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公共项目管理绩效改善路径研究

发布时间:2016-08-08 00:05

  本文关键词:公共项目管理绩效改善路径研究,由笔耕文化传播整理发布。


??经济学动态??2011年第1期

公共项目管理绩效改善路径研究

尹贻林??杜亚灵

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内容提要:本文旨在通过理论分析为政府提供公共项目管理绩效改善的一般路径。首先,通过文献分析识别出公共项目管理绩效的两大类可控的影响因素,即项目治理与项目管理;然后,合理地应用SCP范式分析公共项目代理行业,从而将项目治理、项目管理以及公共项目管理绩效三者纳入同一系统来考察其间的相互作用关系,并得出公共项目的GMP分析框架;最后,将GMP分析框架进行分解并简要分析了其合理性。研究结果显示,项目管理和项目治理是两种相互补充的公共项目管理绩效改善路径,而后者对于我国现阶段而言具有更显著的实用价值。

关键词:公共项目管理绩效??项目管理??项目治理??SCP范式????我国经济的迅猛发展使得社会对政府公共服务提出了更高、更迫切的要求,同时也为我国大规模公共项目投资与建设奠定了坚实的物质基础。然而,一直以来,我国公共项目的管理绩效却不尽如人意,相关统计数据显示,我国城镇固定资产投资失误率在1998-2008十年间一直徘徊于20%~45%。可见,在当前历史阶段,大规模公共项目投资和建设的迫切需求与公共项目管理绩效水平普遍不高之间的尖锐矛盾使得改善公共项目管理绩效具有鲜明的、重大的现实意义。

不可控的

项目管理绩效影响因素

类别

表1??项目管理绩效影响因素的分类

内容

项目管理范畴的影响因素,即项目管理团队运用各种知识、技能

可控的项

目管理绩效影响因素

和手段实现项目要求(即成本、质量、工期)的过程。项目治理范畴的影响因素,即在项目交易中建立起一种良好的秩序,并通过各种方法和手段来维持这种秩序的过程。项目所处情境相关的影响因素,与项目所处的外部环境有关,是客观存在的现实状况,至少在项目管理全过程中是不为人的意志所左右的。

举例

如明确的项目目标、完备的项目计划、胜任的项目经理、项目团队的能力等。

如代理单位的选聘、合理的风险分担、合理的授权、信息披露及透明度等。

如技术水平、经济气候、稳定的政治环境、文化、自然条件、完善的法律法规、社会压力(项目的紧迫性)等。

一、公共项目管理绩效的影响因素分析

(一)公共项目管理绩效及其影响因素考虑到公共项目的公共品性质和公益性目标,本文将公共项目管理绩效界定为??在综合考虑效率和公平的前提下,公共项目管理全过程中与项目目

标相关的组织行为所产生的静态结果??,包括最终用户满意、??铁三角??(工期、成本、质量)、安全、组织成长、各方影响等(R.Atkinson,1999),这一结果的优劣取决于诸多的影响因素,欲改善公共项目的管理绩效,首先需要确定这些影响因素。根据这些影响因素在一定时期内是否能为人力所改变,可将其分为如表1所示的两大类(DuYaling&YinYilin,2009),其中项目管理与项目治理这两类因素将是公共项目管理绩效改善的重要着力点。

(二)治理、管理与公共项目管理绩效的关系项目管理理论发源的基本动因即保证更好的项目绩效(Jha&Iyer,2007),其作为改善项目管理绩效的重要途径在很长一段时期内占据主导地位。随着项目管理理论的逐渐成熟,其对公共项目管理实践中出现的越来越多的??危机??束手无策,因此,项目治理理论于20世纪90年代应运而生,形成了与原有管理途径的互补(严玲、尹贻林,2006)。国外学者认为项目治理从属于项目管理(F.T.Anbarietal.,2008),而国内多数学者认为二者分属两个不同的层面或者研究范式,项目管理是管理层面的,而项目治理则是制度层面的。

项目管理作为改善公共项目管理绩效的重要途径已得到广泛认可,也不乏这方面的实证研究(如:FlorenceYeanYngLingetal.,2009)。然而,目前

*本文受到国家自然科学基金项目??基于治理结构与机制的公共项目管理绩效改善研究??(项目批准号:70772058)资助。

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有大量文献均以改进项目治理或其某一方面来实现公共项目管理绩效的提高,但是它们都默认了治理对于公共项目管理绩效积极作用的存在而没有予以任何证实,究其原因主要为以下两点:(1)考虑到企业和项目共同的契约本质,将公共项目治理视为公司治理的特殊形式,盲目地将在企业中证实的结论(李维安,2005)直接移植到了公共项目中。(2)相对公司而言,用于实证分析的、具有广泛可比性的样本项目(尤其是公共项目)数据的获得难度非常大。

综上所述,项目治理和项目管理是公共项目管理绩效改善的两大着力点,现有文献大多关注它们与项目管理绩效三者中的两两关系,且项目治理与项目管理绩效之间关系的研究是个薄弱环节。有鉴于此,本文试图将项目治理、项目管理以及公共项目管理绩效三者纳入同一系统,系统地梳理和分析它们之间的相互作用关系,揭示项目治理与项目管理对公共项目管理绩效的影响机理,从而证实公共项目管理绩效改善的具体路径,为我国公共项目管理绩效提高提供参考和指引。

而他们交换的产品即是市场的核心要素。SCP范式最早被用于制造业,后来应用于其他产业类型中,这些产业类型所处的市场都具有长期、稳定的特征,即市场中的需求和供给都是长期的、稳定的,市场中的企业亦为稳定的契约组织。

3.SCP范式对组织的要求。SCP范式完全是建立在新古典主义基础之上的,因此,它把企业抽象成了表现为投入产出关系的??黑匣子??,并认为在它内部,任何东西都在十分顺利地运行着,并且企业的目标只是在技术和市场的约束下追求利润最大化,由此可见,新古典经济学只是从生产的角度来分析企业,而完全忽略了企业内部制度方面的问题。鉴于SCP范式的这一缺陷,它只适用于可以将其中的企业视为??黑匣子??的产业。

(二)SCP范式各适用条件的满足

欲借助于SCP范式将项目治理、项目管理与公共项目管理绩效三者纳入同一系统,则所选定的研究对象需满足上述条件,否则,运用SCP范式分析所得的结论将不能成立。

1.SCP范式的研究对象为公共项目代理行业。本文选择公共项目代理行业作为所研究的产业,这一行业中企业的服务对象为政府委托方,它为政府委托方提供工程项目建设管理甚至运营管理方面的服务。公共项目代理行业中的基本单位即项目管理类的企业,作为一个经济实体,它所面向的消费者即政府委托方,卖出的是工程项目建设管理甚至运营管理方面的服务;它买进的是设计单位的工程项目设计服务、承包商的项目施工服务、监理单位的工程监理服务、供应商所提供的项目所需设备和材料、银行和保险公司的担保和保险等。

2.公共项目代理行业是政府政策在其中扮演重要角色的行业。对于公共项目代理行业而言,其服务的对象为政府,严格来说,它是代替政府行使业主职责,针对的又都是满足社会公众需求、涉及巨额资金、利益相关者众多的公共项目,这就决定了其必然在很大程度上受到政府政策的引导和规范。以我国的企业型代建项目为例,政府通过相关法律法规及管理措施实施代建人的准入和清出、规范代建人在公共项目建设管理期间的行为(如招标)。由此可见,政府政策在公共项目代理行业中扮演着极其重要的角色,这由各城市颁布的大量与公共项目相关的法律法规即可见一斑。

3.公共项目代理市场的长期性和稳定性。公共项目代理市场的长期性和稳定性依赖于公共项目市

二、SCP范式及其在公共项目中的适用性分析

对于项目治理、项目管理与公共项目管理绩效三者之间如何相互作用,本文将引用产业组织理论中的经典理论分析范式??????SCP(Structure-Con??duct-Performance)范式(结构-行为-绩效范式)进行分析。

(一)SCP范式及其适用条件

SCP范式认为,市场结构决定企业在市场中的行为,而企业行为又决定市场运行的经济绩效(芮明杰,2005)。它主要用于考察某一产业的经济绩效状况,并对所研究的产业有一定的要求:

1.SCP范式对其分析对象的要求。SCP范式的分析对象为产业,即一些具有某些相同特征的企业的集合,关键在于选择什么样的特征作为企业分类然后集合(芮明杰,2005)。并且其所考察的典型产业(行业)是以寡头市场为特征的,例如,早期学者们的研究大都集中于具有垄断特质的制造业,包括金属业、机械业、运输及通讯业等;现在则选择性地集中于那些政府政策在其中扮演重要角色的行业或部门,如传统公用事业和交通运输业,而对于具有完全竞争性特征行业(如证券市场)就很少进行研究。

2.SCP范式对市场的要求。产业存在于一定的市场之中,而市场的核心功能是交换,市场中必须存在买方和卖方,买方有需求,卖方有相应的供给,

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??经济学动态??2011年第1期

场的长期性和稳定性。虽然项目是一系列契约的临时性组织,某一个公共项目的建设实施是短期性和一次性的,但是,公众对于公共服务的需求是长期存在的,而政府的基本职能即为满足社会的公共需求,这使得通过公共项目实现的公共服务的提供亦为长期的、稳定的,因此,公共项目市场中的公共需求以及公共项目供给都是长期的、稳定的。

4.站在政府的立场来分析公共项目时,代理方可被视为??黑匣子??。本研究旨在发现公共项目管理绩效的一般路径,因此是站在政府的立场进行分析的。公共项目与一般私人项目的根本区别在于,其追求公共利益的目标致使其发起人必须是政府,然而,政府并非项目管理的专业机构,它与项目管理活动完全分离开来,只是从代理方那里购买相应的服务,因此,政府对于公共项目所关心的只有两个方面,即公共项目建设(甚至运营)过程中各主要利益相关者之间的关系,以及公共项目的最终绩效:(1)当政府关注公共项目主要利益相关者之间关系时,并不涉及代理方组织内部的具体制度或关系,即研究的立足点虽然在代理方这一??黑匣子??的外部,但已经在公共项目的内部。(2)当政府向代理方购买项目管理服务时,它只关心公共项目的最终绩效(即公共项目的投入与产出关系)而不关心代理方具体的生产过程,即将代理方视为一个将投入变为产出的??黑匣子??。

综上所述,公共项目代理行业满足应用SCP范式的四个条件,本文运用SCP范式直接分析的为公共项目代理行业,其实是间接地站在政府的立场来探讨公共项目,二者基本可以达成统一。

企业在一定的市场结构下,通过一定的市

市场绩效(P)

场行为所产生的结果,它度量的是整个市场运行效率和资源配置的优劣

政府视角的公共项目管理行为所产生的静态结果

市场行为(C)

企业在充分考虑市场供求条件和与其他企业的关系基础上,在市场上为了赢得更大的利润和市场占有率所采取的各种决策行为

市场结构(S)基础部分

表2??从SCP范式到GMP分析框架的演变

原始内容构成市场的卖者之间、买者之间、买者/卖者集团之间,及市场上已有的卖者和买者与潜在的买者和卖者之间等诸关系的因素及其特征,包括完全竞争市场、完全垄断市场、寡头垄断市场、垄断竞争市场几种基本类型

考察公共项目代理

行业时的具体内容

公共项目代理方之间的关系,政府委托方与公共项目代理方之间的关系,公共项目代理方与其设计单位、承包商、监理单位、供应商以及银行和保险公司等之间的关系,市场中已有的公共项目代理方与准备进入市场的潜在的公共项目代理方之间的关系。显然,它涵盖了公共项目中主要参与方之间的关系,并包括了市场中已有的以及准备进入市场的公共项目代理方之间的关系

公共项目代理方在充分考虑政府委托方需求及其与其他单位关系的基础上,为了获得更多的、更长远的利益所采取的各种决策行为。这里的利益既包括代理方在该公共项目中所得到的收益,还包括提高其自身声誉、维护其公共项目代理资质等更加长远的、无形的利益;而公共项目代理方的各种决策行为:招标设计、材料和设备供应、施工、监理等单位,项目的目标设定、计划、执行等活动,对项目风险、项目管理团队的人力资源进行管理等,显然这些都是项目管理的内容

公共项目管理

(M)公共项目治理(的结果)(G)演变出的内容

政府视角的公共项目管理绩效(P)

1.G??M部分的解释。本文认为,公共项目治理(G)对于管理(M)的积极作用是通过其三大基本职能,即激励、约束、协调,来优化公共项目管理活动实现的。其中:(1)激励职能主要解决的是公共项目代理方的工作动力问题,确保其潜能发挥得淋漓尽致,主要包括报酬激励、剩余控制权和剩余索取权激励、声誉激励等。(2)约束职能主要解决的是公共项目代理方的道德风险问题,确保其行为不偏离公共项目目标,主要包括对公共项目代理方实施的直接约束和通过对公共项目代理方构成某种威胁而实现的间接约束。(3)协调职能主要解决的是公共项目管理中的秩序问题,以减少摩擦和不确定、化解矛盾和冲突,包括对利益相关者利益、目标和行为的协调。

2.M??P部分的解释。如前文所述,公共项目管理绩效(P)被界定为??结果??,而项目管理??过程??部分内容对应的则是公共项目管理(M),??过程??必然对??结果??具有直接的影响。M??P关系即理解公共项目管理的??过程??是如何转化为相应的??结果??。大量事实证明,有效的项目管理能够提升项目管理绩效30%甚至更多(J.R.Turner,2003),本文认为,这主要是通过公共项目管理(M)的四大基本职能,即计划、组织、领导、控制来实现的。

三、GMP分析框架的提出及解析

(一)SCP范式到GMP分析框架的演变

当将SCP范式用于分析公共项目代理行业时,市场结构(S)、市场行为(C)和市场绩效(P)分别对应公共项目中特定内容,通过分析与演变可得出一种公共项目管理绩效改善的基本研究思路??????GMP(Governance-Management-Performance)分析框架,如表2所示。GMP分析框架揭示了,项目治理通过项目管理间接作用于公共项目管理绩效,亦即公共项目中存在G??M??P关系。

(二)GMP分析框架的解释

GMP分析框架可分解为G??M、M??P和G??P三部分,分别考察它们之间是如何发生作用的,可对GMP分析框架有一个更为透彻的理解。

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3.G??P不成立的解释。公共项目治理的结果是为项目交易设置一套制度体系,包括宏观的体制环境和微观的交易秩序,制度本身是一种生产力,但它并不具有生产功能,它只有通过项目管理过程才能最终创造经济绩效。另外,治理主要涉及资源的配置,包括市场资源配置以及项目内的资源配置两个层次,而管理涉及在治理的基本框架下资源的进一步配置以及资源的充分利用,若只对资源进行配置而不利用,项目就不可能完工,绩效更无从谈起。由此可见,公共项目治理(G)与公共项目管理绩效(P)之间并无直接的作用关系,它只能通过公共项目管理(M)间接作用于公共项目管理绩效(P)。

(三)由GMP分析框架得出的公共项目管理绩效改善路径

由上文证实的GMP分析框架可知,公共项目管理绩效改善具有治理和管理两种截然不同的途径。由于治理是制度层面的,管理是行为层面的,而制度在一定程度上对行为产生积极或消极的影响,因此,公共项目治理是相较管理而言更根本的、更有效的途径。至于如何通过治理途径来改善公共项目管理绩效,本研究认为主要有两种措施:

1.在项目立项之后,根据项目所处的情境及其自身的特征,选择适合于本项目的治理结构。治理结构是治理机制的载体,是一种静态的东西,它没有??好??与??坏??之分,只有??合适??与??不合适??之分,合适的治理结构有利于实现较高的公共项目管理绩效。为公共项目选择合适的治理结构时至少需要考虑两方面因素:其一是公共项目所处的外部环境;其二是公共项目的性质及其自身特点。所选择的治理结构可以是已经存在的某种公共项目管理模式,如企业型代建模式;抑或为该项目量身定制一种改良的或者全新的公共项目管理模式(杜亚灵、尹贻林,2010)。

2.在项目选定的治理结构下,不断调整和优化公共项目的治理机制,从而提高其治理水平。治理机制依附于一定的治理结构,它是一种相对灵活的东西,在确定的治理结构下可以根据需要进行调整,以保证较高的公共项目管理绩效。治理机制的调整和优化可以是局部的,例如,试图寻找最合理的风险分担、确定合理的取费机制;也可以是系统地优化治理机制,例如,严玲和尹贻林(2006)为代建制下的项目治理确定评价指标体系,通过治理水平评价与改善的循环往复来实现代建项目管理绩效的提高。

四、结束语

本文研究得出的GMP分析框架意味着,公共项目管理绩效改善具有治理和管理两种截然不同的

途径。研究结论对改善我国公共项目管理绩效具有以下几点启示:一是公共项目管理绩效不理想,很可能是??治理-管理-管理绩效??这一链条上的某个环节出了问题,检查这一链条上各要素或许可以找到问题的症结所在;二是治理和管理作为公共项目管理绩效改善的两大途径是相辅相成、不可或缺的,哪一个环节出了问题都会导致公共项目管理绩效低下;三是公共项目治理是相较管理而言更根本的、更有效的途径,对于公共项目投资与管理体制还不够完善的我国而言,治理途径具有尤为突出的现实意义。

参考文献:

严玲尹贻林,2006:??公共项目治理??,天津大学出版社。李维安,2005:??公司治理评价与指数研究??,高等教育出版社。芮明杰,2005:??产业经济学??,上海财经大学出版社。Turner,J.R.著,2003:??项目中的合同管理??,戚安邦耿岚岚于玲译,南开大学出版社。

杜亚灵尹贻林,2010:??基于治理结构创新的公共项目管理绩效改善研究??????以深圳地铁5号线BT工程为例??,??建筑经济??第4期。

严玲尹贻林,2006:??基于治理的政府投资项目代建制绩效改善研究??,??土木工程学报??第39卷,第11期。

Atkinson,R.(1999),??Projectmanagement:Cost,timeandquality,twobestguessesandaphenomenon,itstimetoacceptothersuccesscriteria??,InternationalJournalofProjectManagement17(6):337-342.

Du,Yaling&YilinYin(2009),??Criticalfactorsaffectingman??agementperformanceofenterpriseagentconstructionprojectsinChina??,attheInternationalConferenceonEngineeringMan??agementandServiceSciencesheldinBeijing.

Jha,K.N.&K.C.Iyer(2007),??Commitment,coordina??tion,competenceandtheirontriangle??,

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Ling,FlorenceYeanYngetal.(2009),??Keyprojectman??agementpracticesaffectingSingaporeanfirms??sprojectperformanceinChina??,InternationalJournalofProjectManagement27(1):59-71.

(作者单位:天津理工大学管理学院)

(责任编辑:李仁贵)

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本文编号:87940

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