论生态文明建设的综合决策法律机制

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论生态文明建设的综合决策法律机制吕忠梅*

内容提要将生态文明融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的新要

求，对现有的法律理念与实施机制提出了严峻挑战。生态文明建设目标要求建立环境与发展综合决策机制，在法律上必须处理好环境与发展综合决策涉及到的各种利益关系，确定生存权、发展权、环境权的顺序。环境法在建立环境与发展综合决策机制方面肩负着使命

。《环境保护法（修订案）》在回应生态文明建设新需求方面做出了积极努力，但还与责任

需要进一步通过修改相关法律和制定新法的方式，健全综合决策的环境法机制。

关键词生态文明环境与发展综合决策法律机制

“美丽中国”党的十八大报告提出了建设的新愿景。十八届三中全会通过的《中共

（以下简称《决定》）在提出推进国家治理中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

体系和治理能力现代化目标的同时，对生态文明建设进行了制度安排，建立了环境与发展综合决策机制，体现了将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的整体性、协调性思维。这种思维既对传统的法律机制提出了新挑战，也为创新法律理念带来了新机遇。如何将这种机制提升到法律层面，建立环境与发展综合决策的法律机制，既是法学理论与实践的重大课题，也是环境法的使命与责任。

一、生态文明建设需要建立环境与发展综合决策法律机制

生态环境问题，是人类社会进入近代以来面临的重大生存危机。中国作为地球家

。解决中国这样一个人口大国的发展族的成员，不可能实际上也没有做到“独善其身”

是执政党面临的首要问题。在探索中国发展道路的过程中，如何处理环境与发展问题，

之间的关系，是一个巨大的考验。今天的中国，在创造了世界经济增长奇迹，迅速发展成为世界第二大经济体的同时，让生态差距成为了自己与现代国家最大的发展差距，生*湖北经济学院教授，博士生导师。

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论生态文明建设的综合决策法律机制

态产品成为了最为短缺的产品。

改革开放以来环境保护制度建设、尤其是环境立法迅速增长。1978不可否定的是，

《中华人民共和国宪法》：“国家保护环境和自然资源，年将环境保护载入，规定防治污

《环境保护法（试行）》。从1979年制定染和其他公害”至今，共制定环境保护及相关法

律30余部，行政法规100多部，地方法规及部门规章近千部。仅从国家立法看，环境立法快于一些发展市场经济所必需的法律制定速度。与此同时，国家不仅建立了环境保

这些法律对于避护管理部门而且一再升级，不断被赋予更多更大的执法权力①。但是，

“先污染后治理”免中国走上的道路成效不彰，，环境保护法因违反者众多而被诟病为

“软法”。

（一）生态文明是环境与发展综合决策的新思维

生态文明建设在国家科学发展观的提出，表明对环境与发展关系问题的全新认识，

治理体系中的地位不断上升，标志着环境与发展综合决策机制的形成。

十八届三中全会通过的决定，对生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设统筹协调进行了整体部署，提出了建立系统完整的、最严格的生态文明制度体系的总要求。基本逻辑是：经过改革开放，中国虽然基本建立了社会主义市场经济体制，但这个体制没有体现生态文明理念和原则，因此，建立符合生态文明理念和原则的新制度，其核心是必须正确认识和处理好环境保护与经济发展的关系。

首先，过去的决策中没有统筹考虑环境与发展的关系是导致资源浪费、环境污染的直接原因，其深刻根源是市场没能很好发挥在资源配置中的决定性作用。目前，中国在相当程度上、许多领域中主要还是政府直接配置资源或在政府不合理干预下配置资源。一些政府为了发展经济，采取土地优惠、税收优惠、先征后返、财政补贴、电价优惠、降低环保标准等进行招商引资，带来产业转移的早熟，加剧产能过剩，造成巨大的资源浪费和环境破坏。税收和价格形成机制以有效抑制对资源极其资源性产品的过度需求，因为土地可以卖钱，地方政府大搞土地财政；工业用地、水资源、能源等价格不能真实反映生态价值和市场需求，企业占用湖泊、河道、湿地、林地的成本过低或基本无成本，自然

。“天然垃圾场”环境成为了

未能形成正确处理环境与发展关系的管理体制是造成生态环境问题严重的其次，

重要原因。比如，中央与地方的事权和财权不匹配，地方政府承担的事权多于其财力，迫使其不得不圈地卖地融资，导致耕地和生态空间被过多占用。以GDP论英雄的政绩评价和干部任用办法，导致政府不对辖区环境质量负责，不提供环境保护公共服务，反

——群众受害———政府“保护伞”，而为排污企业充当企业违法成本低，导致“企业污染—

——生态破坏”的恶性循环。一定程度上助长了破坏生态环境的行为的蔓延。买单—

①现在的环境保护部是由原城乡建设部下的环境保护局、独立的国家环境保护局不断升级而来，在上一轮的政府机构

调整中，许多部委被合并或者撤销，只有环境保护部升格，曾被认为是中国加强环境保护的最有力举措。

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中国法学2014年第3期

，《决定》“完善和发展中国特色社会主义制度，为了解决这些问题以推进国家治理

“五位一体”体系和治理能力现代化”为总目标，按照的整体性思维，构建了以资源产权

制度和生态空间制度为核心的源头控制、以排污总量控制和严格监管为核心的过程控制、以生态损害官员终身追责和环境损害赔偿为核心的事后责任追究的全过程控制体系。

（二）生态文明建设理路提出法治新课题

2013年11月，，中共中央成立“全面深化改革领导小组”出台工作规则，分解工作

：“全面深化改革领导小任务，表明推动全面深化改革的信心与决心。特别有意义的是

“经济体制和生态文明体制改革专项小组”，组”下设该专项小组的名称与工作范围都直接将环境与发展问题纳入同等、同时考虑，是对建立综合决策的最好诠释。这表明：“五位一体”的顶层设计已经进入实质性推进状态，作为国家治理体系中最为重要部分的法律，如何在促进环境与发展综合决策中发挥作用，面临着新的挑战。

首先，综合决策要求从源头上遏止资源浪费和过度开发问题，完善提高资源利用效

。《决定》从建立完整的自然资源产权制度入手，明确规定要健率、减少浪费的体制机制

全自然资源资产产权制度和用途管制制度、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。这些制度，既涉及到传统私法领域的所有权、使用权以及市场交易等制度，也涉及到公法领域的资源开发利用许可、财政税收、金融等制度。但在法律二元结构理念下，这些制度间的整合几乎没有可能。如何打破二元结构，是法律在面对生态环境问题时必须突破的理念障碍。

其次，综合决策要求把生态空间与产业结构、生产方式、生活方式进行整体布局，将生态安全纳入国家安全并与人民福祉一并安排，要求建立权力沟通顺畅、运行协调的体

，《决定》制机制，加强权力制约，消除“以环境保护对抗环境保护”的监管怪象②。为此

提出，要健全国家自然资源资产管理体制，完善自然资源监管体制，取消生态脆弱地区生产总值考核，建立生态环境损害责任终身追究制，改革生态环境保护管理体

中央与地方政府间、地方政府相互之间的权力调整。制。……。这些制度涉及部门间、

地方利益的束缚，而“部门立表明生态文明建设的法律制度建设必须突破部门利益、

、“部门利益法律化””的现状，显然不能满足这种需求。如何破除部门分割障碍，是法

针对中国现实所必须解决的法律机制问题。

最后，综合决策要求将节约资源与保护环境同时考虑，做到节约优先、保护优先、自然恢复为主，绿色发展、循环发展、低碳发展共同推进。改变了将环境保护单纯看做污

、“优良环境优先保护”，“做减法”高度重视环境与发染防治的片面思维，强调环境保护

，《决定》展的共时性关系。为此提出要建立资源税制度、资源产品价格制度、总量控制

②：《消除“环境保护对抗环境保护”：重金属污染人体健康危害的法律监管目标》，《世界环境》2012年第参见吕忠梅载

6期。

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制度、生态红线制度、污染物排放权交易制度、流域综合治理制度、资源绩效审计制

……。这些制度，对现有的环境法与资源法分立、环境保护工作以污染防治为主，法度，

律制度偏重于工业、城市和末端治理的状况提出了挑战。如何健全环境法制度，消除生态保护与污染防治之间的隔阂，是环境法自身必须解决的理论与实践问题。

二、建立环境与发展综合决策的法律机制

加强生态文明建设，目的是为了解决中国的不可持续发展问题；将生态文明建设纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程，本质上是为了处理环境保护与经济发展之间的关系。世界各国以及中国发展过程中的许多惨痛教训告诉我们：环境保护

“错综复杂”，与经济发展之间的关系只有两者之间达到了协调与平衡，国家和地区发展

需要有合才能够实现真正意义上的繁荣和强大③。而要协调与平衡这两者之间的关系，

理的法律制度安排，更需要有运行顺畅的法律机制保障。这种理念与法律机制，对于中国具有很好的借鉴意义。

（一）环境与发展综合决策是建设生态文明的必由之路

环境与发展综合决策作为实现可持续发展目标的方法被提出，在多个国际法文件

，“是人口、中得到了体现。所谓环境与发展综合决策资源、环境与经济协调、持续发展

这一基本原则在决策层次上的具体化和制度化。通过对各级政府和有关部门及其领导的决策内容、程序和方式提出具有法律约束力的明确要求，可以确保在决策的‘源头’（即拟订阶段）将环境保护的各项要求纳入到有关的发展政策、规划和计划中去，实现发

”展与环保的一体化④。

发现了综合决策思想形成并得到迅速发展，是因为人们在反思产生环境问题的原因时，

《我们共同的未来》非综合决策的种种弊端。正如世界环境与发展委员会在1987年发表的

：“所批评的负责管理和保护环境的机构与负责经济的机构在组织上是分开的。……政府未

”能使那些政策行动损害环境的机构有责任保证其政策能防止环境遭受破坏⑤。

中央经济和专业部门的职能非常狭窄，而且过于注重生产或增长的数量方在许多国家，

面。工业各部门的职能只负责生产指标，污染问题却留给其他机构去清除。环境问题的职责放在环境部门，但是环境部门常常很少和或根本不能控制由农业、工业、城市发展、林业和运输政策及活动所引起的破坏。社会没有把防止环境破坏的职责交给那些引起这种破坏的“这种机构职能上的分隔造成了从根本上消除环境问题专业部门”和机构⑥。显而易见的是，

③

④

⑤

⑥：《环境保护与经济发展》，《金融博览》2013年第7期。参见马中载：《建立环境与发展综合决策机制实施可持续发展战略》，《经济界》2003年第5期。王曦载：《我们共同的未来》，世界环境与发展委员会王之佳等译，吉林人民出版社1997年版，第11页。前引⑤，第11页以下。

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