论我国农村社区管理体制改革

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我国农村社区管理体制改革研究初探

摘要: 本文探讨了当前我国农村社区建设中的突出问题即农村社区管理体制改革问题，分析了我国农村社区的设置原则、农村社区管理体制改革的两种模式以及在目前我国城乡二元结构背景下农村社区管理体制改革的理论依据和现实选择，以期为我国农村社区管理体制改革提供理论参考。

关键词: 农村社区；城乡二元结构；农村社区管理体制

党的十八大做出了“积极推进农村社区建设”的战略部署，开展农村社区建设是统筹城乡发展、缩小城乡差别、构建社会主义和谐社会的重要措施，是推进社会主义新农村建设的有效途径和重要内容, 是提高广大农民生活质量和文明程度的迫切要求。村社区建设包括社区服务、村民自治、体制改革、基础设施建设等多方面内容。农村社区管理体制变革是农村社区建设的重要方面。本文将探讨以下问题: 一是农村社区的设置原则；二是农村社区管理体制改革的两种实践模式；三是农村社区管理体制改革的理论依据和现实选择。

一、农村社区的设置原则

农村社区的设置模式，包括设置的地域范围和组织形式。根据对目前农村社区建设实践的考察，我国农村社区的设置应坚持以下几个原则。

1. 应以建制村为组织形式和地理范围来设立农村社区组织形式及所辖范围。这是基于目前大多数农村开展社区建设的实践以及多方面综合考量的结果。在社区组织形式上，规定一村一社区，即将行政村改为农村社区，统一命名为X X社区村民委员会，简称社区村委会。“社区”标识着农民生活方式、生活环境的城市化、现代化，所谓“社区下乡，农民有了新活法”。同时也意味着农村社会管理和服务方式的城市化，实现公共服务的均等化，农民和市民一样享有国家提供的公共服务、社会保障, 农民的生活不再只有自我保障和家庭保障。同时，“社区”还意味着建立一个村民之间友善互助、文明和谐、村民对社区有归属感、认同感的社会生活共同体。因此名称的更改蕴涵着丰富深刻的意义和内容。“村民”委员会意味着在生产方式、人口聚集、生态景观、社会保障等方面仍保有农村的特点，属于农村社区。只有经过村改居之后的社区才能改名为社区居民委员会。

社区村委会仍适应于《村委会组织法》，社区居委会则适应于《居委会组织法》。这是与目前我国城乡社会管理二元体制相适应的一种现实选择。如果不分条件地、仅从名称上进行村改居，而在养老、医疗、就业、低保、社区管理与服务等方面不能与城镇居民实行统一的制度, 那么就不会给村民带来任何实际利益, 而且会激发农民的过高期望, 进而导致管理上的困难和混乱。

2. 一村一社区的设置有助于与现行村民自治相衔接。村民委员会是我国农村基层分布最广泛、制度最完善、干部群众认同度最高的社区组织，社区村委会的提法有利于充分利用现有村委会的组织资源、权威资源开展社区建设。一村一 社区的设置不改变原有村庄经济关系、权力关系，有利于农村社会的和谐稳定。一村一社区的设置不增加新的组织机构、不增加新的管理层级，可以降低管理成本、协调工作, 建设精干高效的村级组织机构。目前的农村社区建设实践在地方政府的主导下、通过部门分工、合力推动，在各实验区取得了初步成果, 但普遍存在村民参与程度不高的现象。将村民自治引入社区建设，使村民在政府组织开展的各项社区建设活动中享有话语权、参与权, 必然有助于调动村民的参与积极性, 使政府的主导作用与村民的主体作用有机结合。

3. 应注意区分农村社区设置与社区服务辐射范围之间的差别。由于农村地域广阔、人口密度低、村民居住分散, 为降低成本、避免资源浪费，实践中农村社区服务中心的设置形式多种多样。村民委员会是我国农村按居民居住地区设立的群众性自治组织。社区服务中心是面向一定地域的居民开展的以公益性服务为主的非营利性社会服务机构，是一种综合性的社区服务组织，一般定位为事业法 人地位, 而不是一级行政组织。不同层级的社区服务中心担负不同的职能、辐射不同的地域范围。

4. 还应注意区分农村社区设置与自治形式多样化的关系。在当前农村社区建设实践中出现了以江西省为代表的、以自然村落为基础建立社区的一村多社区模式, 这一模式适合于村民居住分散的农村、由于其规模范围较小、村民自治效果显著。笔者认为, 这体现了自治形式和层次的多样化, 正如城市中居委会合并扩大后, 辖区内有多个居住小区, 出现了更贴近居民、更便于居民参与的小区自治、业主自治。自治形式的多样化与农村社区组织的设置并不矛盾。目前江西的村落社区建设也出现了新的改良形式, 力图形成建制村与自然村落上下贯通的

新形式。2008年九江市彭泽县开始了“中心+ 村落”农村社区建设新模式的探索, 即以村委会行政区划范围为单位, 建立以村“两委”成员为主体的村级农村社区服务中心；以农村自然村或中心自然村带周边零星自然村为范围，成立以农村“五老”为主体的村落社区志愿者协会开展农村社区建设，以此激发村“两委”干部的责任感，进一步调动村落社区志愿者协会和村民参与的积极性。

二、我国农村社区管理体制改革的两种实践模式

根据对农村社区管理体制改革的力度, 可以把目前的农村社区建设实践分为两种。一种是改良式建设，即不改变目前城乡二元社区管理体制，仍然保持现有的村委会体制，通过加强农村基础设施建设，推动城市社区公共服务向农村延伸和覆盖，改善农民的生产生活环境、缩小城乡社会经济发展水平的差距，这是多数农村社区建设实践中的作法。另一种是革命式建设，力图彻底打破城乡二元社区管理体制的分割状态、改革村委会组织，实现统一的城乡管理体制。例如上海浦东等地提出“村资分开”, 实行农村集体经济组织和村委会分开, 使村委会与城市居委会一样成为履行社会管理和服务职能的单一性组织。

农村社区建设过程中是否要创新农村社区管理体制、如何创新农村社区管理体制? 笔者认为，必须立足于我国现有的城乡关系来回答此问题。

1. 我国农村社区管理体制的改革既要顺应统筹城乡发展的历史潮流，又必须与其现有架构相协调。农村社区建设是在我国统筹城乡发展、缩小城乡差距的社会背景下开始的, 但同时也是在我国城乡二元结构的框架下展开的。从理论讲, 城乡之间的差异主要体现在生产方式和人口密度的不同。而我国的城乡关系不同于其他国家的最大特色在于城乡二元结构特征鲜明。因此,党的十八大特别指出: 要着力破解城乡二元结构, 形成城乡经济社会发展一体化新格局。目前我国城乡二元结构有三重表现: 一是城乡之间在社会经济发展水平上的差距，二是城乡社会政策的二元化。城乡在以社会保障为核心的社会政策方面差异显著, 在保障水平、保障方式、资金来源、管理制度等方面均体现出制度性差异。三是城乡社区管理体制的二元化。在管理制度上，农村一般是指“拥有农业用地、资产仍为集体所有，户籍性质为农业户口, 基础设施未纳入城市管理,居民社会保障、社会福利执行农村标准。”我国城乡差距非常大, 城乡发展差距的缩小、城乡社会保障的统一绝非朝夕之事。这两个难题的破解必然是一个复杂、长期的过程，这些

复杂的制度安排绝非短期可以解决, 需要各级政府根据各地经济条件、城市化程度等因素进行精心设计、统筹安排。

2. 村委会与居委会在职能上的差异显著是城乡基层管理体制二元化的主要表现。村委会承袭了计划经济时期人民公社体制下政经不分的历史遗产，仍是一个多功能的组织，对本村负有社会管理、政治动员、生产经营、办理公益等多种功能，集经济发展、社会发展、村民自治和服务于一身，对村庄负有全面责任，类似于计划经济时期的城市单位，尽管在实行家庭承包经营后，村委会不再直接组织农户的生产经营，但是仍对集体资产负有经营管理的职能，，一些地方村党支部、村民委员会和村经济合作社，领导班子交叉任职，集体经济组织和村委会实际上仍是一体化的。而在组织功能高度分化的城市社会，居委会功能单一，是一个对居民履行社会管理和服务职能的群众性自治组织，不再担负发展当地经济的职责，城市的生产经营功能则由企业担当。目前农村村干部工资和办公费用已经由财政支付，但其他的公共事业建设如道路、水利、治安、保洁、村民福利等还由农民或村集体自我投入、自我负担、自我管理。而城市社区的公共事业建设则由城市政府投入建设，由市政、教育、公安、环卫等不同部门进行管理。通过比较农村社区和城市社区的工作目标，可以发现城乡基层自治组织职能的明显差异，村委会的工作目标包含了实现经济目标、生产经营目标、改造社区环境、保障村民福利等经济、社会多重目标。而城市社区的工作目标主要围绕社区服务、协助政务、社区自治、社区管理等方面，而且城市社区为居民提供的社会福利、社会保障、文化教育等社区服务更为丰富、全面。

改良式的农村社区管理体制改革是在保持现有农村社区管理体制、保持城乡二元社区管理制度下，改善农村基础设施、加强公共服务供给、完善村民自治、提高村民生活质量的社会改良运动。革命式的农村社区管理体制改革则是要变农村社区管理为城市化社区管理, 村委会由全能组织变为单一组织, 实现城乡基层组织与管理体制的一体化。农村社区组织体制改革包括两个层面, 一是通过“政经分开”, 剥离村委会的经济管理职能，使之由“政经合一”的组织变为行使社会管理、居民自治职能的基层群众自治组织。将经联社、股份合作经济社等集体经济组织与村委会分离, 经济组织实行企业化管理, 对股东负责、对社员负责、自负盈亏。村民自治组织则由财政供给，负起村民自治、社会管理的责任。

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