民委员会和集体经济组织。党支部负责社区的党务工作，参与本社区重大事务的决策；社区居民委员会主要负责本社区内具有原“村籍”居民的日常公共性和行政性事务的管理。社区集体经济组织主要经营和管理原村集体资产，并为社区的公共事务、公益事业、基础设施建设提供经费等。实际运行中，翻牌“村改居”社区管理主体普遍呈现出“三位一体”的特征，即三块牌子，一套人马，社区居民委员会、党支部、集体经济组织的负责人及其成员交叉兼职，各主体间的职能很难明确分开。翻牌村改居管理体制运行中的问题主要有，社区公共事务治理“真空”；按“村民自治”规则治理缺乏合法性；新老居民“两张皮”?1?；居企不分，集体资产虚置，等等。 实行股份制改造的“村改居”社区治理的主体主要有社区党委、社区居民委员会、股份制公司等。党委负责本社区的党务工作，参与本社区重大社会行政事务和股份制公司重大问题的决策。社区居民委员会主要负责对本社区公益事业和?1?高灵芝，胡旭昌.城市边缘地带“村改居”后的“村民自治”研究.重庆社会科学.2005(9).

公共事务的管理，为社区居民提供社区服务。股份制公司经营和管理原村集体资产，承担本社区大部分公共事务、社区基础设施建设的经费投入、社区居民委员会的办公经费和人员补贴。实行股份制改造的社区，较好地解决了原村集体资产虚置和原居民利益难以保障的难题；有利于新老居民融合；初步实现了居企、党政分开。但是，在实践中这类社区也存在一些问题：居企分离不彻底；居民对量化资产只分红不确权，并且退休后由公司收回，容易造成新的所有权主体虚置等问题.?2?。

（二）城中村社区管理体制

本研究中的“城中村”是指在市区范围内，在地域上已经进入城市建成区，但在土地权属、行政管理体制等方面仍然保留农村体制的行政村聚居村落。目前济南市“城中村”共有840多个（不包括天桥区的桑梓店镇和大桥镇），济南市各区都有分布。

“城中村”社区治理的主体主要有村党支部、村民委员会和村集体经济组织。“城中村”社区集体经济组织有三种存在形式，一是有独立的社区企业，但没有实行股份制改造。二是没有独立的社区集体经济组织，由村民委员会管理社区的土地和其他经营活动。三是股份制公司，有3个“城中村”实行了股份制改造。在有独立的社区企业和股份制公司的“城中村”社区，村党支部负责本村的党务工作，在村民自治中发挥领导核心的作用。村民委员会负责村级公共事务和公益事业等社会事务管理。村集体经济组织负责村级集体资产的经营和管理，为社区的公共事务、基础设施建设提供经费。在没有独立的社区集体经济组织的“城中村”社区，村民委员会同时承担社会管理和经济管理职能。“城中村”管理体制运行中的问题主要有村级集体资产处置、管理不规范，容易滋生经济腐败；土地开发和利用不规范，加大了未来开发的成本。

（三）新建社区管理体制

本研究中的城市边缘地带新建社区是指80年代末期以来，处在城市边缘区域范围内、通过商业性开发运作的、具有比较完善的基础设施和公共服务设施、占地面积较大、由较多人口所构成的新型封闭式住宅小区。目前这些新建社区在居?2?高灵芝，胡旭昌.“村改居”后集体资产处置的个案剖析——以济南市槐荫区前屯居为例.长白学刊.2004(4).

民服务与管理体制上主要有如下三种类型：第一种是由物业管理机构管理，没有建立居民委员会组织；第二种物业管理机构与居民委员会共同管理；第三种是主要由居民委员会管理。调查资料显示，在济南市138个新建社区中，实行纯物业管理的新建社区有65个，实行单一的居民委员会管理的有39个，其余的为物业管理机构和社区居民委员会共同管理。

从总体上看，新建社区的治理主体主要有商业性的物业管理公司、业主委员会、居民委员会以及基层政府（区与街道）。但实际上，由于种种原因，新建社区并不完全具备上述四个完整的治理主体。新建社区管理体制存在的主要问题是相当一部分新建社区没有成立居民委员会组织；物业管理机构、居民委员会和业主委员会等多个主体之间的职责权限不清。

（四）外来企业兼并型社区管理体制

外来企业兼并型社区是指企业依法将城市边缘地带的一个或数个村庄成建制地兼并，然后集中连片开发而建成的社区。济南市区内共有两个外来企业兼并型社区。按居民的构成，外来企业开发的社区内部分为新居民区和老居民区，前者是那些来此购买商品房的居民的聚居区，后者是本社区原居民也就是失地农民的聚居区，本研究的外来企业兼并型社区管理体制专指原居民也就是失地农民的聚居区。

外来企业兼并型社区实行企业化管理。社区治理的主体主要有管理委员会、物业公司等。管理委员会是企业设置的，直接隶属于企业，对原居民实行企业化管理。管理委员会下设居管理委员会（原来的村每村设置一个），负责对原居民所居住的社区的日常管理服务；物业公司为社区居民提供卫生保洁、水电维修、治安和生活等方面的服务。

外来企业兼并型社区突破了“国家征地、一次补偿、零星出让”的传统模式，一定程度上解决了农民长期生活及医疗等社会保障问题，比较顺利地促进农民的市民化和社区文明化。但是，这一模式也存在不足：在管理体制上带有企业办社会的缺陷；社区的公共开支、原村民的福利都由企业供给，这潜伏着一定的社会风险。

三、结论与政策建议

（一）结论

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