肖棣文等：如何形成政策共识：社会政策立法过程中的协商政治

  本文关键词：中国中央政府决策模式演变——以五年计划编制为例，由笔耕文化传播整理发布。

Political Science,Val.41,Issue.4,2008；徐家良：《公共政策制定过程：利益综合与路径选择——全国妇联在〈婚姻法〉修改中的影响力》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)，2004年第4期；朱亚鹏：《网络社会下中国公共议程设定模式的转型——基于‘肝胆相照’论坛的分析》，《中山大学学报》，2010年第5期。

　　 ③Cong Cao,China's Scientific Elite,New York:Routledge Press.2004; Nina Halpern,"Social Scientists as Policy Advisers in Post-Mao China:Explaining the Pattern of Advice",The Australian Journal of Chinese Affairs,Issue 19/20,Jan.-Jun.,1988.Murray Scot Tanner,"Changing Windows on a Changing China:The Evolving Think Tank System and the Case of the Public Security Sector",The China Quarterly,Vol.171,Sep.,2002.

　　 ④鄢一龙、王绍光、胡鞍钢：《中国中央政府决策模式演变——以五年计划编制为例》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)，2013年第3期；Andrew Mertha,"'Fragmented Authoritarianism 2.0':Political Pluralization in the Chinese Policy Process",The China Quarterly,Vol.200,Dec.,2009.

　　 ⑤刘军强、谢延会：《非常规任务、官员注意力与中国地方议事协调小组治理机制——基于A省A市的研究(2002-2012)》，《政治学研究》，2015年第4期；周望：《“领导小组”如何领导？——对“中央领导小组”的一项整体性分析》，《理论与改革》，2015年第1期；王清：《从权宜之计到行政吸纳：地方政府回应社会方式的转型》，《中国行政管理》，2015年第6期。

　　 ⑥Yoel Kornreich,Ilan Vertinsky,Pitman B.Potter,"Consultation and Deliberation in China:The Making of China's Health Care Reform",China Journal,Vol.68,Jul.-Dec.,2012；朱亚鹏：《协商民主的制度化与地方治理体系创新：顺德决策咨询委员会制度的经验及其启示》，《公共行政评论》，2014年第2期。

　　 ⑦王信贤：《谁统治？论中国的政策制定过程：以〈反垄断法〉为例》，《中国大陆研究》，2010年第1期；陈玲、赵静、薛澜：《择优还是折衷？——转型期中国政策过程的一个解释框架和共识决策模型》，《管理世界》，2010年第8期；陈玲：《制度、精英与共识：寻求中国政策过程的解释框架》，清华大学出版社，2011年版。

　　 ⑧赵德余：《政策制定中的价值冲突：来自中国医疗卫生改革的经验》，《管理世界》，2008年第10期；王绍光、樊鹏：《政策研究群体与政策制定——以新医改为例》，《政治学研究》，2010年第2期。

　　 ⑨Ellen M.Immergut,"The Theoretical Core of the New Institutionalism".Politics & Society,Vol.26,No.1,1998.

　　 ⑩Paul Pierson,Dismantling the Welfare State?:Reagan,Thatcher and the Politics of Retrenchment,Cambridge:Cambridge University Press,1994; Ellen.M.Immergut,Health Politics:Interests and Institutions in Western Europe,Cambridge:Cambridge University Press,1992; Theda Skocpol,Protecting Mothers and Soldiers:The Political Origins of Social Policy in the United States,Cambridge:Harford University,1992.

　　 (11)Mark Blyth,"The Transformation of the Swedish Model:Economic Ideas,Distributional Conflict,and Institutional Change",World Politics,Vol.54,No.1,2001; John L.Campbell,"Ideas,Politics,and Public Policy",Annual Review of Sociology,Vol.28，2002; Randall Hansen,Desmond King,"Eugenic Ideas,Political Interests,and Policy Variance:Immigration and Sterilization Policy in Britain and the US",World Politics,Vol.53,No.2,2001.

　　 (12)彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第22页，中央文献出版社，1989年版。

　　 (13)汪全胜：《行政立法的“部门利益”倾向及制度防范》，《中国行政管理》，2002年第5期。

　　 (14)卢群星：《隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)，2013年第2期。

　　 (15)胡伟：《政府过程》，第196页，浙江人民出版社，1998年版。

　　 (16)白龙、周林刚：《立法官僚的兴起与封闭——以1979年-2010年全国人大立法为中心的考察》、《文化纵横》，2011年第3期。

　　 (17)详情参阅《立法法》。

　　 (18)法制委员会主要负责法案具体内容的审核，法制工作委员会负责二审的基础材料准备工作。理论上，法委负责初步审议，并提请较为成熟的法案进入主任会议讨论和常委会审议、表决；法工委为则负责收集具体资料，草拟具体审议意见，并为法委提供咨询辅助，后者在工作上接受前者的指导。工作委员会是一种介于专门委员会与办事机构之间的特殊设计，当初设立的主要目的是为了提高立法效率。在南方省人大，法委和法工委共用一套幕僚工作机构，二者在法案审议工作中多有重复，在没有区分必要时，下文统称“法委法工委”。

　　 (19)Oscar Almén,"People's Congresses Involvement in Law Implementation:The Case of Environmental Protection Laws",In Mattias Burell and Marina Svensson eds.,Making Law Work:Chinese Laws in Context,New York:Cornell University Press,2011,pp.143～186; Murray S.Tanner,The Politics of Lawmaking in Post-Mao China:Institutions,Processes,and Democratic Prospects,Oxford:Oxford University Press,1999; Murray S.Tanner,"How a Bill Becomes a Law in China:Stages and Processes in Lawmaking",The China Quarterly，Vol.141,Mar.1995；赵德余：《中国精神卫生政策制定的渐进式逻辑——对立法过程的一种解释》，《中国卫生政策研究》，2013年第5期；徐家良：《公共政策制定过程：利益综合与路径选择——全国妇联在〈婚姻法〉修改中的影响力》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)，2004年第4期；顾昂然：《立法札记：关于我国部分法律制定情况的介绍》，法律出版社，2006年版。

　　 (20)韩丽：《中国立法过程中的非正式规则》，《战略与管理》，2010年第5期。

　　 (21)纪荣荣：《中部六省地方立法比较研究》，《人大研究》，2010年第7期；卢群星：《立法先行的理想图景与现实困境——关于浙江立法的一种解释》，《浙江学刊》，2010年第3期。

　　 (22)管兵、岳经纶：《立法过程中的公众参与：基于〈物权法〉和〈就业促进法〉立法参与的研究》，《政治学研究》，2014年第4期；徐家良：《公共政策制定过程：利益综合与路径选择——全国妇联在〈婚姻法〉修改中的影响力》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)，2004年第4期。

　　 (23)何俊志、刘乐明：《全国人大代表的个体属性与履职状况关系研究》，《复旦学报》(社会科学版)，2013年第2期。

　　 (24)Oscar Almén,Authoritarianism Constrained:The Role of Local Peoples Congresses in China,Department of Peace and Development Research,PHD Dissertation,Gteborg University,2005；李扬章：《地方人大与其常委会立法权关系合理化研究——以浙江省人大及其常委会为例》，《浙江学刊》，2014年第3期。

　　 (25)Young Nam Cho,"The Politics of Lawmaking in Chinese Local People's Congresses",The China Quarterly,Vol.187,Sep.,2006.

　　 (26)省残联的送审稿第四章“康复”共有13款条文，其中有5条涉及残疾儿童康复问题，占康复条文的38.4%。送审稿第三十五条提出：“各级政府应当加强残疾儿童抢救性康复工作，建立健全残疾儿童康复救助制度，对0～6周岁残疾儿童实行免费康复。”第三十六至三十九条分别对学前残疾儿童早期报告制度、开展康复工作的基本原则、家长提供条件使残疾儿童获得康复的义务、社会支持和协助残疾儿童康复的义务等作了规定。残疾儿童康复在0～6岁期间进行可以取得更好的效果，如先天白内障儿童在超过3岁后，视网膜光感消失，康复效果就会变差。超过6岁的聋儿，其声带发育阶段已过，施加语言训练很难再奏效。若此前及时接受康复训练，则可以实现“十聋九不哑”。此外，抢救性康复的效率也较高。南方省残联理事长在接受采访时称：“国外资料显示，对残疾儿童康复每投入1美元，成年后政府财政支出可节省9美元”。参见刘显仁：《费用昂贵困住聋儿康复》，《南州日报》，2005年6月7日。

(27)相关的政策条文包括：《中华人民共和国残疾人保障法》第十六条规定“优先开展残疾儿童抢救性治疗”，(点击此处阅读下一页)

　　 内容提要：随着中国公共政策制定日趋科学化、民主化，政策参与者针对特定议题的冲突愈发复杂和激烈。既有研究强调通过政策协商寻求共识对决策制定的重要性，但却未能对权力、地位和资源不对等的参与者之间如何实现政策协商给予合理解释。本文以南方省残疾儿童保护政策立法为例，探究参与者的协商过程，展示其达成政策共识的行动策略，总结促成政策协商的影响因素及其作用机制。在社会政策立法过程中，形成否决威胁是促成地位不对等的政策参与者进行协商的关键因素。为了实现与省长的政策协商，省人大下属专门委员会以制度化交流的方式凸显焦点争议，并自下而上地传递法案被否决的威胁，最终引发高层领导者之间以私人沟通方式来“摆平”争议，确保法案通过。本研究不但可以深化对中国社会政策制定过程的理解，而且为观察地方人大在治理体系中的角色和功能变化提供了新维度。

　　 关 键 词：政策共识/协商政治/社会政策立法

　　 标题注释：本文为国家社科基金重大招标项目“中国特色现代社会福利制度框架设计研究”(15ZDA050)和教育部人文社科重点研究基地重大项目“资产为本的社会政策研究”(14JJD630014)的研究成果。

　　 作者简介：肖棣文，中山大学政治与公共事务管理学院，广州市 510275；姜逾婧，广东省人大法制工作委员会，广州市 510080；朱亚鹏，中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院，广州市 510275

　　 依据研究伦理，本文案例涉及的地名、人名均作了匿名化处理，如南方省、L市、饶委员等。

　　 改革开放以来，中国公共政策制定过程已经日趋开放，参与主体愈发多元化。随着政体组织结构、治理方式的调整，决策层级、技术官僚被视为影响决策过程的核心变量。①市场化转型过程中兴起的社会力量也开始成为各政策领域中的重要参与者。②他们将专业知识、网络技术和关系网络转化为决策过程中的影响力，采用多种策略影响政策制定。③中国的政策制定过程已经开始从封闭走向开放，决策结构变得扁平化、网络化。④多元参与主体之间的利益冲突频繁，如何化解这些压力成为实现政策变化的关键。既有文献十分关注政策参与者之间的互动博弈，并总结出不同的冲突处理方式：在政体内部，官僚机构之间主要通过建立并完善协调机制来解决部门间冲突⑤；国家对社会参与主体则通过建立听证会制度、推行协商民主的方式来寻求共识。⑥其中，政体内部参与者之间的讨价还价、方案协调尤为关键，政策结果通常是它们基于利益分配的妥协和共识。⑦

　　 虽然政策协商对决策制定的重要性已毋庸置疑，但对这一过程如何实现仍然有待解释。政策协商通常隐含着一个关键前提：只有当参与者们保持着不容忽视或互相依赖的均势状态时，它们才会正视相关参与者的立场和利益，进而通过协商来解决分歧、达成共识。不过，参与者之间在政策过程中保持均势并非常态，反而是政治地位、资源、权力不对等的情况更为普遍。既有研究有意无意地忽略了这种状况，要么视参与政策过程的行动者理所当然地处于均势，倾向于强调政策协商的重要性，总结不同的协商方式；要么关注多元决策体制下的利益冲突的复杂程度，并展望应如何进行政策协商。既有研究对参与者为何会选择协商作为化解冲突的方式并未深究，对促成政策协商的影响因素及其作用机制也有待深入探讨。

　　 本文采用案例研究方法，试图通过展示参与者如何在社会政策制定过程中实现政策协商来回应上述不足。论文以南方省残疾人保障立法过程为案例，理由有二：首先，社会政策立法涉及公共资源的再分配，受到不同类型的利益相关者的关注，政策参与者之间的利益冲突和观点分歧更为激烈⑧；其次，囿于社会政策聚焦社会弱势群体的特点，决策过程中出现政治地位、权力和资源等方面不对等的参与者进行博弈互动的情况更为普遍。针对现有文献尚未有效说明“政策协商如何在地位不均衡的政策参与者之间发生”这一问题，本案例研究将聚焦政策参与者在南方省社会政策立法中就“0～6岁残疾儿童康复”议题展开的协商过程。通过展示地位不对等的参与者如何推进政策协商、达成共识的行动策略，总结促成政策协商的影响因素及其作用机制，呈现为什么政治地位较高的决策者会接受而非忽略政治地位较低的行动者的意见。主要研究资料包括：1.关于该法案的公开、内部文件和新闻报道。2.与南方省人大、省法制办、省残联等立法参与者、相关工作人员进行的访谈。3.基于对南方省人大立法过程的非参与式观察。为甄别信息的可信度，还原立法过程，笔者一方面通过阅读和比较该法案的档案文件、各阶段的法案草稿，并向相关工作人员确认各版本中的用词变化，力图准确把握各参与主体的诉求；另一方面通过将访谈记录、文献材料、新闻报道进行比较，剔出不可靠信息。

　　 本文行文结构如下：在导论之后，论文第二部分将梳理中国立法体制及立法协商的相关文献，展示在既定的立法体制下政策参与者的行动空间和政策协商策略，建立分析框架。第三部分呈现研究案例，即南方省残疾人社会保护政策立法过程中“0～6周岁残疾儿童康复政策方案”这一争议焦点，着重介绍该条款从起草，到审议、审议搁置，再到方案二次论证、审议重启，最后进入表决并出台的立法过程。论文的第四部分将阐释社会政策立法过程中的参与者如何在既定的立法结构和制度约束下促成针对关键议题的政策协商，并影响最终的立法结果。论文在最后一部分进行简单总结并提出后续研究的方向。

二、中国地方立法过程中的政策协商：行动者与制度互动的视角

　　 本文采用行动者与制度互动的视角来解释南方省残疾人社会保障的立法过程。就政策变迁而言，制度和行动者通常被视为两个核心解释变量。一方面，决策体制中既有的规则、程序以及组织结构等固定的制度设计，不但会自然地对权力和资源进行配置，而且会塑造或限制参与者政治利益的内容和表达方式，进而对政策结果产生影响。⑨社会政策领域中的政策遗产和国家制度结构⑩更是影响政策变迁的关键因素。另一方面，政策行动者也会通过运用专业知识、提供政策理念等方式挑战既有制度秩序和固定分配规则，从而引起政策变化。(11)在解释具体的政策实践时，同时考虑两个变量，考察行动者如何在既定的制度框架中形成特定的行动策略，并重新建立、整合正式制度形成政治影响力，方能对政策变迁提供更清晰的解释。

　　 中国社会政策立法首先面临的是一套“有限多元”的立法体制。新中国成立以来，立法主要由党的意志主导，“法律是党和国家的方针、政策定型化的表现，是把实践证明比较成熟的党和国家的方针、政策用法律的形式固定下来”(12)。尽管改革开放以来党对立法过程的干预逐步放松，但并未放弃对立法的领导。伴随着国家理性化、科层化建设发展起来的行政部门，通过主导法案草拟的方式来实现部门利益法治化，逐渐成为影响立法过程的重要力量。(13)各级人大也通过机构建设、完善立法程序的方式强化了其在立法审议、表决等程序中的重要性。(14)社会力量的参与则相对有限，“群众性的利益表达只有得到党和政府的重视和支持，才可能转变为可供选择的政策内容，从而进入相应议程”(15)。总体而言，立法的高度技术性特征使得立法过程仍然呈现相对封闭的趋势。(16)

　　 在地方立法实践中，系统的立法程序约束着行动者在不同环节的影响力。在政策议题进入立法计划后，还需要经过调研起草、议案形成再到人大审议和表决通过等多个环节，才能形成最终法律。法案调研起草主要由政府主导，从议案审议到表决通过则主要由人大负责。由于立法表决是对多轮协商后的法案文本进行形式性审定，立法参与者就特定条款的争议多发生在草案修改过程中，因此审议环节成为参与者博弈的主战场。在法案审议程序方面(17)，制定新的法律实行“三审制”，修订、制定上位法实施条例则一般采用“两审制”：法案初审由人大下设各专门委员会负责；此后，人大法制委员会依程序对法案进行“统一审议”，是为二审。人大常委会下属法制工作委员会亦参与二审的立法信息、基础材料整理等工作。(18)二审无异议的法案(并附审议报告)将交至人大常委会全体会议进行表决。

　　 随着立法参与者逐渐增多，他们也利用自身拥有的资源，在既定的制度框架下影响立法进程，并使其呈现出多阶段、渐进化的特点。(19)首先，立法进程既接受党的领导，又因人大领导人不同的强势程度体现出鲜明的人格化特点。(20)其次，在日常的立法实践中，行政部门利用在行政能力上的优势，在法案起草和立法审议中积极表达意见，进行利益博弈，左右立法进程。(21)此外，社会行动者也凭借动员支持性资源，通过制度内渠道开展行动来参与并影响立法。(22)部分活跃的人大代表也借助与政治体制的紧密联系来发挥自己的影响力。(23)值得注意的是，地方人大的发展并不均衡，内部行动者的影响力存在差异：人大常委会通常被认为主导着人大的日常运作(24)；专门委员会及其下属的办事机构工作人员表现活跃也更具影响力。(25)在立法过程中，行动者们一方面通过座谈会、专题调研等方式来表达自身的意见，用提供信息、协助立法论证的方式来巩固自身的立场；另一方面也通过立法专家咨询、立法项目评估寻求专业人士的支持，扩大意见的影响力。面临立法利益冲突时，体制内的行动者更多地寻求各种领导小组、工作委员会加以协调，借助文件交流、集体讨论与其他行动者进行意见沟通和博弈，并影响立法结果。

　　 总体而言，有限多元的立法体制约束了行动者参与地方立法的深度及其可利用的制度空间。与此同时，行动者也利用自身拥有的资源建立协商渠道，制造影响立法决策的机会。下文将从行动者与制度互动的视角来展示本案例的立法过程，呈现影响立法协商、促成决策共识的关键因素及其作用机制。

三、研究案例：南方省残疾人社会保护政策立法

　　 中央和地方政府近年来在残疾人权益保障方面做了不小的努力。在2007年签署《残疾人权利公约》后，中央政府随即颁布《残疾人就业条例》，翌年出台《关于促进残疾人事业发展的意见》、修订《中华人民共和国残疾人保障法》，对残疾人保护的重视度逐步提升。中央政策也获得南方省的积极响应，南方省于2007年发布了《南方省残疾人事业“十一五”发展纲要(2006-2010年)》，并先后制定多项配套规章。在2008年全国人大常委会颁布全面修订的《中华人民共和国残疾人保障法》之后，南方省也于同年启动《实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》的修订工作(下文简称C法案)，将其列入省十一届人大五年立法规划及2009年立法计划，以实现与国家法律的衔接。

　　 (一)立法争议焦点

0～6周岁残疾儿童义务康复政策条款(下文简称：“0～6岁儿童条款”)是C法案的重点，并因超前性和资金分配成为争议焦点。(26)该条款意在为0～6周岁残疾儿童提供由政府资助的抢救性康复服务，这对残疾儿童康复、发育和减轻中长期社会福利负担有积极意义。不过，将其写入地方法案属“超前”行为。《中华人民共和国残疾人保障法》作为C法案的上位法并未涉及“0～6岁儿童条款”，部分地方政府对学前残疾儿童的康复问题也仅做了原则性规定。(27)虽然南方省残联早在2000年就开始倡导残疾儿童康复政策立法(28)，但终因省人大认为“在全国率先提出并启动立法程序，属于‘开荒造田’的立法项目”(29)，因利益诉求协调、法条论证难度较大而被暂时搁置。2009年，南方省再次尝试将该议题纳入立法程序，属全国首例。同时，“0～6岁儿童条款”在立法中遭到多方反对。C法案依例由南方省残疾人联合会(下简称：省残联)负责调研、起草。(点击此处阅读下一页)

(30)省残联作为残疾人工作的负责部门一直力推“0～6岁儿童条款”，意图实现残疾儿童义务康复“全覆盖”。省残联认为，本省有足够的财政能力负担该政策。(31)然而，参与法案讨论的财政部门则认为此议题可行性不高。(32)在省政府常务会议上，最高行政长官宋省长对此也持保留意见。(33)

　　 (二)C法案的决策过程：利益冲突、多轮协商与立法共识

　　 C法案属上位法实施条例，从政策意向到法案最终出台，中间还需要经历调研、起草与议案形成，法案初审，法案二审三个阶段。行动者是否同意“实现0～6岁残疾儿童义务康复”的争议贯穿C法案的立法过程，主导着该法案的顺利出台。各参与主体之间如何协商制衡达成共识成为关键。

　　 1.调研、起草和议案形成阶段：省长否定免费康复。2009年1月～10月，从省残联成立C法案起草小组，到省长签发提请审议法案的议案为调研起草阶段。除地级市及市属相关部门、专门协会参与了调研和意见征求外，省人大内务司法委员会(下简称：省内司委)在残联的邀请下“提前介入”。此外，省、市各级残联也按立法程序要求，通过座谈和考察谈话等方式征求残疾人群体的意见。

　　 本阶段，存在潜在利益冲突的部门之间的协商决定了法案最终能否成型并实现送审。在残疾人保障领域耕耘多年的省残联很快就完成了法案起草。此后，省残联积极邀请省人大和省政府其他各部门参与立法调研和法案条款论证，让他们熟悉、了解法案内容，争取支持。省残联的积极行动亦获得其他部门的响应。根据“提前介入”的省内司委建议，，南方省人民政府法制办公室(下文简称：省法制办)牵头召开了一次立法协调会，达成“共同组织开展立法调研，抽调人员集中修改，提高立法质量，加快立法进度”的共识。(34)在会上，省内司委还主张C法案走政府提案的路径，先在政府内部就涉及财政投入的政策条款进行协商(35)，并获得省残联、省法制办认同。

　　 在行政部门间的协调中，仅对部分0～6岁残疾儿童视条件实行基本康复的折衷性观点占据了上风。财政部门不同意实行全面免费，认为应仅对贫困家庭的残疾儿童进行免费康复。在省政府常务会讨论时，宋省长同时提出，还需在该条款中增加“视条件”的限制性规定。自此，省政府在C法案送审稿中明确了对待“0～6岁儿童条款”的保留态度。

　　 2.法案初审阶段：省内司委支持免费康复。进入初审后，省内司委开始负责C法案的审议和修订。按立法程序，省内司委先将C法案送审稿发往省人大代表、省立法顾问、省政协、省直部门、省人大有关委员会、各地级以上市人大常委会征求修改意见，并向省社科院法学研究所和省内几所高校法学院咨询意见。省立法顾问、部分地方政府都认为应明确政府责任，实现“0～6岁残疾儿童条款”全面覆盖。在S、R、J、L四市开展的主题调研中，省内司委亦收到类似反馈(36)，同时省内司委主要成员也进一步认识到抢救性康复的重要性。他们通知省残联提供详细数据，以增强省内司委出具的审议意见的说服力。

　　 在综合各方意见并与省残联沟通后，省内司委发布了删除“0～6岁儿童条款”中的条件限定、突出政府承担义务康复责任的审议意见(37)：

　　 我省0～6周岁学龄前残疾儿童约有17万人。0～6周岁是儿童生理、心理发展的关键时期，在这个时期对其进行及早干预和实施科学的康复措施，相当部分的残疾儿童还能从根本上改变其功能障碍状况。根据测算，残疾儿童实施早期康复平均约需2万元。如果错过早期康复，日后的集中托养政府需投入约28万元，两者花费比例为1∶14。免费为全省17万学龄前残疾儿童提供最基本、最急需的康复服务是各级政府的责任，每年约2.4亿的总费用也是可以承受的。因此建议删除第二十条的“贫困家庭”和“视条件”。……将免费提供的“医疗康复、特殊教育、辅助器具适配和康复训练等内容”修改为“早期筛查、康复指导、医疗康复、辅助器具适配和康复训练等内容。”

　　 此后，省内司委还邀请31名省人大代表开展残疾人保障立法调研，增进他们对该议题的认识，寻求支持。省残联则全程参与了C法案初审阶段的征求意见和调研环节，并多次协助安排省内司委进行主题调研、座谈，为其提供便利。

　　 在初审阶段，省内司委的审议意见得到省人大内部各方支持。省人大常委会主任会议对省内司委的审议意见表示认可，并同意提请省人大常委会第十四次会议审议。在省人大常委会十四次会议期间，省内司委主要成员分别在三个审议小组就审议意见作了说明，阐述0～6周岁残疾儿童康复应全部免费的理由和根据，就“0～6岁儿童条款”提出意见的3名省人大常委会委员都表达了支持“义务康复”的态度。(38)

　　 3.法案二审阶段：参与主体间的多轮协商与压力集聚。二审是C法案表决前的最后一步，各主体的互动博弈强化了对0～6周岁残疾儿童进行义务康复的意见，这与政府态度明显相左。在此情形下，若一项由政府提请并进入审议程序的法案最终未能通过，不但有损政府权威，而且可能影响政治稳定运行。C法案审议面临出现“否决点”的政治压力。

　　 南方省人大法制委员会(下文简称：省法委)及法制工作委员会(下文简称：省法工委)负责表决前的二审工作。(39)在省人大常委会第十四次会议审议后，省法工委根据会议意见，建议删除“0～6岁儿童条款”中的“视条件”限制，改为“对贫困家庭的残疾儿童提供免费康复服务”的折衷修改方案。该方案被省法委全体会议采纳，并提交省人大常委会主任会议讨论。

　　 然而，议题争议并未平息，C法案二审过程一波三折。省内司委在省人大常委会第43次主任会议上对省法委提交的C法案草案修改稿提出异议，并重申了全部免费的建议及理由。鉴于省人大两委意见存在分歧，且“视条件”的限制条件是省长的表述，省人大常委会主任会议决定就此再征求省政府的意见，并要求再次核算该条款所涉及的财政支出规模。面对省内司委重申建议、省人大常委会主任会议提出要求的压力，而省法制办又代表政府坚持既定意见，省法委、省法工委只能选择折衷，对原条文进行了不改变原意的微调。(40)修改后的C法案在省人大常委会第47次主任会议上讨论通过，获得提请省人大常委会审议的机会。

　　 2010年3月，立法出现反转，C法案审议被暂时搁置。当月，省残联同时向省法制办、省人大法工委发函，以中央政府政策为依据，建议对本省所有0～6周岁的残疾儿童给予免费康复服务。(41)结合省内司委持续的反对表态，省法委、省法工委开始倾向对该条款再行斟酌。为了让省人大常委会成员深入了解情况，省法委、省法工委在省残联的协助下为高、廖、饶、钱四位省人大常委会委员安排了专题调研。他们通过实地考察，深受触动，表达了对0～6周岁残疾儿童全部实施免费康复的态度。(42)综合审议和调研的情况，省法委、省法工委认为此条款不宜草率处理，建议省人大常委会办公厅提出暂不安排审议C法案，并撤回拟提交省人大常委会的审议文件。

　　 省法制办收到残联提出的“0～6周岁残疾儿童抢救性康复全覆盖”建议后亦陷入两难：一方面，“0～6岁儿童条款”由省长亲自定调；另一方面，省人大常委会委员、省法委及省法工委支持省残联的建议，必须做出恰当的回应。为此，省法制办与省法工委进行了口头沟通，说明政府内部协商的难处，并提出不宜作实质修改的意见。(43)综合省残联的建议、省政府的表述，省法委再次进行折衷修改。基于多方考量，省法委、省法工委在对“0～6岁儿童条款”的第二次修改稿中肯定了省长的意见，原则上仅对贫困家庭残疾儿童实行免费；同时依据省法委内部审议意见强化了政府责任，提出：“有条件的地方应当对0～6周岁残疾儿童免费实施抢救性康复”。第二次修改稿在省人大常委会第51次主任会议上通过，并被报请省人大常委会第十九次会议讨论、表决。

　　 4.省人大常委会审议表决阶段：否决威胁推动高层协商。在南方省人大常委会第十九次会议上，修改后的“0～6岁儿童条款”遭到部分省人大常委会组成人员的反对，形成否决点压力。会议期间，省人大常委会组成人员分为三组讨论，各组的审议都对C法案的“0～6岁儿童条款”提出了异议：在第一、二组的饶、钱两位委员(曾参加二审阶段调研)认为该条款中“有条件的地方”以及“贫困家庭”的界定并不合理。(44)第三小组的反对意见尤为集中。万委员(系省内司委副主任委员)在该组首先表态，“就只对‘贫困家庭’的0～6周岁残疾儿童免费提供基本康复服务持保留意见”，并以详实的数据证明南方省有能力负担康复费用，还阐述了取消“贫困家庭”这一限定的积极意义。同组并曾参与二审阶段调研的高、廖委员都发言赞成删除“贫困家庭”这一限制条件。包括焦委员在内的其他组员随后纷纷附议，认为应该实施全免费政策，并建议与省政府再作协商。(45)这些反对声音，成为影响C法案通过的否决威胁。

　　 上述压力促使省人大省委会郝副主任选择与宋省长就“0～6岁儿童条款”进行直接协商。郝副主任参加了第三小组的审议，直面委员们的挑战。在审议休息期间，省法工委还向他汇报了第一、二小组的情况。鉴于上述压力，郝副主任当即与宋省长进行了电话沟通。他首先向宋省长说明了省常委会组成人员的审议意见，提供了省残联的测算数据，并就财政负担问题建议：“免费政策涉及财政投入数额巨大，资金的使用应该慎重、严格，可以由省政府制定具体办法，规范资金的管理。”(46)郝副主任出面协商让宋省长改变了态度，最后同意对本省0～6周岁残疾儿童提供免费基本康复服务。

　　 在高层协商达成共识后，C法案中原定的“0～6周岁残疾儿童义务康复”表述得以“复活”，并最终通过表决。郝副主任再次回到分组会议后，回应了省人大常委会委员们的呼吁。他提出，可在法案中明确政府的义务康复责任，并由政府制定康复资金的具体使用方式。分组审议后，省法工委根据郝副主任的协调意见，将“0～6岁儿童条款”改为：“县级以上人民政府应当优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复工作，对0～6周岁残疾儿童免费提供包括早期筛查、康复指导、医疗康复、辅助器具适配和康复训练等内容的基本康复服务。具体办法由省政府另行制定。”(47)2010年6月，三改后的“0～6岁儿童条款”最终通过表决。

四、立法决策过程中的协商政治：形成否决威胁

　　 C法案的立法过程曲折，参与主体间频繁互动，通过多次协商最终达成共识。国家权力的结构和立法程序对参与者的策略选择影响十分明显。参与者如何在既定的制度框架下寻找机会，并在利益冲突中达成妥协是立法过程中的基调。囿于既定的权力结构框架，各参与者的角色设定和长期利益考量决定了它们的行动策略。同时，部分参与者亦借助决策工作方式转变所提供的空间，促使部门在互动协商中形成均势。这既为利益冲突长期持续提供了空间，又使得立法可能失败的政治压力自下而上传递。各高层领导者被迫通过非正式协调来“摆平”冲突，以维持体制稳定运行。

　　 (一)立法参与主体及其立场：塑造协商的空间与边界

　　 参与C法案立法的行动者主要来自政府与人大两个系统。政府内部的核心行动者包括：省残联、省法制办和省长。(48)基于立法程序和工作职责，省人大内部的参与主体为省人大代表、省内司委、省法委及省法工委、省人大常委会委员和省人大常委会副主任五类。(49)

行政系统内部位置各异的行动者，行动策略也有所不同。省残联以法案起草组织、残疾人利益代表的身份参与立法，行动积极，推动残疾人权益保护、提高服务水平是其组织职责所在。省残联不但长期从事残疾人社会保障工作，(点击此处阅读下一页)

经验丰富，手握基础资料，而且还拥有组织威望，能有效动员残疾人群体。国内鲜有涉及的“0～6周岁残疾儿童的康复保障”议题是省残联一直努力倡导的政策亮点(50)，对应法案若成功出台将开全国先河，产生显著的正面效应。(51)省法制办负责承办政府立法议案，以政府内部意见协调者和对外联络者身份参与立法，多采取稳妥的工作方式，避免法案搁置。(52)省法制办通常会折衷处理各方意见，平衡部门利益。在处理政府内部争议时，提出折衷方案是其最佳选择，而遵从更高层次领导的决定则是最安全的方式；作为对外联络人，及时将立法审议提请上级决策也是避免担责的稳妥之选。对C法案立法关注度有限的省长则是核心参与者。作为省政府最高首脑，他对C法案的看法即为行政系统态度。省人大在审议、表决法案时会尽量避免与省长发生冲突。此外，省财政部门、各地市政府因涉及自身职责也会在一定程度上参与立法过程，它们(尤其是省财政部门)在政府内部意见征求中的反对态度致使省法制办做出折衷选择。

　　 省人大系统的内部行动者之间也存在分化。省内司委首先介入C法案立法，根据职责安排，它无权对送审草案作具体修改，仅需完成一份书面审议意见。(53)因此，其他参与者对此并不重视。省内司委可以主动、独立地进行初审。作为省人大专门委员会，省内司委十分注重树立严谨、高效的形象。囿于缺少立法信息的局限，它选择与省残联合作以高质量完成审议工作。在法案进入二审后，省内司委受制于省人大法案审议程序的设计，影响力减弱，即使对二审工作不赞同，省内司委也无法直接干预。省法委及省法工委主要负责C法案的二审工作，需根据包括省人大常委会组成人员在内的多方意见进一步修改法案内容，为省人大常委会全体会议审议做准备。该机构处于政策协商的关键位置，既需要让省人大常委会组成人员满意，又不能擅自背离政府的基调，打破地方政治运行格局。为避免法案遭遇颠覆性意见或合法性“硬伤”进而影响立法工作进度，省法委及省法工委只能以保守审慎为原则，采取折衷的方式来修正争议条款。因为，只有使立法参与主体都对过程和结果尽量满意，才利于省法委、省法工委负责的法案高票通过，获得工作认可，也才能利于立法工作的长远开展。省人大常委会委员们手握表决权，决定C法案的最终命运。他们作为一个整体具有权威支配能力，在立法冲突中更倾向于弱势群体，以树立代表民意、关心疾苦的形象。不过，他们大都不是专职代表，通常依靠省人大专门委员会和工作委员会的信息收集、法案审议工作来了解情况。省人大常委会副主任则是地方人大态度的代表，更注重立法工作是否影响地方政治稳定。

　　 (二)实现不对等立法协商：制造否决威胁

　　 “0～6岁儿童条款”顺利通过的关键在于如何促使省人大内部参与者与行政首长之间达成共识。两者不但分属不同的政治系统，而且在政治地位上也不对等。两者之间的政策协商得以形成，经历了两个阶段：

　　 1.同级别参与者之间的互动：政策结盟和建构议题影响力。省内司委是最早介入C法案的参与者之一，建议“0～6岁儿童条款”覆盖全省，强调其对残疾儿童社会保护的重要性。但要在立法审议过程中让省长改变已定下的议题基调并非易事。为此，省内司委联合支持残疾儿童义务康复的参与者共同行动，并以提供论证支持的方式争取中立的参与者，而且还通过在省人大常委会上进行说明、表达反对等方式争取省人大常委会委员的支持，最终形成左右立法审议进程的政策联盟。

　　 省内司委尤其注重与倡导“0～6岁儿童条款”的省残联保持联系。除接受省残联邀请较早介入C法案的起草外，省内司委先后参与了5次省残联邀请、安排的立法调研，其中省内司委副主任万委员参与3次。通过省残联、省法制办的座谈会，省内司委除获得大量测算数据外，对政府内部各方的立场和工作方式也有了较为清楚的认识，并据此出台了一份内容翔实的支持将“0～6岁儿童条款”写入C法案的审议意见。(54)

　　 省人大和省政府内部持中立态度的参与者，也逐渐被支持实现残疾儿童义务康复的省内司委改变了态度。负责法案二审的省法委、省法工委需要在“与人大其他参与者保持良好关系”和“不否定政府意见”之间寻求平衡。省法制办一直扮演政府内部法律事务中立的协调者的角色，但对残疾人保护也持认同态度。(55)在此情形下，省残联向省法委、省法工委提供详细的法案论证数据和相关省级文件，以突出“0～6岁儿童条款”义务康复的必要性和可行性。(56)同时，省残联还以残疾人工作委员的名义向省法工委发函，以中央政府政策为依据进行施压，建议对本省所有0～6周岁的残疾儿童给予免费康复服务。(57)省内司委主任委员则在省人大常委会43次主任会议上重申了该委对“0～6岁儿童条款”的反对意见，要求进一步与省政府就此进行沟通。在多重压力下，省法委、省法工委开始倾向对该条款再行斟酌。同时，省法委、省法工委、省法制办与该条款并无经济利益关联，加之该议题的道德优先性，对此也乐见其成。省法委、省法工委和省法制办一方面碍于组织职责和省长的压力，协商决定对“0～6岁儿童条款”进行微调；另一方面则重启了C法案的论证，将残省联、省内司委的意见如实反馈给省人大常委会成员，并协助安排省人大常委会成员、省人大代表的立法调研。这保留了立法争议，并将争议影响力扩大。

　　 2.自下而上地传递争议压力：制造否决威胁。除部门之间的协商沟通外，省内司委的主任、副主任委员还以省人大常委会成员的身份倡导“0～6岁儿童条款”，争取省人大常委会委员支持。在一审过程中，省内司委主任、副主任委员作为省人大常委会委员，在省人大常委会全体会议的分组讨论上对该条款进行详尽说明，效果良好。会后，他们还邀请部分省人大常委会委员参加由省残联安排的实地调研，输入对残疾儿童康复更直观的认识，激发了他们的支持观念。在二审阶段的法案审议讨论会上，省内司委副主任万先生(省人大常委会委员)的发言主导了该议题的讨论，并获得多数委员附议。以省长态度为基调的C法案修改稿面临被否决的威胁。这成为将争议引向高层协商的动力。

　　 面对审议中出现的难以调和的冲突，省人大常委会郝副主任与宋省长之间非正式的协商被启动。作为省人大领导人，郝副主任不可能坐视议题冲突在表决前的审议中升级，影响政治稳定。考虑到省人大常委会不宜贸然使用否决权，他当即与省长直接进行电话协商。郝副主任曾任南方省常务副省长，熟知财政资金的使用原则和审慎态度，并据此提出了可接受的财政负担方案。对于宋省长而言，郝副主任既代表了省人大常委会的集体意见，又表明了个人立场。作为一省之长，他不能罔顾人省大常委会的集体权力，打破体制平衡；也抹不开与郝副主任曾共职同一届政府的“面子”，更不能忽视郝副主任的政治级别。最终，两者达成共识，平息了焦点冲突，维护了立法体系的稳定运行。

五、总结与讨论

　　 通过案例分析本研究发现，在社会政策立法过程中，促成立法系统的行动者与行政领导人之间不均衡政策协商的关键在于如何形成否决威胁。在本案例中，地方人大内部的专门委员会通过制度化交流扩大焦点争议的影响，并自下而上地传递立法压力，形成对法案的否决威胁，最终引发高层领导者之间通过个人协商来“摆平”争议，确保法案通过。案例显示，立法体制的约束和政策参与主体的行动策略的共同作用塑造了焦点议题的走向：既定的立法程序和参与者在立法体制下的角色定位决定了他们在不同立法阶段的参与程度和可利用的行动资源；参与者则利用自身角色、手中资源影响了审议流程的进展速度和焦点议题的重要性，又反过来推动既有立法制度产生一定弹性来适应社会政策立法。既有制度框架和政策主体的互动作用，共同决定了社会政策立法过程的总体面貌。

　　 本研究为理解地方人大的发展及其在地方政治中扮演的角色提供了新的维度。与强调人大常委会、人大代表履行人大权力的研究不同，本文发现人大内部的专门委员会及工作人员在立法过程中发挥了关键作用。地方人大手握的立法权在其效力上取决于地方人大下属各专门委员会及其工作委员会的行动力。在本案例的立法过程中，地方人大专门委员会不但为地方人大常委会委员提供审议工作的信息支持、专业咨询，而且还是地方政府和地方人大之间的沟通协调者。这些专门委员会在理性化、科层化的国家建设中提升了专业能力，开始有效地履行审议职权，对立法过程产生实质性影响。为了让自己支持的法案顺利通过立法，它们以信息和专业知识作为行动资源，并根据不同议题，在地方政府和地方人大内部，甚至在社会中寻求同盟。它们还通过变换身份和发掘渠道来影响地方人大常委会的讨论和审议走向，制造否定威胁进而形成自下而上的立法压力，最终促成跨系统、非对称的立法协商，并就争议达成共识。这与近年来频繁见诸报端的人大否决政府工作报告、对官员进行个案审查等新闻一样，是地方人大逐渐崛起的又一证据。在当前地方立法体制相对趋同的情况下，本案例研究得出的结论亦可以推广到其他地区的立法过程分析之中。

　　 值得注意的是，本案例展示的地方人大内部专门委员会与地方政府之间的协商互动并非基于权力的分离制衡，而是以维护既定的党领导下的分工协作的权力结构为前提。地方人大的崛起，并不意味着它能够完全主导立法进程。更进一步地，虽然各参与主体在法案内容上难免有分歧，但它们都必须在既定的立法体制下有序地开展工作，避免政治不稳定。在本案例中，参与者们也尽量在既定的立法体制和立法程序下开展行动，与其他行动者进行协商并寻求共识。机构职责分工、组织长远利益的考量以及立法程序的安排既为它们提供了行动空间，也使“法案顺利走完立法流程”成为参与者的“底线共识”。从这个意义上讲，参与者之间的观点冲突及其扩大化并未真正阻碍立法体制的运行，反而巩固了既定的立法体制，提升了体制包容、解决政策冲突的韧性。

　　 地方立法过程仍有极大的研究空间。本文案例聚焦社会政策立法的具体过程，仅展示了地方立法中行动者们之间复杂互动的一种类型。一方面，依据新《立法法》规定，除省级人大外，部分市级人大也被赋予了立法权限，成为地方立法过程中的重要力量。不同层级人大内部不同类型的专门委员会在立法过程中的作用是否存在差异，受到哪些因素影响，这些议题理应获得更多关注。另一方面，党在地方立法过程中仍然是不容忽视的核心参与者，一些社会群体(如企业家、社会组织)也开始在他们关心的立法议题上施加影响力。有鉴于此，未来的研究还可以关注：党、人大、政府与社会参与者在既定的立法体制如何保持有效互动？这些互动又能否以及如何影响立法体制的调整？在相对一致的立法程序下，立法参与者在立法过程中是否存在差异化的协商互动模式？

　　 笔者感谢杜珍(Jane Duckett)教授对论文写作的建议和帮助，感谢匿名评审人的宝贵意见，文责自负。

　　 ①Richard Baum,Alexei Shevchenko,"The 'State of the State'",in Merle Goldman and Roderick MacFarquhar eds,The Paradox of China's Post-Mao Reforms,Cambridge:Harvard University Press,1999,pp.333～360.

②朱春奎、沈萍：《行动者、资源与行动策略：怒江水电开发的政策网络分析》，《公共行政评论》，2010年第4期；李艳红：《大众传媒、社会表达与商议民主——两个个案分析》，《开放时代》，2006年第6期；Xufeng Zhu,"Strategy of Chinese Policy in the Third Sector:Challenges of Technical Infeasibility",(点击此处阅读下一页)

《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》(中发[2008]7号)第二点中要求“建立残疾儿童康复救助制度”。此外，吉林省、黑龙江省哈尔滨市直到2009年9月才先后发布了《关于促进全省残疾人事业发展的实施意见》(吉发[2009]22号)、《关于加快推进残疾人事业发展的实施意见》(哈发[2009]12号)，并在意见中提出“启动实施儿童医疗救助”“优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复”等原则性条款。

　　 (28)刘显仁：《费用昂贵困住聋儿康复》，《南州日报》，2005年6月7日。

　　 (29)南方省人大：《就〈南方省学前残疾儿童康复保障条例〉立法的回函》，内部文件。

　　 (30)通常而言，法规草案一般由具体职能部门来起草。按照政府对残联的“三定方案”和残联承担政府残工委日常工作的现状，并依据残联章程，南方省残疾人联合会理应承担调研、起草法案送审稿的工作。

　　 (31)省残联认为：“根据预测，为南方省17万残疾儿童提供义务康复，年均需要2.424亿元”。转引自南方省残联：《关于〈南方省学前残疾儿童康复保障条例〉的说明》，内部文件。

　　 (32)省财政厅的意见是：“此条款财政支出过大，且其他地区并未同样实施免费，立法不宜过于激进，建议修改为‘优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复’”。南方省财政厅：《就C法案政策草案征求意见的回函》，内部文件。

　　 (33)宋省长的批示如下：“尽管本省财政状况良好，但财政资金不可能面面俱到，而且免费政策涉及上亿元资金和所有地市配套问题，慎重起见，应从贫困家庭的残疾儿童开始，逐步推开”。南方省省人大：《C法案草案送审稿附件》，内部文件。

　　 (34)南方省人大：《C法案草案一审送审稿附件》，内部文件。

　　 (35)一般而言，政府部门负责起草的法规当由政府提出立法议案。工青妇等人民团体可以负责起草法案，但没有提案权，它们负责的草案多交由人大内司委提出立法议案。省内司委对C法案的处理方式，使政府可以先行在内部研究出一致意见，尽量避免法律出台后的执行冲突。资料来源：与省内司委工作人员安先生的访谈，2012年9月。

　　 (36)省内司委调研地的选择具有一定的代表性：S、J两市是南方省经济较发达的地市，L市是中等偏上发展水平的地市，R市是经济欠发达的地市。上述调研过程中关于安排群众座谈、参观康复设施等行动都得到省残联和各地市残联的协助。

　　 (37)南方省人大：《C法案草案二审送审稿附件》，内部文件。

　　 (38)肖委员提出：“对残疾儿童早期介入治疗、实施康复是利民利国的有效措施，也是最有成效的减少、减轻残疾程度的办法，许多发达国家都将此作为残疾人保障的重点工作来做。南方省作为一个经济发达的省份，制订条例时建议残联等进一步征求各部门意见，在办法中突出一些有关早期介入治疗方面的规定，使该办法更具特色。”高委员建议：“要进一步强化0～6周岁学龄前残疾儿童免费康复工作。”饶委员则表示：“认同其他委员关于学龄前儿童康复的看法。”南方省人大办公厅：《南方省人大常委会第十四次全体会议分组审议会议纪要》，内部文件。

　　 (39)法规二审阶段包括法规二审基础工作和常委会审议两个部分。其中，法规二审的基础工作是由省法委、省法工委根据省人大常委会组成人员意见和其他各方面意见对法案内容作出进一步修改，为下一次省人大常委会会议审议做准备。

　　 (40)省法工委新的修改并未将免费范围扩大，只是在条款中强调了“对贫困家庭残疾儿童提供免费的康复服务”。新修改的条文为：“县级以上人民政府应当优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复工作，对0～6周岁残疾儿童视条件提供包括早期筛查、康复指导、医疗康复、辅助器具适配和康复训练等内容的基本康复服务，属贫困家庭的应当免费提供上述基本康复服务。”

　　 (41)省残联给出的理由是：“国务院办公厅转发中国残联等部门和单位《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见》(国办发[2010]19号)，明确提出‘支持对0～6周岁残疾儿童免费实施抢救性康复’，我省的设想与国家的要求是一致的。”南方省残联：《关于支持对0～6周岁残疾儿童免费实施抢救性康复立法的函》，内部文件。

　　 (42)省残联协助安排了省残疾人康复中心作为考察地点。据当时的报道显示：“调研组一行先后与中心领导、专家、工作人员、残疾儿童家长等交谈。一位省人大常委会委员感慨，这次调研，心灵受到震撼，受到教育。”南方省残联：《省人大残疾人权益保障调研组到省残疾人康复中心调研》，2010年3月24日，南方省残联官网，2015年10月17日。

　　 (43)根据省法委工作人员回忆：“当时，省法制办的相关负责人与省法工委社会法规处的相关人员做了沟通，并由省法工委社会法规处将意见转达给了省法委、省法工委各主任委员。”资料来源：与南方省人大法委班女士的访谈，2012年9月。

　　 (44)第一组会议纪要显示，饶委员的发言如下：“建议删去第19条‘有条件的地方’，对全部0～6周岁残疾儿童免费实施抢救性康复。这样前面的对贫困家庭的免费服务也不用单独提出了。”第二组会议纪要显示，钱委员提出，“第19条中的‘贫困家庭’如何界定，具体认定标准是什么，建议予以明确。现实生活中，有的地区只将城市低保家庭、农村五保户界定为贫困家庭，实际上，因残疾儿童抢救性治疗和康复需要大量资金，导致一些有固定收入的家庭因此而致贫。条例在确定的帮扶对象时应包括这类家庭。”

　　 (45)第三组会议纪要显示，万委员发言如下：“据了解，南方省P地区0～6周岁残疾儿童占全部0～6周岁残疾儿童的41%，康复资金约需1个亿；14个欠发达地区0～6周岁残疾儿童占全部0～6周岁残疾儿童的58%多，康复资金约需1.4个亿，我省目前的经济能力是能够承担起这项工作的投入的，因此，建议取消‘贫困家庭’的前置性设置。‘贫困家庭’是动态的，家中若有0～6周岁残疾儿童，长久下来，家庭无力承担这样长期的经济支出，家庭会因残致贫。据悉，国家‘十二五’规划将0～6周岁残疾儿童基本康复服务纳入免费实施抢救性康复范围，南方省更不应出现这样滞后性的规定。”廖委员说：“赞同万委员的意见，删去‘贫困家庭’，对全部零至六岁残疾儿童免费提供基本康复服务。理由是：1.怎么界定‘贫困家庭’是个难题；2.从参与立法调研了解的情况看，康复组织和残疾儿童家长均强烈呼吁删去“贫困家庭”这一前置条件；3.比照全省0～6周岁残疾儿童数量和我省经济实力状况，我省完全有实力解决全部0～6周岁残疾儿童免费服务的费用，希望我省立法在这方面有所突破。”高委员说：“大多数残疾人家庭生活较困难，身体有残疾给生活带来诸多不便，考虑到这部分弱势群体生活的实际困难，政府应多帮助。以我省的财力应该能够实施免费抢救性康复。国务院2010年19号文中明确规定要支持0～6周岁残疾儿童抢救性康复。这些儿童年龄低，处在最佳康复时期，抢救及时就能减少这些残疾儿童的症状，抢救不及时残疾儿童就成了残疾人。0～6周岁残疾儿童的抢救性康复投入并不多，我赞成删去‘贫困家庭’的限制性规定。”焦委员说：“残疾儿童是家庭的不幸，也是社会的责任，0～6周岁是抢救性治疗和康复的黄金时期。建议删去第19条关于‘贫困家庭’的前置条件，对全部0～6周岁残疾儿童实行免费性康复，切实做到以人为本。”

　　 (46)此为郝副主任在审议分组讨论会上就其与宋省长协商所做的说明。南方省人大办公厅：《南方省人大常委会第十九次全体会议分组审议会议记录》，内部文件。

　　 (47)省法工委经办处室的修改稿与省人大常委会郝副主任建议稿的最大区别在于：将“抢救性康复”改为“基本康复”。原因在于，抢救性康复的内容涉及医学专业知识，法学上无法准确界定，省法工委经办处室建议用基本康复来限定该条款中提到的几种康复服务，避免在法律执行过程中产生分歧。

　　 (48)南方省残疾人工作委员会和省残联属“两块牌子、一套人马”的关系，省残联是该省残疾人工作的主要职能部门。省残联主席由副省长兼任，省残联日常工作由残联理事长主持。因此，本文将其作为政府内部的参与主体对待。

　　 (49)省常委会组成人员属人大代表，但他们大部分都是专职代表，与一般代表并不相同。为了方便分析，本文所指的省人大代表均是指省人大常委会组成人员以外的其他代表。同时，省人大副主任虽为省人大常委会组成员，但因其属领导职务，级别较其他成员高，能代表人大发声，故将其单独作为一类政策参与主体。

　　 (50)可参阅刘显仁：《费用昂贵困住聋儿康复》，《南州日报》，2005年6月7日。

　　 (51)当然，省残联积极参与C法案立法进程，尤其关注“0～6周岁残疾儿童康复”议题，也不排除经济利益的考量。但笔者并未掌握相关证据，仅能将其作为一个猜测。

　　 (52)省法制办在法案起草之初参与草案推动的可能原因在于，该部门负责具体工作的人员对残疾人事业的认同感。省法制办一位处长在访谈中就曾表示：“残疾人是弱势群体，支持残疾人事业是积德的事，所以他们要的政策和补贴，能给的尽量都给吧”。资料来源：与省法制办赵先生的访谈，2012年11月。

　　 (53)详情可参阅《南方省地方立法条例》，2006年版。

　　 (54)据省人大内司委工作人员康先生回忆：“2009年11月初，省内司委在征求意见和调研、座谈的基础上与省残联召开工作会议，研究修改法规的意见，二者作逐条沟通后，省内司委草拟了审议意见稿并征求了省残联的意见，省残联根据自身政策需要和期望，删去了对自己不利的一些方案，为了增强说服力，还修改了部分解释，增加了实践数据。”资料来源：与省人大内司委康先生的访谈，2012年12月。

　　 (55)省法制办一位负责C法案具体工作的处长就曾表示：“残疾人是弱势群体，支持残疾人事业是积德的事，所以他们要的政策和补贴，能给的尽量都给吧”。资料来源：与省法制办赵先生的访谈，2012年11月。

　　 (56)省残联引用了南方省省委、省政府于2009年4月2日联合下发的《关于加快残疾人事业发展的决定》作为依据。该决定先于C法案出台，属于省委、省政府联合发文，是本省最高级别的政策文件，对地方立法具有极大的参考意义。在该决定中，新增了多项优惠和补贴政策，对残疾人组织建设和经费保障也作了规定。关于0～6周岁残疾儿童的康复政策，文件仅有“重点建设学龄前残疾儿童康复教育训练机构”一句。

　　 (57)省残联给出的理由是：“国务院办公厅转发中国残联等部门和单位《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见》(国办发[2010]19号)明确提出‘支持对0～6周岁残疾儿童免费实施抢救性康复’，我省的设想与国家的要求是一致的。”南方省残联：《关于支持0～6周岁残疾儿童免费实施抢救性康复立法的函》，内部文件。

  本文关键词：中国中央政府决策模式演变——以五年计划编制为例，由笔耕文化传播整理发布。