美国存款保险制度在本轮金融危机中的发展创新

  本文关键词：美国存款保险制度在本轮金融危机中的发展创新，由笔耕文化传播整理发布。

环球金融

美国存款保险制度在本轮金融危机中的发展创新

刘

勤

内容提要：美国是世界上存款保险制度运作相对较为完善的国家。在应对本次危机的过程中，美国存款保险机构联邦存款保险公司（FDIC）不仅积极发挥传统功能，保护存款人利益，及时化解金融风险，而且对自身职能进行了发展和创新，进一步增强了功能完善的存款保险制度在化解系统性风险方面的能力，为其他国家存款保险制度运行提供了借鉴。本文对美国存款保险制度在应对本轮金融危机中的有关发展创新进行总结和分析。

关键词：存款保险中图分类号：F831

金融危机

文献标识码：A

法》，创设全国性存款保险机构FDIC，建立起美国存款保险制度。1950年，经过10余年的摸索和实践，在充分总结实践经验的基础上，美国国会颁布《联邦存款保险法》，为美国存款保险制度的运行完善提供相关的法律保障。根据法律授权，FDIC的主要职责包括：为银行存款提供保险、监督和管理银行体系、处置破产倒闭银行。本轮危机中，FDIC积极履行上述职责，保障存款人利益，增强存款人信心，加强金融监管，及时处置金融风险。

在提供存款保险方面，美国存款保险制度遵循强制投保、限额保险原则。所有在美国吸收零售存款的存款类机构必须受到FDIC保险才能营业。危机前，FDIC按账户的所有权类型计算保险限额。对每位存款人持有的单一账户（即归

起源于美国房地产泡沫破灭的次贷危机，虽然爆发于资本市场，但通过多种渠道在银行体系内传递和蔓延，最终演变为一场系统性经济金融危机，对美国和全球经济、金融体系造成了深远影响。在应对本次危机的过程中，美国联邦存款保险公司（FederalDepositInsur-

anceCorporation，FDIC）积极致力于解冻信贷

市场、清理银行体系资产负债表、协助处置高风险大型复杂金融机构，在美国政府的一系列重要危机处置计划中发挥了核心作用，不仅充分显示出存款保险制度在一国金融安全网中的重要地位，还在应对危机的过程中对自身的职能进行了突破和扩展，进一步提升了存款保险制度化解系统性风险的能力。

一、FDIC应对本轮金融危机的

基本情况

在所有建立存款保险制度的国家中，美国是存款保险制度建立最早也是运行机制最为完善的国家。1933年，因遭遇经济金融危机，大面积银行倒闭，为保护存款人利益，增强存款人信心，及时处置倒闭银行，美国国会通过《银行

1人所有），FDIC对其总余额提供10万美元的

保险；对于各类联名账户和特定退休账户，

FDIC为每位参与者或受益人提供25万美元的保险。危机爆发后，为增强存款人信心，FDIC于2008年12月31日起临时性将所有受保账户的保险限额上调至25万美元，至2013年底结束。

在监督和管理银行体系方面，根据法律规定，FDIC是州一级非联储成员银行和储贷机构

作者简介：刘勤，硕士，助理研究员，供职于中国人民银行。

OF国际金融研究/2010.6

环球金融

的联邦主要监管机构，负责制定监管规则，并进行相关现场检查（美国银行业监管结构如图

言，法律要求银行倒闭时，监管机构任命

1所示）。截至2010年3月31日，由FDIC主要监管的银行和储贷机构共有4890家，占美国银行机构总数的61%。

FDIC为惟一的财产看护人或破产清算人。目前，FDIC已经建立了一套规范的处置程序，

通过“收购与承接”、

“直接赔付”、

“公开银

行救助”等处置破产银行。法律要求FDIC在组织对倒闭银行的破产清算时，选择对存款保险基金来说成本最小化的处置方式，仅在出现系统性风险时可以例外。2008~2009年，美国共计倒闭了165家银行，涉及总资产为5555亿美元，总存款为3189亿美元。2008年9月倒闭的华盛顿互惠银行是FDIC成立以来所处置的规模最大的银行。

由于危机中风险处置的需要，FDIC的存款保险基金支出较大，已于2009年第四季度出现

同时，作为存款保险机构，FDIC还对由其他监管机构主监管的国民银行、储贷机构等具有补充监管权（specialexaminationauthority），对所有骆驼评级为“4”或“5”的银行（定为“问题银行”）给予重点关注，参与监管机构对这些银行的现场检查。1991年，美国国会通过《联邦存款保险公司改进法案》“立即纠正措施”

（FDICIA），引入

（PromptCorrectiveAction）条

209亿美元赤字。根据法律要求，存款保险基金余额必须保持在受保存款1.15%~1.5%的水平。如果存款保险基金低于这一水平，FDIC需要及

时恢复基金的水平。美国政府高度关注存款保险基金的财务状况，美国国会于2009年5月修改法律，将FDIC向财政部融资的权限从危机前的

300亿美元提高至1000亿美元，并授权FDIC在

危机期间拥有向财政部进行紧急融资的权力，融资额度为5000亿美元。虽然资金需要迫切，但

款，进一步强化FDIC对问题银行的监管权。这一立法规定，当受保机构的资本充足水平低于

2%时，其主监管机构必须将其移交给FDIC，由FDIC对其采取强制性风险限制措施。本轮危机

爆发后，问题机构数量急剧上升，所涉及的资产也快速上升（见图2）。FDIC加强了对这部分机构的现场检查和采取必要的监管措施。

FDIC坚持美国存款保险制度运行成本由市场分担的准则，分别于2009年1月和9月以征收特

别保费和预收保费的形式补充存款保险基金。截至2009年12月31日，FDIC所持现金及高流动性有价证券共计660亿美元。

二、FDIC在本轮危机中的发展创新

与历次危机相比，本轮金融危机的独特之处在于系统性风险的形成涉及面广，发展速度快。这与近年来美国证券化市场发展迅速、金融创新层出不穷、金融监管体系存在制度性缺陷等因素是分不开的。危机爆发后，美国银行体系迅速暴露出以下主要问题：一是大面积银行机构因同时持有次级住房抵押贷款和相关证券等问题资产，在危机之初面临流动性风险，

在处置倒闭银行方面。美国的银行业破产体制是一种行政程序主导而非司法主导的体系，存款保险机构是这套体系的核心。一般而

随着危机的深化又逐渐演变为清偿力风险，银行倒闭数量持续上升；二是金融市场在危机中的崩溃，特别是在雷曼兄弟公司宣布破产对金

42

OF国际金融研究/2010.6

环球金融

融市场形成重大打击后，不仅使日益依靠资本市场进行流动性管理的大银行面临较大风险，还严重削弱中小银行抵御风险的能力，恶化整个银行业的生存环境；三是大型综合经营的银行类机构，如花旗集团和美国银行等，业务模式复杂，与金融体系中其他金融机构高度关联，发生风险时，影响到金融体系的整体稳定。面对美国银行业在本轮危机中暴露出的新问题，

的资产进行处置。在“公私合营投资基金”的计划下，FDIC拓宽了作用领域，开始为那些危机中虽不至于破产，但受到危机侵袭严重、经营压力较大的银行提供了化解风险的渠道。

第二，FDIC为处置不良资产提供了市场化融资渠道。本轮危机中形成的巨额问题资产在很长一段时期内得不到有效处置的主要原因在于其规模过于庞大，不可能也不应该用纳税人的钱去买单。如果仅依靠市场力量，在会计准则这一资产计价规则本身出现问题、金融市场接近崩溃的情况下，资产处置收益在近期面临较大的不确定性，私人资本的积极性也很有限。以公私合营的形式组成投资基金，集合私人资本、政府出资以及由FDIC担保进行的市场融资，可以较好地调动私人资本的积极性，解除不良资产处置受到的资金局限，推进不良资产处置进程。

第三，在这一处置计划下，不良资产的购买方和管理方不一定集中于一家机构，较之由一家机构集中处理所有的不良资产并寻求相关融资的做法更有效率。

（二）推出临时流动性担保计划，解冻信贷市场

本轮危机暴露出近年来银行业运营模式改变所蕴藏的风险。许多银行积极借助证券化将传统的缺乏流动能力的贷款转化为能在金融市场上交易和流动的证券，不仅追求会计意义上的风险分散，还可进行资本套利。发达的资本市场成为银行在吸收公众存款之外的重要资金来源。然而，当市场失灵时，金融市场的巨大风险也会反映在银行的资产负债表上，并且更为严重地限制银行为实体经济提供信用的能力。

FDIC创造性地推出有关应对措施，灵活履行职

责，在参与危机处置的过程中，创新性地拓展职能范围，不断提高存款保险制度在化解系统性风险方面的能力。

（一）清理银行体系资产负债表

危机爆发以后，FDIC负责对所有倒闭银行的破产处置，但没有倒闭的银行所暴露出的风险同样惊人。特别是在房地产市场泡沫破灭后，房价不断下降，对整个银行业形成极大压力。从2007年第三季度起，银行业的问题住房抵押贷款（troubledmortgageloan）开始急剧上升。从2007年底，全美银行业贷款损失净核销首次达到5年来最高水平。至2008年，随着房价的下跌和止赎率的上升，这一部分风险已威胁到整个银行体系的系统性稳定。

在这一背景下，FDIC和美国财政部于2009年3月联合推出了有毒贷款计划（LegacyLoan

Program），通过吸引私人部门资本，并将其与政

府资源相结合，共同化解银行业风险。计划的主要举措是由财政部和私人资本共同出资形成投资基金，购买银行所持有的合格问题贷款，并在

FDIC的监督下处置这些问题贷款，获取收益。

投资基金的资本由美国财政部和私人资本各出资

50%组成；为筹措资产处置所需资金，投资基金可发行由FDIC担保的债务，但举债额度不得超过其资本（即财政部和私人资本出资总和）的6

倍。愿意通过该计划处置问题资产的银行可向

2008年9月，在雷曼兄弟公司宣布破产后，美

国金融市场受到重挫，市场流动性风险骤增，对于当前已比较依赖资本市场开展各项业务的美国银行业带来极大挑战。同时，受资本市场负面表现的影响，零售存款人也出现了信心动摇的情况，从另一方面给银行带来压力。2008年10月，FDIC的数据显示，部分银行确实出现了超过保险限额的存款流出的事实。流动性紧缺使各银行不得不收紧银根，致使危机对银行领域的冲击加速向实体经济蔓延。在这一背景下，FDIC出台了临时流动性担保计划（Tem-国际金融研究/2010.6

FDIC提出处置某项资产的申请，FDIC在核准后

将以拍卖的方式确定购买该项问题资产的价格以及能够与政府合作处置该项资产的投资者。

FDIC在联合财政部推出这一资产处置计划

的创新之处在于：

第一，FDIC延伸了进行金融风险处置的领域。一般而言，FDIC只对倒闭或濒临倒闭银行

OF

环球金融

poraryLiquidityGuaranteeProgram），缓解银行

间市场流动性紧缺的局面，努力解冻信贷市场，增加银行的可用资金总量，防止金融危机从金融部门向实体经济领域的蔓延。该计划由交易账户担保子计划和债务担保计划组成（见图3）。

危机向实体经济蔓延。

二是“债务担保子计划”惠及非存款类金融机构。申请参加FDIC这一计划的机构数量自

2008年10月开始即一直保持高增长。大量金融

控股公司和其非存款类机构子公司由于是银行间市场的重要参与者，也得以参与到受益于债务担保计划中，并凭借FDIC的担保发行了大量债务。

表1

FDIC临时债务担保子计划情况

（截至2010年3月31日）依托临时流动性计划

发行债务已发行规模（亿美元）

占比（%）

临时流动性担保计划虽然是FDIC在危机中推出的一项应急性计划，却成为美国存款保险制度在本次危机中最重要的一项创新。

一是“债务担保子计划”扩大了存款保险制度在危机时期的应急担保范围。传统实践中，存款保险制度大多通过全额保险或提供一揽子担保的做法应对金融危机。提供全额保险或一揽子担保的主要目的，在于保持并增强市场信心，防范银行挤兑。然而，本轮危机中，“债务担保计划”将FDIC保险的范围从存款延伸至非存款类债务，其主要目的着眼于恢复银行体系的流动，化解系统性风险。从定义来看，

“高级无担保债”主要是指那些具有书面合约或真实贸易背景、有明确和固定的本金、不是或有负债、不包含期权、远期、互换或其他衍生品、在债务条件上受偿顺序不在其他债务之后的债务。在实务操作中，

“高级无担保

债”是一种含义非常广泛的债务项目，可以包括本票、商业票据、非次级无担保债券（包括零息债券、美元CD）、受保存款类机构的国际银行便利项目（IBF）项下美元存款、美国银行海外分行所吸收的美元存款。高级无担保债既可以美元也可以外币计价。高级无担保债在银行间市场发行的各类债务中占有重要比重，是商业银行向企业提供融资的重要工具。在流动性紧缺、流动性成本高企的条件下，FDIC对这一最基本的债务类别进行担保，有利于降低流动性获取成本，解冻信贷市场，推动银行不中断对实体经济提供的金融服务，防止金融

资产规模在100亿美元以下的银行

资产规模在100亿美元以上的银行

银行控股公司和储贷机构控股公司的非银行子公司

资料来源：

15.93558.812479.03

0.5218.381.2

Bloomberg数据显示，高盛、摩根大通、摩

根斯坦利、花旗等综合经营机构是该计划的最大受益者。其中，花旗和通用金融公司是该计划的第一大和第二大受益者。截止2009年10月，，花旗共依托该计划发行了445亿美元的相关债务。

三是在危机中推出的该计划遵循了“自愿投保”原则，不同于非危机时期的强制保险。通常说来，在非危机时期实行强制保险原则，主要是为了避免仅有风险较高的银行愿意加入存款保险体系这一逆向选择，且只针对存款。然而，危机时期，随着担保范围的扩大，FDIC的担保对不同金融机构的适用和提供的功能有所差别，强制保险原则不再适用。遵循“自愿担保”原则，更有利于发挥市场纪律，并供金融机构灵活把握政策优惠。

（三）参与处置“太大而不能倒闭”的金融机构

本轮金融危机爆发后，包括雷曼、花旗、美国银行、美国国际保险公司在内的许多金融巨头均遭到危机重创，挑战了传统理论中银行越大抗风险能力越强的观点，也引起了人们对金融机构“太大而不能倒闭”这一观点的质疑。

44

OF国际金融研究/2010.6

五星文库wxphp.com包含总结汇报、外语学习、IT计算机、文档下载、教学研究、计划方案、党团工作、旅游景点、出国留学、行业论文以及美国存款保险制度在本轮金融危机中的发展创新_刘勤等内容。

本文共2页12

  本文关键词：美国存款保险制度在本轮金融危机中的发展创新，由笔耕文化传播整理发布。