作为社会管理主体的行政及其伦理取向

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DOI:10.16091/j.cnki.cn32-1308/c.2010.01.008

作为社会管理主体的行政及其伦理取向

李　萍

内容提要　从存在意义上说,行政对应的是社会,是社会管理的主体,所以,行政角色来源于社会的规定。行政只是社会的填充型结构,它置身社会之中,利用专业知识判断为社会服务。如果它不能被证明是有效且公正地完成其职能的话,行政的合法性就会受到挑战。行政伦理取向就在于服务社会,以促成社会活力和社会功能合理化。社会性的角色也要求行政伦理应为解决行政过程中引起的伦理冲突创造一个对话的平台,保证每一个相关人员的充分介入,进行有深度的交流,才能达成具有普遍意义且令当事人满意的伦理共识。

关键词　社会　行政　行政角色　行政伦理

　　政治与行政分离的提出,对应的正是国家领域与社会①领域的相对独立这一现代性格局的出现。由此,政治事务主要限于国家领域,行政活动的空间则在社会领域。政治事务总是充满了意识形态的纷争和伦理价值的诉求,而行政学产生的直接动力在于追求效率,早期行政学在远离政治事务的同时也将道德理论弃之敝屣,以为道德因素是效率的大忌。但是,行政所身处的社会领域却不是道德真空地带,行政人员和行政相对人也绝不会因事关行政就自动过滤掉原本的道德考量,行政伦理的提出意在纾解这一困境。但行政伦理也面临着重大的理论难题:如何引申行政伦理原则?伦理评价的依据是从行政内部还是从行政之外确立?本文认为,回归社会性这一原点,重新拷问行政作为社会之管理主体的角色要求,从中引申出行政伦理原则,才是符合规范伦理学范式的合理路径。

社会的结构分析

首先需要说明的是,“社会”这一概念在本文中被理解为“集团行动的状态”,一种社会形式就是一类集团行动所造成的状态,社会包含了复数人群的互动关系及其模式。因此,现实的社会是一个复合体,由诸多集团及其互动状态组成。本文所讲的“社会”并不包括政治国家这样的主体和行为方式,政治国家是外在于社会的存在,它不能直接影响社会,相反,尊重社会既有秩序的政治国家才能获得社会的首肯。

社会的生长点是一群人的日常生活,所以,社会所形成的规则折射了日常生活的内容,它对具有共同经历的人们产生默认的约束力。然而,社会中的每个人都有其各自的利益、偏好和兴趣,这样的无数个人在组合成社会的过程中总是免不了产生各种纠纷、摩擦和冲突。但每个人又脱离不

本文系“新世纪优秀人才支持计划”资助项目的阶段性成果。

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开与他人的交换与合作,易言之,每个人的有限性本身就会形成对他的必要限制,使他不能总是只为自己着想,更不能幻想以损人利己的方式能够屡屡成功。同样,总是希图搭便车而不付出自己的努力便坐享其成也不会永远得逞。但是,这样的“他人的限制”只有在无数次重复交往的情景下才是有效的,而在一次或有限次数交往的场景中,例如公共场所、旅途、突发危难时刻等,这样的基于长久合作的考虑就不会自动发挥作用。此时,就需要人们超出当下生活经验的直观感受,从理性的角度接受让彼此共同持续受益的规则。这样的规则是不会自动呈现在日常生活之中的,而是在无数次试错中选择、淘汰从而被积累或沉淀下来的,具有历史生成性和代际传承性②。这样的规则提炼、教导和修正等工作就可以看做是社会管理的雏形。

近代人类从农业时代向工业时代的转变,其中一个重要变化就在于社会结构的转型。传统的农业社会结构以家庭为主,家庭集中了各种社会职能,由家庭聚合而成的家族、宗族构成了基本的地方社会,民众在家庭或地方社会中习得规范,获得认知,成为“社会人”。家族、庄园等都是高度自治的。此时,国家的结构却是模糊的:一方面,对外缺乏明确的疆界概念,农业时代征伐不断、江山易色是常有的事;另一方面,对内国家政治势力被排他性地掌握在官宦阶层,他们之间具有高度的关联性(在西方的中世纪,这个阶层始终是世袭的),他们所展示的政治活动非常有限,例如国家名义的祭祀、交战、征税等。

农业时代存在严重的社会结构二元化现象,即上层人士与下层民众的分隔,精神生产与物质生产的脱离,政治世界与生活世界的隔绝,这些都造成了农业时代社会结构方面的身份差异和高度不稳定性。不过,农业时代的基本社会秩序主要不是依靠社会结构的调整或改进,而是靠统一的或者说一元的价值观念来整合全体社会成员,借助社会生活的文化功能来构建共同体。从这一意义上说,中国儒家学说并非只为统治者所利用,它也得到了广大民众的自觉服膺;西方教会的宣教和训谕同时约束了领主和平民。结果,农业时代所存在的社会结构不平衡被统合的价值观所遮蔽,对社会结构的关注始终未被视为重要议题,即

便出现了“民本”、“人道”、“契约观”等思想火花,也因缺乏可操作性的社会结构方面的支撑而昙花一现。

工业时代的先声是从社会结构的调整开始的。在西方,自由市民们建立起了城市,并通过谈判、交涉而获得了自治,由此发展出了各种具有行动约束力的《城市宪章》,不仅巩固了城市市民的自治权,而且也限制了君权、庄园贵族的领主权,这就在政治上出现了平权、分化的苗头。它进一步使权力向权利的倾斜成为可能。对于晚近才开始工业化进程的后起发展中国家来说,由于系统的工业文明是由外部输入的,并非本土自发生长出来的,也必须借助社会结构的调整加速揖别农业时代的进程。但这些后起国家的工业化不是从陌生人组成的城市开始,而是始于熟人社会的大家庭解体,这实际上带来了比西方更为惨烈的社会阵痛。

工业时代下的社会结构单元不再是家庭,而是个人(最初主要是成年男性)。当无数个人摆脱家庭、族长、长老等的束缚而自作主张、自行决定时,一方面会体验到从未有过的解放、自由的快感,但同时也伴生了无措手足、无所适从的困惑,因为原来的家庭、教会所提供的庇护也消失了。正如萨特所言,个体被抛入自由而孤独的境地。此外,工业时代打破了个人曾经握有的自成一体的生活知识系统,建立起了以逻辑推理、科学试验为基础的严密知识体系。个人为了维持生计不得不熟练掌握其中一类或有限的几类专门技术,这样的知识分化与生产活动中的精细分工相一致,使每个人所能获得的知识永远只是沧海一粟,个人再次感受到藐小、无能为力的无奈。现代人的孤独感史无前例。但庆幸的是,个体在无数的试错中发现,他只是单枪匹马地搏斗,将一无所获。他却可以通过放弃部分个人自由权限来换取与他人的合作。事实上,他也在日常生活中多次体会到总有与他相同的人,有的人与他有相同的业余兴趣,有的人与他有相似的利益追求,还有的人与他有接近的政治蓝图,于是,他与他们就可以基于自愿而形成松散的协会、社团。当这些协会或社团得到了更多人的响应,并且形成了相对稳定的组织关系和控制系统之后,这些协会或社团就存活下来并发展壮大,成为无数个体社会交往、社会

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联系的载体。从结构上看,个体不再是原子,社会就呈现为无数个协会或社团的交往与互动。此时,产生了“行政”的要求。

农业时代之所以没有提出“行政”的任务,是因为在国家层面,政治就可以解决一切;在生活层面,传统文化提供了主要的行为范型。而且农业时代的基本宿命是“靠天吃饭”,与自然秩序保持高度一致,包含了道德教化、宗教启示和法律制裁等内容的泛政治统治足以涵盖全部的社会活动。但在工业时代,个体的横空出世使社会生活的变量增加到无穷大,结社促使社会统治平权化和扁平化,政治统领全社会的弊端也就暴露无遗:它的低效、不讲实际、不计后果、强调一元化的价值观等都无法应对由个体及其结社所改写的社会结构。

一般而言,社会结构有基础型结构和填充型结构两种。前者指不可或缺的结构形式,如家庭、生产单位等都是社会基础结构;后者指增益或补充其他社会结构的形式,如行政,没有它也成其为社会,但有了它,社会的结构更趋合理。行政置身于社会之中,直接面对公民个体及其结社团体,行政从业者利用专业知识判断来为社会服务,从而推动社会内各个单元的良性互动。

工业时代所催生的现代社会,其结构的逻辑起点是个人,但现实起点是社团或协会等个人间的集合体,正是通过无数的社团或协会间的团体交涉,置身其中的个人利益才得到了有效的维护,“集团行动”这一社会结构状态在工业时代得到了彰显。当然,这不等于说社团或协会天然地优先于个人,个人仍然具有无可置疑的先在性。社会无非是一个包含了无数个细小网络的巨大网络。

社会的功能分析

涂尔干是首位对社会进行功能分析的学者。他提出,前现代社会的功能是机械式团结,人员间缺乏持续、相互的关联,仅仅表现为对外部(自然界、长官等)的畏惧或服从。现代社会的功能则表现出有机团结,这种有机团结提高了社会进化的频率,带来现代社会的活力,加速了社会的进程,由于是有机式团结,人员以互利为基础,社会秩序并不会在剧烈变动中崩溃,而会保持动态的平衡。

有机团结的缔结需要足够的精神条件,这就

是涂尔干所说的“共有道德”。如果说机械团结仅有个别式的私德,但在有机团结中发展出了“共有道德”。这也被涂尔干理解为“职业道德”,即在社会分工中为他人服务、共同遵守相互约定的道德观念。这种职业道德并非只是针对同业人员而言,借助社会交换而完成了对所有人履行类似道德的要求,从此意义上看,职业道德近似于我们今

③天所讲的“公民道德”或“公共道德”。

从功能角度上说,社会的架构一旦确立(不管采取了怎样的架构,无论是由权威明确提出还是民间自发生成),其功能就会在很大程度上决定社会的走向。功能单一的社会就会因缺乏新鲜力量的渗入,逐渐陷入自我闭锁的状态,最终因丧失竞争力而衰败。相反,功能齐全的社会才能适应各种变化了的环境,为其成员提供更加丰富的展示空间,不断保持对成员的持续吸引力,相互间进入一种良性循环之中。

如果说社会的结构分析还为行政留下了领地,那么,社会的功能分析就几乎没有给行政一块独有的空间。在现代工业社会,由于建立起了有机团结,社会功能的各个方面都得到了充分落实,如经济功能由企业等私营部门完成、人口再生产功能由家庭承担、社会信息传播功能由大众传媒包揽、精神导向功能则由教会和文化精英担纲。所以,在西方进入资本主义之后的很长一段时间内,行政都没有被单独提出,即便19世纪末行政逐渐从政治分赃、党派分肥中独立出来,很多国家至今仍然奉行弱行政强社会、小政府大市场的体制,其道理就在这里。可以说,现代工业社会的功能分化各领其地,并没有为行政截出唯有它才能做、只有它才能做好的领地。如果从社会结构中获得位置的行政部门不能被证明是有效且公正地完成其职责的话,行政的合法性就会受到挑战,其存在就完全可能被取代。因此,必须正视的一个现实就是:社会优先于行政,行政的功能必须以社会为本位。正如黑格尔所指出的:“要使国家和被管辖者免受主管机关及其官吏滥用职权的危害,一方面直接有赖于主管机关及其官吏的等级制和责任心,另一方面又有赖于自治团体、同业公会的权能。因为这种权能自然而然地防止官吏在其担负的职权中夹杂主观的任性,并以自下的监督补足自上的监督无法顾及官吏每一细小行为的缺

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陷。”④

但实际情况却是:在现代,行政组织日益取代社会内生组织而成为社会管理的重要主体。与成员个体和内生性组织不同,行政组织是一种外部力量,它是依据政治(通过政体形式和立法程序)授权建立的,并非社会自发秩序的产物,因此,行政组织作为一种人为秩序,既表现出高度的科层制,又有极大的自我扩张冲动。行政组织与社会的融合十分鲜见,更经常的是二者的不一致。在代议制体制中,二者的紧张关系可以通过定期的选举、不定期的特别程序以及无处不在的民意表达渠道而得以缓解。但在党政不分、强行政弱社会的体制中,行政的长久压制会扼杀社会的自我组织能力,并最终导致社会的僵化。

虽然社会的结构是实体性的,社会功能却是非实体性的,它是通过各个社会单位的有效作用而达成的综合性效果,所以,社会本身并没有自身的特殊利益,它只是反映了生活其中的各个社团或人群的利益,社会功能的有效发挥无非体现的是这些社团或人群的功能得到充分展示。同样,行政也不能拥有自身的特殊利益,它要服务于社会成员交叉的共同利益或各自的个别利益。行政只有落实于个体才找到了其位置。在这方面,中国行政目前还面临许多需要改进的问题,其中一个根本的观念改变就是,要放弃行政本位以及在处理与社会关系问题上的级别本位的惟我独尊式做法。例如,中国的扶贫工作就曾经走了很大的弯路。改革开放后,为了扶持落后地区及其群众,国家从1986年开始设国家级贫困县,最初设了331个,1994年又增加到592个。数目之所以有较大增加,一方面是贫困的标准随着国民人均收入的提高而提高,因此,被划入贫困的县也有所增加;但另一方面也是更重要的是,地方政府发现被划入国家级贫困县就意味着可以源源不断地得到来自中央、企业、对口支援城市的各种扶持,于是纷纷“争取”、强烈“要求”被列为国家级贫困县。中央政府随后也意识到了这一问题的存在,于是开始将扶持贫困的重点调整为村,划分出14.8万个贫困村。然而,我们认为,问题仍然存在,最主要的是扶贫的思路或者说扶贫工作的行政总体思路还是没有调整过来。既然是扶贫,那就应瞄准贫困户,即对贫困人口进行直接到户的帮助。当

然,这意味着相关行政部门的工作量会急剧增加,但这没有关系,因为所增加的工作量恰恰是以前应该做而没有做的,而且如果中央政府确实意识到消除贫困、扶贫战略的工作如此重大,那就应将此列为重要的行政工作,就应调整扶贫工作的行政部门和人员设置。此外,对贫困户的点对点扶持,必然意味着赋权给基层民众,让村委会和村民小组成为村民自治的机构,利用政府提供的资金扶持来解决他们认为最需要解决的方面。

行政的角色与行政伦理

据说第一个明确使用“行政”(administration)这个术语的人是威尔逊(Wilson,1887),他指出,与政治相比,行政具有四个显著特点:(1)它是一门科学;(2)它与商业活动相似;(3)它独立于文化变迁;(4)它对(民选的)政治官员负责。马克斯·韦伯的现代官僚制理论则将脱离开政治的行政科学化,这一设想成为了二战以后主要发达国家行政实践的主流。现代官僚制强调了如下原则:(1)行政人员是拥有专业知识的技术专家;(2)行政体系以效率化为目标,表现为可以被准确认识、模仿和改进的客观程序;(3)行政机构独立于政治组织,不受政党斗争、意识形态等国家意志的重大冲击,这就要求行政活动保持价值中立的立场。

由行政向公共行政的转变在西方始于20世纪80年代,随之出现了公共行政伦理的呼声。由于突出的是公共性和公众性的要求,行政的社会本位的问题再次受到关注。公共行政伦理的制度基础不再是传统的行政机关或政府官员,还扩展到市民社会、公民团体、非政府组织以及公民个人等更大范围。它强调放弃“统治”(government)为主的行政方式,采取“治理”(governance)型行政方式,这表明行政主体对行政相对人的控制受到削弱,突出了二者间的双向互动。

在过去的几十年间,许多西方学者在行政伦理研究方面做出了有益探索,提出了清晰而简明的、有关公共行政伦理基础的主张。例如,威尔伯(YorkWillbern,1984,p.102)认为“公共官员的道德水平可以划分出六个类型或六个层次”,它们是:忠诚和服从法律、调节利益冲突、坚持服务取向和程序公平、履行民主责任、信守公共决策制定的伦理规范、维持各集体和社会协调的伦理规范。

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