民办高校法人治理存在的问题及其完善

发布时间：2018-10-10 15:30

民办高校法人治理存在的问题及其完善
 
摘要：民办高校是我国高等教育体系的重要组成部分，《民促法》等一系列法律法规为民办高校实现法人治理和依法治校提供了法理依据。本文在对民办高校法人属性及其法人治理进行叙述的基础上，研究和探讨了我国民办高校法人治理存在的问题，并就完善我国民办高校法人治理提出了针对性的建议和对策。
 
关键词：民办高校，法人治理结构，问题，完善
 
在民办高校快速发展和兴旺的同时，也存在着诸多的困扰和障碍，这其中就有法人治理结构问题，我国的民办高校在法人治理结构上普遍存在着产权关系不清晰、办学章程不规范、监督机构缺失等内在问题，同时还存在着法律法规体系缺失、政府监管不合理等外在问题，本文在对上述问题进行分析探讨的基础上，提出了完善的具体方法对策，希望能够为民办高校法人治理提供相关的法理依据，推动民办高校依法治校、民主治校和共同治校。
一、民办高校的法人属性及其法人治理
我国民办高校在四大法定法人类型中究竟属于哪一种，在目前的教育法体系中尚不能找到明确的答案，根据《教育法修正案》、《民促法修正案》的立法精神和实践来看，我国民办高校的法人属性等同或接近于社团法人的内涵。
民办高校的法人治理是指相关法人或自然人主体基于私有资产和出资，出于维护相关利益主体或社会公共利益，为保障办学秩序和教育目标的实现，通过制定章程来规制学校内部各种组织机构之间的权利义务关系，从而实现相关主体利益上的平衡与制约。
二、我国民办高校法人治理存在的问题
（一）学校章程建设不够完善
1法人资格终止的事项和条件规定不健全
民办高校作为法人在法律上有成立也会有终止，法律规定民办高校必须在学校章程中详细记载法人资格终止的条件和事由，而事实上大部分民办高校并没有详细记载终止法人资格的事由和条件，因此这样的章程并不符合要求。
2章程修改程序存在瑕疵或不规范
学校章程是学校法人治理的依据，也是师生权力的基本保障。相当一部分民办高校在章程中规定只有学院或董事会才能启动修改程序，造成了教代会或学代会提议的权利在一定程度上被剥夺，另外在议事程序、表决规则、操作程序中也都无法保证章程修改程序的有效性和正当性。
（二）资产关系不够清晰
法律规定民办高校的资产情况必须在章程中予以明确，另外就资产是否要取得合理回报也必须明确说明，而实际上大多数学校没有明确说明，目的是为了获得政府税收优惠或其他方面政策的支持。此外对于终止法人资格后的学校剩余财产的处置上，大多数学校的规定比较模糊且无实际意义。
（三）董事会制度不健全
1董事会结构不合理
法律规定民办高校董事会成员数量不能少于5人，但实际上不少民办高校的董事会成员不到5人，且人员组成结构过于单一，缺少社会人士的参与，学校领导层在董事会结构中所占比例过大，造成了董事会与学校行政机构职能之间的交叉与重叠。
2董事任职资格与条件规定不健全
对于董事会董事的任职资格与条件我国法律进行了积极资格条件的规定，而很多民办高校甚至没有在章程中对董事的任职资格条件进行规定，即便有规定大多也是照抄法条，甚至一些民办高校中正副董事长是父子关系，很容易将民办高校导向家族式经营的困境。
3董事长权利及董事制约机制缺失
《民促法》等法律对于民办高校董事长的权限并没有予以明确，不少民办高校的董事长实际上又是学校的法人代表，这通常会导致董事长的权利无法受到制约，实际上约束机制是董事制度的核心和关键所在，这种约束机制的缺失导致董事长一人掌控决策权，使得决策的科学性和民主性大大降低。
（四）董事会与校长之间的关系不够明晰
民办高校的校长是学校日常管理的最高领导者，同时也是最高执行机构，《民促法》对其权限进行了规定，但没有对其选任机制、任期等作出规定，实际上不少民办高校采取董事长兼任校长的做法，导致了高校办学权与管理权的混同，使得董事会形同虚设。
三、完善我国民办高校法人治理的建议和对策
（一）应该遵循的基本原则
1程序正义
办学章程作为民办高校法人治理的依据，在适用过程中必须坚持程序正义，在程序正义原则下的民办高校法人治理包含以下几项内容：章程修改程序正义、重大事项决策程序正义、一般事务处理程序正义以及权利救济程序正义。
2以人为本
将以人为本的原则引入到民办高校法人治理中去，是科学发展观的客观要求，基于此民办高校法人治理中必须以广大教职工和学生为基本主体，尊重其人格尊严和合法权益，充分发挥教代会和学代会在法人治理中的参与、决策和监督作用。
3法治
民办高校的法人治理在本质上是一种基于一定法律法规体系框架下的相关主体权利义务关系的重新构建，其依据的法律不仅包括国家层面的法律法规体系，还包括学校章程，其作为一种内部最高权威规范而存在。
4权力分立与制衡
民办高校法人治理所要解决的核心问题就是如何在利益相关群体之间合理的分配管理权、决策权、监督权并相互制衡，借鉴现代企业法人治理机构的经验和模式，根据权力分立与制衡的基本原则，构建“决策-执行-监督”的组织架构，是实施民办高校法人治理的基本路径。
（二）内部组织结构和法律关系的调整
1完善学校办学章程
1.1正确认识办学章程在法人治理中的作用和价值
民办高校的办学主体、管理层要对办学章程在法人治理中的地位、功能、性质等有充分的认识、理解和认同，切实增强章程意识和依法治校意识，并在章程的引导下完善法人治理；同时建立长效持久机制，加大办学章程的宣传和公开力度。
1.2健全和完善办学章程的修改程序
办学章程需要随着办学实际的变化而做出相应的调整和修改，根据教职工、学生等相关利益主体的权益诉求而相应的予以修改，同时还要根据法律法规的变更、董事会的变更提议等情况进行相应的修改，健全和完善申请、审议、报批这样三位一体的办学章程修改及程序。
1.3构建章程违反追究机制及权利救济制度
民办高校法人治理中出现的违反章程的事件，为了维护章程的效力和权威，一定要采取措施加以处理，如果师生作为违章主体或被侵害主体，这时就面临着自身权益维护问题，因此需要将师生申诉救济制度写进章程之中，如果高校自身行为违章，就需要在章程中增加相关的责任追究机制。
2调整完善出资人与法人之间的财产法律关系
2.1营利性民办高校出资人与法人之间财产法律关系的调整完善
营利性民办高校在性质上等同于普通企业，作为出资人对其出资财产拥有所有权，包括由此而产生的决策权、收益权与选择管理者等一系列权利，当然这种权利也可以转让或质押，通过一定的方法、手续或程序，可以合法转让财产权实现与所办学校关系的脱离。
2.2非营利性民办高校出资人与法人之间财产法律关系的调整完善
如果民办高校属于非营利性质，则举办者的行为不能定义为“出资”，而是属于一种“捐赠”行为，因此收益权不包括在其举办权之中，所以学校的举办人不能从学校举办中获取收益，也不能拥有在学校法人资格终止后获得剩余财产的权利。
3健全董事会制度
3.1完善董事会成员结构
丰富民办高校董事会成员的组成结构，董事的选择范围、领域、来源等要切实扩大，这不仅是实现科学决策、依法治校的内在要求，而且也是实现民办高校利益相关者共同治理的客观性要求，出资者、校长、教职工代表、社会专业人士、社区代表、学生家长代表等都可以作为董事会董事的选择范围。
3.2明确董事任职资格、责任与义务
董事自身的能力、资历、素质、知识结构等对民办高校董事会的运行效率起着重要作用，因此对董事的任职资格、责任和义务进行法律上的规定，是保证董事会决策效率的重要举措，对民办高校的董事任职资格不仅要做出积极要件的规定，而且还要做出消极任职资格的规定，明确其责任与义务，可以为董事的行为提供警示和规范作用。
3.3限定董事会的权利范围
在法律层面上已经对董事会的权利范围进行了明确的规范和界定，在现实实践中主要是搞清楚董事会与党委、教代会等组织之间的职责区分，董事会与党委之间不存在行政上的上下级关系，但董事会应该尊重教代会依法享有的校务管理监督权和参与权。
3.4科学制定董事会会议制度与议事规则
科学的董事会会议制度与议事规则是保证董事会决议程序公正与正义以及科学决策的重要基础，根据民办高校的运行特点，董事会会议应该每学期召开一次，会议内容应该做好相应的记录并存档；在议事规则上表决方式比较适宜采用无记名投票的方式进行，在会议出席制度上和会议回避制度上要严格执行。
4完善校长负责制
4.1构建校长选拔与任期机制
对于校长的选拔和任期制度法律上并没有做出具体规定，赋予了民办高校很大的自主权，考虑到校长任期与董事会的任期时限，本文认为校长任期以4年为适宜，在校长的选拔机制上应该建立职业校长制度，面向社会公开竞聘。
4.2协调校长与董事会的职权
校长负责制下的校长不是对董事长、某个董事或党委负责，而是对整个董事会负责，应该着手构建校长报告制度，每个学期末校长应该向董事会汇付学校各项管理情况，另外在董事长能否兼任校长的问题上，本文认为董事长不宜兼任校长，否则会造成决策权和执行权的混淆。
4.3建立教授咨议制度
建立教授咨议制度可以有效的防范校长在教育教学和行政管理上的专权行为，对构成教授评议会的成员组成、人数、参与决策程序等做出明确规定，通过这种制度的确立，旨在确保校长决策的民主性、合法性与正确性，从而促进民办高校的共同治理。
（三）法人治理外部环境的优化
1健全和完善相关法律法规体系
一方面要健全和完善《民促法》等相关的民办高校办学的法律法规，妥善处置和协调其与其他规章、法规、法律之间的关系，另一方面要学习和借鉴欧美国家关于民办高校发展的相关成功做法和经验模式。
2规范地方政府与民办高校之间的法律关系
地方政府与民办高校法律关系的核心在于管制，从其行政来分可以分为经济性管制和行政性管制，为此要合理的确定管制目标，对其营利性、公益性等要综合把我，同时还要设置独立专业的管制机构，统一行使管制权，避免出现交叉重叠、效率低下、推诿扯皮等现象。
参考文献
1杨炜长;完善民办高校法人治理结构的现实思考[J];高等教育研究;2005年08期
2程志翔;;民办高校的产权、合理回报和法人治理结构[J];无锡南洋学院学报;2006年02期
3李钊;;完善民校法人治理结构 提高管理决策水平[J];中国高等教育;2009年06期
 




本文编号：2262307