简论对构建检察委员会科学决策机制之路径的探讨

发布时间：2015-02-10 10:38

　　[论文摘要]检察委员会是检察机关业务决策的重要机构，实践中检委会决策机制仍不够完善，阻碍了检委会决策功能的发挥。文章对目前检委会决策机制存在的问题进行了分析，对如何采取科学的运作方式以保证检委会作出符合实际的决策提出了对策。

　　[论文关键词]检察委员会 决策机制 路径

　　检察委员会（以下简称“检委会”）是检察机关内部讨论决定重大案件和其他重大事项的组织形式，对检察业务有着最高的决策权。检察机关能否公正执法，执法效果优劣，执法效率高低，在很大程度上取决于检委会的决策水平、议事质量和议事效率的高低。在目前的司法实践中，检委会决策机制还不够完善，决策职能作用尚未充分发挥。因此，探讨构建检委会决策机制的路径，建立一个公正高效的检委会决策机制，保障决策的科学性、公正性和高效性，是深化检察工作改革，提高检察工作水平的客观需要。

　　一、构建检委会科学决策机制的必要性

　　党的“十七大”报告明确指出了进行司法改革的价值取向，即“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。 公正和效率，一直是司法活动的价值基点，也是司法体制改革的核心目标。随着形势的发展，人民群众对司法工作公正、严明、清廉、高效的需求越来越迫切，检察工作面临的新情况、新问题越来越多，执法能力和执法水平面临的新要求越来越高。作为检察机关最高业务决策机构，检委会作出的决策具有法定效力，检委会的决策质量直接影响着检察工作水平，因此，为实现“强化法律监督，维护公平正义”的检察主题，保证检察机关依法正确行使检察权，检察机关必须强化检委会的决策职能。

　　二、检委会决策制度的缺陷分析

　　（一）对检委会业务决策职能作用的认识不清
　　主要表现在：1.检察机关内部多个决策机构之间互相存在交叉。检察机关存在着多个决策机构，如检委会、党组会、院务会、检察长办公会等，对检察工作中遇到的一些重大问题和业务工作均有不同范围的决策权。一些本应由检委会讨论决定的事项，交由党组会或检察长办公会讨论，影响了检委会职能作用的发挥。2.重程序审查，轻实体审查。为确保提交检察委员会讨论议题的规范性，检委会办事机构多注重程序性审查，而对提交审查事项是否有法律依据，是否与法律法规相抵触，提交的案件审查报告是否客观真实，案件的主要分歧和难点问题，案件的适用法律问题等实质性审查却往往忽视。3.重决策过程轻决策的督办。检委会委员和检委会办事机构从思维惯性上出发，对检委会会议的审查决策过程比较重视，而对决策之后的督办工作关注得相对较少。
　　（二）检委会办事机构职能弱化
　　检委会是检察机关依法行使检察权的领导核心，设立检委会办事机构的根本目的是围绕检委会的定位与职能，切实履行服务检委会的决策、管理、评价、指导和督办职责。实践中多以在市级以上检察院确定法律政策研究室为检委会办事机构，基层院确定办公室为检委会办事机构承担办事机构的具体业务工作。检委会办事机构的基本职能主要是行使检委会秘书工作任务，即负责会前准备、会议通知、会议记录、编写会议纪要、归档等事务性工作，而对检察业务各项工作决策性评价、指导和监督却难以进行，与设立检委会办事机构的初衷相悖，这种状况使得检委会办事机构难以发挥应有的作用，检委会决策的质量难以得到真正保障。
　　（三）检委会工作议事流程不够规范、严谨
　　主要表现在：1.审查机制不完善，没有形成例会制度，临时动议多，办事机构没有足够的审查时间，委员无法提前研究分析，导致提请上会的案件瑕疵较多，不利于检委会全面分析、正确决策。2.案件汇报准备不足，方式陈旧，效果不理想。3.委员讨论仓促，决策粗糙。由于会议有时是临时动议，委员往往在会前的前几个小时才拿到材料就匆忙开会，若委员在会前缺乏必要的分析准备，即兴发言，便会缺乏必要的说理、论证过程。
　　（四）检委会决策程序行政化
　　1.检委会组成的行政化。检委会作为检察机关内部的最高业务决策机构，其组成人员理应囊括检察机关的精英，服从和服务于议事决策功能，但从目前的相关规定及检委会委员的组成结构来看，明显背离了这一要求。检委会委员的组成一般是检察长、副检察长及各主要业务部门的负责人，这种人员组成方式本身就说明它具有很强的行政特点。2.检察长在检委会决策中的作用过于突出。在检委会决策程序启动前，提交检委会讨论的事项，要经过检察长的审查批准才能提交，如果检察长不同意，即使很重要，也不能启动检委会决策程序。在检委会讨论过程中，检察长作为会议的主持人，可以掌控会议的进行，引导委员们的讨论。当检察长与其他委员的意见不一致时，有异议的委员很难说不受检察长个人权威的影响从而更改自己的观点。
　　（五）检委会承担责任弱化
　　《人民检察院错案追究条例（试行）》第十七条规定：“检委会讨论决定的案件有错误的，由检委会集体承担责任。检委会主持人违反有关法律和检委会议事规则作出错误决定的，由主持人承担责任。因案件事实、证据认定错误导致检委会讨论决定案件出现错误的，承办人、审核人、主管检察长或副检察长应当承担相应责任。”从案件办理角度对检委会决策错误的责任追究进行了规定。但这种责任追究机制囿于设计的缺陷及规制的不足，在实际运作中日趋弱化，表现为：一是责任承担分散，难以落实。检委会实行民主集中制，责任承担主体既有集体责任又有个人责任，责任承担分散，最终却难以实现。二是审决分离的模式导致适用责任追究困难。检委会的决策体制是集体负责制，提交检察委员会讨论的案件，办案人负责审查但没有决定权，检察委员会委员对案件的处理具有决定权但不审查案件，集体负责导致集体不负责。
　　（六）对检委委员的监督考核机制缺失
　　检委会委员的组成一般是检察长、副检察长及各主要业务部门的负责人，具有强烈的行政化色彩。对任用后的检委委员没有任何的考核，出现一些委员责任意识淡薄，发言随声附和，表决随波逐流的现象。
　　（七）没有建立完善的检委会决策监督执行机制

　　目前，对检察委员会实施监督的只有检委会会议纪要报上级院备案这一环节，其它的监督措施几乎没有。上级院组织检委会工作检查，也只是例行程序性检查，对于检委会会议过程是否真正落实民主集中制原则或者是检察长一言堂没有监督。对于是否居于检委会成员集体无智慧或有意不公正导致决策失误无从发现，对于最能反映检委会委员决策水平的发言记录都被装订归档无从监督。

　　三、完善检委会决策机制的建议

　　（一）完善立法及相关规定，提高对检委会决策职能作用的认识
　　在实践中，对检委会业务决策职能作用不够重视，这也国家权力机关颁布的基本法缺乏对检委会制度的具体规定有关。在现行的《人民检察院组织法》中，虽然第三条第二款规定了检委会在检察工作中的业务决策地位和决策方式，但太过笼统和原则化，检委会作为检察机关法定的最高业务决策机构的地位未能体现。因此，必须在法律上进一步确认检委会在检察机关的重要地位，对检委会的组织、职能、活动方式等问题设定专章加以具体规定，进而进一步提高对检委会业务决策职能作用的认识。
　　（二）加强检委会建设
　　1.加强检委会办事机构自身建设。“检委会的办事机构，不仅应确保检委会日常事务性工作的正常运转，而且应确保提请检委会研究的案件或事项在程序上和实体上适用法律政策的准确性，这是其为检委会当好参谋助手的本质要求和服务重点。”基于此，检委会办事机构应以“提升服务，发挥职能作用”为目标，充分发挥检委会办事机构的案件审查作用，把好案件提请关。
　　2.加强检委会组织建设。（1）改善检委会委员结构。进一步优化委员结构。只有选配那些政治素质好、理论功底深厚、检察业务丰富、专业水平高、技巧娴熟的检察官作为检委会委员，才能充分发挥检委会的民主决策优势，公正高效地对提交检委会讨论的案件和事项及时、准确地作出判断，确保检委会决策水平。（2）设立专业委员会。“由资深检察官和在民事、行政、刑事检察业务中骨干作为检委会专业委员”，以不断适应检察业务向涉及领域多样化，问题复杂化的形势，成员可由市级以上检察业务专家、检察专门人才、大学法学教师以及有志从事相关专门研究的检察人员组成。专业委员会结合自身擅长领域开展调研，形成调研报告、法律政策适用意见，根据检委会的要求提交检委会讨论，或者供检委会决策参考，对于保证检委会决议的法律性、公正性，是十分重要的。（3）实行旁听制度，完善内部监督。为加强对检察委员会议事的内部监督，扩大知情权，在检察委员会讨论重大事项时，抽取2-5名思想素质过硬、实践经验丰富、具有法律资格的35岁以下年轻干警列席旁听检委会，既能发挥他们法律专业理论水平较高的优势，又为培养和锻炼干警的检察实践能力搭建了平台，扩大检委会的公开性、民主性。
　　（三）规范议事程序，确保检委会工作效率
　　1.完善例会制度。检委会必须坚持例会制度，例会时间一旦确定，必须严格执行检委会年初制度的学习计划以及议事计划。一旦遇到特殊情况，则必须报请检察长进行审批。2.增设会前把关环节，克服检委会启动中的随意性，提高议案质量3.规范案件汇报环节，提高检委会议事效率。4.组织案件质量讲评活动。“检委会必须定期组织疑难重大案件的旁听以及质量讲评等活动”，不断提高检委会委员的议案议事能力以及法律水平。
　　（四）提高效率，保证质量，建立健全工作机制
　　1.完善检委会决策错误责任追究和考核制度。“只有以权力制约权力才能真正产生效果”。对决策失误者应当进行责任追究，才能提升检委会委员的责任意识和危机感，确保检委会的决策更具有科学性和权威性。检委会实行少数服从多数的民主集中制决策的方法，因此，非常有必要实行检委会委员书面发言制度，对每位委员发表的意见和观点，以书面形式固定下来，做到有据可查。同时，建立完善的考核制度。统一考核标准和方式，采取量化考核、民主评议等方法将检委会委员的工作成果、工作效果纳入绩效考评范围，考核结果要与任职、晋升、奖惩措施挂钩，实现检委会委员权、责、利的高度统一，以增强检委会委员的事业心和责任感，促使委员在会议讨论和审议时充分发表个人的意见。
　　2.建立检委会决策执行跟踪督办制度，督促和保障检委会决策的实际执行。这项职能应当由检委会办事机构来承担对决定的议案进行督办、催办工作，以更好地保证检察机关公正执法、依法办案。检委会办事机构在督办中，既要核查情况，又要主动协调，对于擅自改变检委会决策或对检委会决策故意拖延、拒不执行的，要提请检委会追究有关责任人的责任。
　　3.建立检委会决策监督制度。一是建立检委会工作内部适度公开制度。对不同类型案件和疑难问题，应当安排助检员以上法律职务的检察官列席，通过研究工作和剖析案件，不断提高检察官业务素质。对有重大社会影响的问题和案件，应适度安排综合、信息等部门检察官列席，加强对办理重大案件和阶段性重大成果的宣传力度。对上级检察院交办的案件，应邀请上级院分管领导及相关业务处室检察官列席，加强上级院对基层院的业务指导力度。二是加强上级院对下级院的监督导向作用。上级院应采取不定期派员列席下级院检委会等多种形式，加强对下级检委会工作的监督，对发现的问题及时纠正并分析改进，对工作成绩突出的检察院的做法进行总结交流，促进检委会决策质量的共同提升。三是建立健全侦查机关、审判机关列席检委会制度，在检委会议决程序中增设一个倾听意见、接受监督的环节，补正监督的缺位。
　　4.建立检委会通报制度，促进检委会宏观业务决策指导的作用。由检委会办事机构定期将一段时间内提交检委会讨论的案件进行分析并形成分析报告，对发现
　　的问题如细节把握不准、审结报告不规范、相同问题重复出现等以书面形式进行通报，并分别提出要求，以引起部门和干警高度重视，认真改进工作。通过通报制度，供各级院学习借鉴，实现类似案件类似处理，提高检察工作的统一性，，避免对相同或相类似的案件作出不同乃至矛盾的处理，从而保证法律适用的一致性，维护检委会决策的权威性。
　　（五）规范检察长在检察委员会决策中的作用。
　　在检委会决策过程中，检察长发挥着重要作用。一个案件或者一个事项是否提交检委会讨论决定，要经过检察长的审查批准，检察长不同意提交检委会讨论决定，即使案件很重大，也不能启动检委会决策程序。在检委会讨论过程中，检察长作为会议的主持人，可以掌控会议的进行，引导委员们的讨论。为了保障检委会在重大案件和其他重大问题上的决策地位，充分发挥检委会在制约检察长权力方面的作用，故有必要对检委会决策的方式进行规范，无记名投票的表决程序应当作为检委会决策的必经程序，以限制检察长在检委会决策中的权力。
　　（六）加强信息化建设
　　一方面要加大对检委会和检委会办事机构的科技投入，保障硬件配备。检委会办事机构工作人员要熟悉法律和计算机知识，充分利用网络、多媒体系统等科技手段，实现网上传送文件报告、筹备检委会会议、检委会记录和存档工作，逐步实现检委会议事过程同步录音录像。另一方面，案件承办人要学会运用多媒体示证系统向与会者展示证据。尤其是对于一些疑难复杂案件，承办人事先将案件书证、物证、视听资料等案件材料制作成多媒体文件，重点展示证据、争议的焦点和承办人对案件的处理意见等关键部门，使汇报内容层次更清楚，重点更突出，观点更明确。通过先进的科技手段，可以让案情分析更直观，方便检委委员熟悉案件和快速作出判断，提高检委会议事效率，确保案件的办理更加公开公正。

 

 

本文编号：13419