我国公务员奖励制度存在的问题与对策

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我国公务员奖励制度存在的问题与对策

2008-03-13 | 访问次数: | 编辑：enablesite | 【】

任文硕，梁玉萍

    [摘要]有效的公务员奖励制度有助于公务员队伍建设，有利于提高政府的行政效率并能有效地促进政府廉政建设。本文从奖励对象、奖励主体、奖励标准、奖励手段、奖励程序等五个方面，深入阐述了存在问题并提出相应的对策与措施。

    [关键词]公务员奖励制度；奖励

一、我国公务员奖励制度存在的主要问题

    (一)奖励的对象—I)行的公务员奖励制度没有实行差别奖励

    《公务员法》总结折行条例实施的经验，结合我国国情，将公务员的范围确定为:“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家则政负担工资福利的工作人员。”根据这一规定，我国目前公务员的范围除行政机关工作人员以外，还包括中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判和检察机关以及民主党派机关的工作人员。

    新的公务员法中公务员的范围进一步扩大了，公务员的领域进一步扩展。不同领域的管理对公务员产生专业分工的要求。新公务员法规定按照公务员职位的性质、特点和管理需要，将公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。

    目前我国公务员奖励追求整齐划一，对需求不同的公务员采取同样的奖励手段与方式，忽视了人的需求的差异性，这样就不能对公务员实施与之和适应的激励，现行的奖励措施就不能发挥最人功效。

    (二)奖励的主体——公务员奖励授予主体执行偏差

    奖励的主体即公务员奖励授予主体，是指享有公务员奖励授予权的单位。公务员奖励授予权通常称为审批权或批准权，是指授予公务员某种奖励的权力。按照现行规定，我国可以授予公务员奖励的是县级以上人民政府或市(地)级以上人民政府工作部门。乡、民族乡和镇不享有奖励授予权，县级人民政府的工作部门也没有公务员奖励授予权。

    在公务员奖励制度实施过程中，公务员奖励授予主体存在着执行偏差的现象。具体表现在一此地方政府的规章和公务员奖励执行实践中。由于对公务员奖励授予权理解上的偏误，一此地方政府规章不当地将公务员奖励授予权配置给了本不应当享有这一权力的单位；在实践中违背《规定》扩大行政奖励授予主体的现象也人量存在。例如有的行政机关在没有公务员奖励授予权的情况下私自对本单位的公务员进行奖励，这种奖励名目繁多，如突出贡献奖、年中奖、年终奖等。有的行政机关在自己没有奖励权的情况下，规避法律借用有权机关的名义颁奖，一些非组织能部门甚至个别副科级单位也以县政府名义开展表彰。

    (三)奖励的条件——奖励的条件设定不甚明晰合理

    公务员奖励的条件是国家机关对公务员进行奖励的具体依据，公务员具备什么行为、行为达到何种程度应该奖励是公务员奖励制度适用的重要前提。《公务员法》第四十九条规

定了公务员或者公务员集体给予奖励的10种情形，大体上是合理的，但仍存在以下问题:

    1.公务员奖励的条件与奖励的基本出发点有出入。

    奖励制度的的目的必须服务于整个制度的大目的。《公务员法》第一条开宗明义地提出该法的目的是“为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，

建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能。”就奖励制度而言，奖励的内容应主要围绕公务员在本职工作中的表现，一个合格的公务员必须胜任自己的本职工作，一

个优秀的、应予以奖励的公务员在自己的工作中更应该表现突出。仔细考察奖励的10个条件，除了条件(一)、(二)、(三)与本职工作有关外，其余均为公民的社会责任、道德责任范畴。在公务员奖励制度中，要对最应该奖励的行为进行奖励，而不应该不分主次，冲淡了主题。

    2.公务员奖励与一般行政奖励的界线模糊。

    行政奖励，是指行政主体为实现行政目标，通过赋予物质、精神及其他权益，引导、激励和支持行政和对人实施一定的符合政府施政意图行为的非强制行政行为。广义的行政奖励可以分为外部奖励和内部奖励，外部奖励又称一般行政奖励，内部奖励又称公务员奖励。正如前所述，公务员在本职工作以外作出的贡献，比如为增进民族团结、维护社会稳定做出突出贡献的；爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；防止或者消除事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的等行为，并非基于公务员与国家机关的特殊身份而发生的行为，此时，公务员与其他公民没有任何的差别，不应该按照公务员奖励进行，而应该进行一般的行政奖励。

    3.公务员奖励标准中对公共服务强调不够。

    随着行政改革的不断推进，服务精神、服务观念已成为激励管理的重要任务，但在公务员奖励制度中，对于政府的公共服务性体现得不是很充分，服务标准不明确不具体。导致制度着重于对提高组织内部效率的公务员给予激励和表彰，而不能将对公众的服务更多地体现出来。虽然我国开展了争做人民满意的公务员的活动，但是对公众的服务标准体系仍未建立，不利于公务员服务意识的培养。

    4.在《公务员法》第四十九条规定的10种奖励情形中，关于“显著”、“突出”等词汇，主观性强，不够具体和量化，难以把握。

    5.公务员奖励与考核结果之间的依存关系界定不够。

    考核作为公务员奖励的基础和依据，在公务员奖励中具有举足轻重的作用。然而，人们对“定期考核的结果作为公务员奖励的依据”的理解各异。有人将“依据”理解为奖励时考虑的一个影响因素，不具有决定性作用，只有参考价值；也有人认为，“依据”是唯一的根据，具有决定性作用，其他因素不能左右奖励的结果。两种观点都有失偏颇。应该说，奖励往往是和考核紧密地联系在一起，奖励是考核的结果和归宿。但在目前考核存在缺乏可信性、适用性、结果误差性等问题的情况下，以考核结果作为唯一的依据是不公平、不合理的。除了以考核结果为最基本的参考因素，还必须考虑政策、民意等因素。另外，在奖励制度中没有明确规定考核结果和获得何种奖励之间的明确关系。

    (四)奖励的手段——公务员奖励的手段缺乏科学性

    1.奖励项目单一。

    目前我国公务员奖励分为嘉奖、记三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号五个等次，而在实践中后三个奖励等次一般难以获得，所以在运行中奖励项目对绝人多数公务员来说等同于嘉奖与记三等功两个等次，项目的过少使激励缺少应有的灵活性，激励作用不能充分发挥。

    2.奖励手段较为陈旧。

    在当前行政改革不断推进，环境对公务员的言行提出了更多而且更复杂的要求的条件下，奖励的激励作用要在保证公务员实现内部组织绩效得到保证和提高的条件下，还要能够充分实现对于外部环境的主动适应与外部绩效的提高，这就要求奖励手段适应环境要求，能够在新的环境条件下，适应公务员新的激励需要，以激励手段的创新来保证激励效果在新条件下的实现。比如随着知识经济时代的到来，知识更新越发迅猛，公务员对新知识的渴望也愈发强烈。因此，应该顺应形势，努力满足公务员新的需求，把带薪学习深造作为奖励激励手段，并形成制度，应该会收到良好的激励效果。

    3.内在性激励措施不足。

    我国公务员奖励制度只是规定了两类奖励方式或手段，即精神奖励与物质奖励。总体来说，这两类奖励的方式都是外在性激励因素。心理学研究表明，不仅内在性激励比外在性激励更持久更有效，而且作为国家公务员对内在性激励因素的需求更强烈，这就势必造成部分公务员的需求得不到应有的满足，不利于有效地调动公务员的积极性。比如，目前我国公务员激励机制中尚未明确公务员的织业发展阶梯和目标，使人部分公务员看不到自己事业的发展轨迹和前途。再如，目前我国公务员制度中的织位说明书制度还没有真正落实，不注重工作的挑战性和丰富化等。

    4.奖励额度不确定。

    我国目前的公务员法对奖励只作大体的规范，没有对奖励额度进行具体规定，各地、各行业掌握的奖励额度参差不齐，有此地区和行业奖励额度过低，起不到应有的激励作用；有些省市则采取重奖公务员的做法，引起社会很大争议。

    (五)奖励的程序——透明度不够、形式主义严重

    目前我国公务员奖励的基本程序包括申请、审查、批准公布、通知等。公务员奖励是一种公开参与的内部行政行为，不能无视政府行为的公共性、现代行政的透明性，奖励行为

必须向社会公众公开，奖励的程序必须透明、公正。目前我国的公务员奖励程序还存在以下问题:

    1.奖励程序透明度不够。

    目前公务员奖励还存在奖励不公开、不透明、“暗箱操作”等社会现象，这在一定程度上挫伤了公务员的工作积极性，也有损于公务员奖励的严肃性。在实践中，奖励不公开的表现多种多样，其中缺乏群众参与就是重要原因之一。很多人错误地认为，公务员奖励是内部行政行为，不对外界发生法律效力，因此扣绝公众参与。实际上，公务员奖励不仅仅是授权主体对公务员的肖定评价，同时也是社会人众参与政府事务、监督依法行政的一个重要途径，只有公众积极参与评奖活动，才有可能保证奖励结果的正确无误，抑制腐败现象。

    2.奖励评选过程中形式化严重。

    奖励起到的激励作用是对人的内心产生冲击作用的一种外在力量，因此，奖励只有充分发挥作用才能使人的行为受到应有的刺激，产生预期的行为。如果在奖励过程中出现马虎应付的现象，奖励制度就会形同虚设，不能产生相应的效果，导致激励的形式化。奖励评选形式化现象在当前我国公务员奖励制度运行过程中较为突出，集中表现为奖励评选过程形式化使奖励制度中的激励因素转变为去激励因素，不仅起不到激励公务员的作用，反而打击了公务员的积极性。

二、完善我国公务员奖励制度的对策

    根据以上对于公务员奖励五个元素问题的分析，需要采取相应的对策解决现存的问题，进一步完善我国的公务员奖励制度。

    公务员奖励制度的完善不仅仅是针对公务员奖励制度的具体情况采取相应的措施，公务员奖励制度的完善还有赖于坚持以人为本的管理理念，创设一个适应公务员奖励制度执行的政治经济文化环境。我国实行公务员奖励制度时间不长，还要借鉴各国公务员奖励的成功的经验，作为我们制定政策的重要参照，从理论和实践两个方面完善公务员奖励制度，使其作用发挥最大。

    (一)根据奖励对象的复杂性实行差别奖励

    随着公务员队伍的不断扩大，公务员类别的增加，一种奖励方式显然不能适用于所有类别的公务员；同时，不同层次的公务员对奖励的需求也不同，采用单一的奖励方式不能起到对所有人激励的效果。对此，需要根据先进的激励理论，借鉴西方国家成功的公务员奖励经验，根据公务员的织位类别，对不同公务员进行分类管理，按照不同类别、不同层次进行差别奖励。

    (二)对公务员奖励授予主体进行的规制

    基于一些地方规章中不当地扩大了享有公务员奖励授予权的主体，从而违背了公务员奖励的法定性，根据2007年7月1日起施行的《立法法》规定，地方规章扩大公务员奖励

授予权的规定无疑属于下位法违反上位法的规定，国务院应尽快刘此类规章进行审查，根据不同情况予以改变或撤销。

    实践中存在的私自颁奖或假借名义颁奖的现象，，公务员奖励授予机关的人事部门要加强监督。另外，还应对公务员法奖励制度加以完善，因为公务员法五十二条规定，撤销奖励的只有三种情况:弄虚作假，骗取奖励的；申报奖励时隐瞒严重错误或者严重违反规定程序的；有法律、法规规定应当撤销奖励的其他情形的。也就是说，实践中大量存在的私自颁奖和假借有权机关名义所授奖项均没有明确规定，应当将此类奖励纳入可撤销的奖励之列。

    (三)公务员奖励授予条件之完善

    公务员奖励是国家机关通过给予一定的物质和精神的刺激来激励公务员积极发掘潜能，通过“额外”的努力，获得“额外”的权利和自由，因此，“激励机制不必要、也不可能全部通过法律规则设定明确的条件、行为模式、法律后果之严密的逻辑结构来对此加以规定”。尽管《公务员法》中已经规定了奖励的10种情形，但是依然存在如前所述的多种问题，在设置授奖条件时，必须贯彻以下几个基本理念:立足本织工作中的工作业绩；重视考核结果；授奖条件具体化；授奖过程法律化。

    (四)丰富奖励形式，明确奖励额度

    现行的奖励形式比较单一、手段比较陈旧。建议今后能不断丰富形式，满足不同人群的奖励需求。除了现在比较多的精神奖励、物质奖励外，也可以加强内在行激励措施，比如奖励外派深造，通过外出学习，提高业务能力水平，促进其潜能发挥，更人程度地发挥积极性。还可以奖励假期，让优秀的公务员在国家法定之外的时间有假期劳逸结合，促进效率提升。针对奖励额度各地掌握不一的以及某此地方无原则地重奖公务员的现象，根据科学理论制定公务员奖励额度确定迫在眉睫。

    (五)对公务员授予程序进行的监督

    基于在公务员奖励的适用程序中存在的透明度不高的问题，为提高公民的民主意识、实现参政权利，追求程序和实体上的公正，必须改进奖励程序设计，增设听政的法律制度。

    公务员制度改革进行了近10年，还有一此遗留问题没有得到解决。如何发挥奖励的作用是一个带有全局性、系统性的问题、需要深入的研究和持续探索。只有继续深化改革，逐步完善改革制度，让做的多、做得好的人有更人的动力，做的少的人有目标，有追求的方向，才能建设一支高质量公务员队伍，保证行政体制良胜运行。

参考文献：

    [1]傅红伟.行政奖励研究[M].北京：北京大学出版社.2003.33-44.

    [2]董丽君.我国公务员奖励制度研究[R]. 湘潭大学硕士论文.2005

    [3]宋功德.行政法哲学[M].北京法律出版社2004.461.

    来源:《国家行政学院学报》2007/05

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