我国多层级政府下市管县改革的固境与调适

　　一、我国政府层级架构的演变新中国成立以来，在行政区划上确立了省(自治区、直辖市)——县(自治县、市、市县区)—— 乡(民族乡、镇)三级行政管理体制。到了20世纪50年代末期，为了发挥中心城市在经济建设中的聚集效应和辐射作用，在政府层级结构上开始探索“市管县”体制。从1958年河北省撤销天津地区开始，到1958年底，全国已有29个市，管辖120个县级单位。1959年12月，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，这一体制遂在全国迅速推广开来。1999年，中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》中进一步明确：“地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存的地区，所在市(县)达到地级市标准的，撤销地建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”至此，在我国政府层级结构上，中央政府统一领导下，地方形成了以省(自治区、直辖市)——地级市(地区、自治州)—— 县(自治县、县级市、市辖区)— — 乡(民族乡、镇)四级行政管理体制为主的行政架构，地级市成为不具有宪法条文规定的一级政府单位。2009年，全国共有地级行政建制333个，其中地级市283个，占地级行政管理建制的84．9％ ；县1464个，占县级行政建制的51．2％。地方行政管理层次由原来省、县、乡三级变为省、市、县(市)、乡(镇)四级。

　　二、市管县体制的历史作用与现实困境我国地方政府层级结构由建国初期的省管县体制，发展到“省管市一市领导县”的管理体制，这与我国政府推进城乡经济社会发展，加快现代化进程的战略要求有关。“城市”和“农村”代表的是两种不同的生产方式和生活结构，行政建制上，相应地建立了“市、镇”和“县、乡”两种政府单位，二者在功能上有所差异。而在人类社会发展史上，城乡关系经历了不同的发展阶段，农业社会是以乡治城的“乡城合治”、工业社会前期是分别对待的“城乡分治”、工业社会后期以来是以城为主的一体化“城乡合治”[2]。

　　这体现了人类发展经历由农耕文明向工业文明到后工业文明的逐步演变升级过程，现代化发展水平也不断提高。我国推进“市管县”体制，其目的就在于利用城市相对发达的经济文化带动周边落后县的发展，从而加速现代化进程。从历史发展角度来看，市管县体制在很大程度上解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题，促进了区域市场的统一和规模经济的形成，精简了政府机构并提高了行政效率，避免了省县之间长期虚实不定和缺乏法律主体地位的尴尬，加快了中国城市化进程 j。

　　随着市场经济体制的确立、区域经济的形成、城市化进程的加快，市管县体制所产生的初始效应日趋式微，并逐渐偏离其改革初衷，其弊端和现实局限性越来越突出。

　　1．行政效率方面的问题。在组织结构设置上，恰当地处理好管理层次和管理幅度问题，以使得组织权力线、组织机构和人员、组织功能的发挥得以协调发展，最终实现组织成本最小化和组织效率最大化，这是一个关键问题。一般说来，管理层次和管理幅度是反比关系。市管县体制，在省县之间增加地级市一级政府单位，使得管理层次延长，人员增多，提高了行政成本。从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。市管县领导体制，人为地制造一个中间级，在省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，导致行政效率低下。

　　2．在城市化发展过程中显现的问题。城市化是现代化发展的必然要求和现实基础，大量的农业人口从土地上解放出来，流向城市从事二三产业，完成由农民向市民的转变。三大产业中二三产业所占比重、城市人口占总人口比重是衡量城市化水平的重要指标。我国市管县体制，推动城市化进程的同时，也造成广域性城市的出现。市将县纳入其管辖之后，大量的县乡农民摇身转变为市民，但二三产业比重仍低于农业、城市的农业人口依旧占绝对比例等，导致城市虚化现象。

　　3．市县经济协调发展领域存在的矛盾。在市管县体制下，市县在经济发展方面，显现出许多的矛盾和局限性。如：规模小、辐射功能弱的地级市，在经济发展上属于“小马拉大车”，难以带动所辖县的发展；相反，笔耕文化传播，一些经济发展较弱的地级市，甚至利用市县行政隶属关系和财政资源的层级下拨，汲取、截留县在经济发展方面的资源，即市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象。在一些市、县经济发展水平相差无几的地区，二者为了争夺招商引资项目，在基础设施、公用设施建设上重复建设。市管县体制功能丧失，名存实亡。而在县域经济发达的地区，市管县体制则制约了县的发展，如在浙江，强大的县域经济发展，反而使得地级市的发展相对落后，市不仅难以带动县的经济发展，反而受制于行政体制的层级结构，县在基础设施、大型项目投资等方面，难以突破其自身的行政级别控制，最终制约了县域经济的发展 。

　　三、市管县体制改革的思考多层级政府在当今世界各国普遍存在，政府问关系主要体现在两个方面：一是行政权力的纵向配置；二是经济财政资源的分配。也就是围绕事权支出和财权收入，政府间形成的错综复杂关系。

　　欧美国家在处理政府问关系问题上，财政分权是其基本准则，即各级政府事权支出和财权收入有着较为明确的划分，政府问通过规范、稳定的转移支付制度，高层级政府控制、弥补低层级政府的财力不足，形成了较为稳定的府际关系。如在美国，联邦、州和地方三级政府间有着明确的事权支出划分。社会保障、高速公路、国防、外交是联邦政府的主要事权，教育、卫生、通讯和交通 城市发展、财产保护、自然资源开发等是其次要事权；州政府在社会保障和高速公路上承担主要事权；地方政府的主要事权是教育、城市发展和财产保护。收入划分上，联邦政府主要负责所得税和社会保险税；州政府是一般销售税、个人所得税、国内消费税；地方政府主要是财产税。同时联邦政府通过财政转移支付，向州和地方政府进行财政拨款，地方政府约40％的收人来自上级政府的转移支付，但转移支付是地方可以预见的收入来源。

　　我国多层级政府间事权支出和财权收入划分上存在几个问题：一是各级政府间的职责同构，政府问事权划分不明；二是省以下各级政府间财政收入划分不明，随意性大。政府间事权支出和财权收入划分不明，是我国府际关系中最大的特点。市管县体制当前之所以遭到质疑，根本原因在于统一体制下，各级政府职责同构，事权财权划分不明确。对于发达地区，市县的矛盾集中于市对县经济社会发展的制约作用，以及县的发展强大对市的经济政治地位构成挑战。欠发达地区，市县的矛盾在于市对县发展的带动作用弱小，同时对县的资源截留现象。

　　当前所进行的“省直管县财政体制改革”、“强县扩权”和“强权扩县”，都是对市管县体制的突破，最终的目的在于构建省对市县的分管，即“省一市、省一县”行政模式，市主要负责城市管理和公共服务，县主要发展县域经济，促进农业现代化。对于“省直管县财政体制改革”，其最简单的理解就是绕过地级市一级财政，实现省和县财政的对接，隐含的前提是：通过省直管县财政体制，可以提高财政资金的使用效率，防止市级财政对县的截留。这一改革，是政府间财政迈向科学化、规范化的步伐，还仅仅是提高财政运行效率而在组织结构上的一次技术革新，其本身没有涉及省以下政府间财政收入分配改革。

　　“强县扩权”和“强权扩县”，简单的理解就是将原先由市级政府控制的审批权限，授予县级政府，给其一定程度的自主发展权，以此扩大县级政府对于经济社会发展的自主决定权，弱化市对县的控制作用，逐渐过渡到“省直管县”的行政体制。但是，限于管理幅度、技术手段、历史文化等因素，重新划分省级行政区划、实现省直管县，需要一个较长的过程。而实现政府间关系的协调发展，各级政府间事权支出和财权收入的明确划分是前提。所以，改革市管县体制，不能仅停留在技术层面，重要的是考虑政府间的权责配置和财力匹配问题。而当前理论界对这些问题缺乏深入的研究，需要我们进行更深入的思考。