资源枯竭型城市经济结构转型与产业价值链延伸

文伟扬  云南大学 经济学院

刘玉兰  云南大学 经济学院

雷茜  云南大学 发展研究院

摘要：资源枯竭型城市的经济结构调整和产业转轨升级是近来年国家宏观调控的战略之一，也是区域经济理论的研究焦点。要素资源的稀缺性及要素需求的高度依存性客观上决定了资源枯竭型城市发展转型将面临诸多挑战，如何引导衰退型产业拓宽价值链延伸渠道是资源枯竭型城市长久发展的重中之重。基于价值链视角，纵向通过技术理念革新延长传统工业价值链寿命，横向引导二三产业融合、鼓励智力引进和服务创新由此扩展城市价值链空间，旨在探索一条符合市场化规律的科学转型之路。

关键词：资源枯竭型城市；经济转型；结构调整；价值链延伸

引言

资源型城市作为基础能源和重要原材料的主要供应基地，在国民经济和社会发展中一度发挥着重要的作用。我国以煤炭、有色金属等为主的资源型城市共有118个，但随着资源开采进入衰退期，越来越多的资源型城市出现了经济衰退、环境恶化、产业结构失衡等一系列问题，2008年、2009年、2011年，国家分三批确定了69个资源枯竭型城市(县、区)。如何量体裁衣引导经济转型，成为资源枯竭型城市一个现实而又紧迫的重大问题。

现期的资源枯竭型城市大多是建国初期重点规划建设的老工业基地，凭借资源优势主要发展以采矿、钢铁、制造为依托的第二产业，产业层次低，产业链主要围绕传统的加工制造改造手艺进行，这种从原材料开采到企业生产加工再到下游市场销售为一体的单向线性工业经济发展模式制约了工业经济的可持续发展。加之新兴替代产业尚未形成规模，高新技术产业刚刚起步，第三产业潜力亟待挖掘，市场和政府都迫切需要推动资源枯竭型城市经济结构转型升级，支持产业价值链由线性发展向空间发散，推进产业向多元化、规范化和地方特色化发展，使市场要素横向联合紧密，提高单位生产效益，增强城市公共保障能力。

2013年12月5日国务院印发《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，全面强调了按照“五位一体”总布局思路进一步深化改革，通过培育壮大接续替代产业统筹推进新型工业化和新型城镇化，加快资源枯竭城市转型发展。曾经的资源型城市变成了资源枯竭型城市，转型的根本在于经济结构调整，凭借产业替代和产业创新取代原有的资源消耗增长模式，尝试把第三产业融入进第二产业，结合产业交叉把价值链终端的增值定位在品牌和服务的优化上，立足区位资源优势形成产业联动。

一、资源枯竭型城市产业特征与转型桎梏因素

    资源枯竭型城市是指矿产资源开发进入后期、晚期或末期阶段，其累计采出储量已达到可采储量的70%以上的城市。从产业价值链延伸性角度观察，该类城市具有以下几个共同特征。第一，产业结构单一，主导资源产业萎缩。在资源型城市中，资源型产业是支柱产业，占比非常高，这种高度非均衡的产业结构过分依赖于自然资源，资源枯竭使企业无法正常生产。并且产业结构单一造成社会结构失衡，人们技能单一，技术水平低，不能适应产业转型的需要。若要显著改变产业结构，需要很高的成本，单单靠市场是很难完成的。第二，产业创新不足，，粗狂性特征明显。资源型产业处于产业链上游，产品附加值低，呈现出粗放性特征，大多属于劳动密集型产业，其劳动力投入大于技术投入，缺乏技术资金人才等多因素决定了新兴产业培育滞后，新兴产业难以发展，诱导了资源型城市的产业运行规律表现出产业结构低级的不良循环，要促使产业升级就必须打破这种恶性循环。第三，产业关联度低，产业辐射效应小。资源枯竭型城市企业大多位于产业链始端，其感应度指数和影响力指数低，对产业结构优化影响小，对其他部门经济带动作用弱。并且城市经济发展过分依赖产业链的始端产业，容易造成城市经济的畸形发展，城市经济发展没有形成产业集群，缺乏范围经济，增值空间较小。

研究显示，118个资源型城市20%处于成长期，68%处于成熟期，12%处于衰落期（于佳升，2012）。随着这类城市逐渐陷入“矿竭城衰”的境地，经济结构调整愈发迫在眉睫。除了产业本身的局限性，我国资源枯竭型城市在发展转型过程中还客观存在诸多社会难题，短中期内直接制约城市经济结构调整。第一，政企不分，管理体制不合理。我国资源型城市建立初期一般是按照“一矿一城”，即先有厂矿后有城市的格局建立的，导致城市管理体制双重特征明显。一方面，企业社会负担严重，企业包揽了职工及家属的生活、医疗、教育、治安等问题。另一方面，政府主管部门直接干预企业的内部事务，这既削弱了企业的竞争力，也给城市发展带来沉重的负担。第二，生态环境破坏，资源面临枯竭。随着资源的深度开采利用，资源逐渐枯竭，生态遭到破坏。采矿造成了地表沉陷、山体滑坡等严重自然灾害，其废石、废气、废水被遗弃地表成为环境污染源。资源型城市是我国大气污染、水体污染最严重的城市，也是酸雨最严重的地区，全国每年有50亿～60亿立方米的煤层瓦斯散逸于大气，85%的工业废弃物来自矿山开采。第三，基础设施落后，就业率较低。资源型城市建城之初奉行“先生产，后生活”的方针，把主要的财力、物力投入到了资源型产业的开发建设中，而城市交通、通讯、供水、住宅等基础设施建设投入严重匮乏，导致城市基础设施建设严重落后于城市经济发展和人民群众的生活需求。随着资源企业的衰退劳动就业形势也越显严峻。

二、资源枯竭型城市经济结构转型理论基础及转型案例

    20世纪40年代，人们开始用“产业结构”这一概念分析经济问题，有了很多产业结构演变的理论研究。1691年配第—克拉克指出随着人均国民收入的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业转移；当人均国民收入水平进一步提高时，劳动力便向第三产业转移。1941年库兹涅兹证明了劳动收入的增长速度是和劳动力转移的方向相同的，进一步证实了配第—克拉克定律。1931年霍夫曼通过分析制造业中消费资料工业和资本资料工业的比例关系（这一比例被称为霍夫曼比例），得出在工业化的进程中霍夫曼比例不断下降的规律，即重工业化的过程。1960年罗斯托提出了主导产业及其扩散理论和经济成长阶段论。他认为经济增长之所以能够保持，是因为为数不多的主导部门迅速扩大的结果。此外，1969年钱纳里工业化阶段理论揭示了制造业内部结构转换的原因，发现了制造业发展受到人均GNP、需求规模和投资率的影响大，而受工业品和初级品输出率的影响小。世界上产业结构实际演变和上述理论是有着很强的相关性，证实了理论的正确性。因此，资源枯竭型城市发展转型可以得到的启示：第一，高服务化，发展服务业。资源枯竭型城市在发展过程中应该主动引导发展服务业，提高服务业的同时，必然提高人均需求，为高度工业化做准备。第二，重工业化，促使产业延伸。发展城市主导产业的时候依然应该在产业增加值比较高，产业辐射效应好的重工业方面倾斜。第三，高加工度化，重视招商引资。工业都顺着低附加值、低加工度的产业向高附加值、高加工度的产业的方向演进。在我国，加工生产一般是以出口为主的外商投资企业为主，所以要发展高加工度的企业，首要任务就是做好招商引资的工作，带动本地区的经济发展。第四，知识技术集约化，构建高新产业园区。日本采取“产、学、官”联合的政策，加快科技成果转化、开发新兴技术产品等，让九州老工业基地科技成果得到转化、产业技术极大提高。所以，建立高新产业发展基地，大力发展促进高新产业园区的发展，是一条比较有效的带动地区发展的道路。

    现今世界上有几种比较主要的资源枯竭型转型模式。首先是产业更新模式，如法国政府面对洛林已经完全丧失竞争力的资源开采业，果断采取了产业更新战略，1996年成立了洛林工业促进与发展委员会负责领导产业转型，制定优惠政策，大量吸引外资；建立企业园区，大力培育中小企业；加强职业技术培训，促进劳动力转岗就业；增加政府投入，支持产业更新。如今洛林的汽车、电子、塑料加工业已取代了传统的煤炭和钢铁开采业。这种模式要求资金投入量比较大，城市发展经济活力较高，城市的集聚效应显著。其次是产业延伸模式，该模式指在原有资源开发产业的基础上，发展下游加工业，建立起资源深度加工利用的产业群。如我国克拉玛依市随着油田的开发而建立了石油化工体系，主导产业逐步由单纯的石油开采转变为石油开采和石油化工并重。再次是复合模式，通常是在产业转型的初期表现为产业延伸模式，城市主导产业逐步由资源采掘业转变为资源加工业。随着加工业的发展，城市功能逐渐完善，新兴产业不断出现和发展，最终城市演化为综合型城市。美国休斯敦市的产业转型是个复合模式的典型代表。休斯敦由于石油资源成为美国的石油工业中心，20世纪60年代以后，休斯敦的石油开采开始滑坡，不过石油产业群己经形成，休斯敦并没有受多大影响，70年代以来，休斯敦的石油工业虽然日趋衰退，但是第三产业特别是科研教育、医疗卫生、金融贸易和饮食服务业等新兴产业迅速发展，整个城市已经成为综合型城市，实现了持续的繁荣发展。

三、市场导向作用下资源枯竭型城市价值链延伸思路

    资源枯竭型城市传统的发展思路主要沿袭以第二产业为主导，通过壮大地方实体经济带动地方整体经济向前驱动。然而，资源的逐渐匮乏加之现代市场发展思路的转变，导致传统的资源消耗模式下的发展产出比日益降低，探索新的城市价值链实现途径和延伸渠道显得愈发迫切。根据主导产业选择理论，新的发展模式必须更加适应市场的主流趋势，具体可以考虑从几下几个途径。

（一）加强产业关联度巧妙引导二三产业兼容过度，实现产业链延伸

在产品的供需方面，任何一个行业的生产以及任何一种产品，都可能以投入要素的形态出现在其它产品或其它行业的生产中（除最终消费品的生产外）；在产业的技术供给方面，一个产业的生产需要其它产业为其提供技术水平层次相当的生产手段，同时它的发展也推动了其它相互关联产业的技术进步，从而使整个产业的技术水平不断向更高层次推进。由此形成产业间相互关联、互为存在前提条件的内在联系。资源型枯竭城市大多产业结构单一，产业间关联度较低，特别是二三产业的交融更显得捉襟见肘。因此在过度转型时期，要尤为重视科学引导部分发展后劲薄弱的第二产业逐渐向第三产业转型过度，打破原有的机械创造价值思维，更加重视人文社会价值和服务价值的拓展。尝试结合城市特点发展相关优势产业，如景德镇作为瓷土资源型城市，近年面临资源枯竭，但其在通过技术提升传统产业的基础上，依托陶瓷文化发展文化旅游业，使其成为著名的“特色瓷都”，实现了经济效益、社会效益和生态效益并重的产业多元化发展。

    （二）倡导市场化规律的观念技术革新，谋求新兴经济增长点

    城市的资本要素投入产出是建立在服务市场基础上的，发展思路的准备也应该以市场规律为向导。不少资源枯竭型城市的企业都面临破产的困境，摆脱困境就得进行观念技术革新，具体包括技术创新、管理创新、品牌创新、文化创新等。事物总是不断变化发展，不可能停留在一个阶段、一个水平上，该类企业必须转变观念，自我创新，学习借鉴国内外先进技术，根据本地特色制造新的经济增长点。从自身效率改造而言，创新有益于提高单位产出，降低单位成本。从价值路径转化而言，要促使企业价值链空间扩展就必须打破单一产业主导局面，在借助高新技术改造提升传统产业的基础上，积极发展高新技术产业以及为工业提供技术、资金、信息支持和保障功能的信息咨询业、技术服务业、金融证券和保险以及旅游业等新兴第三产业，加速工业化进程，推进产业升级。

    （三）利用区位优势挖掘市场潜在需求

对于当前的69个资源枯竭型城市，未来主体资源终将被耗尽的这一不争事实无疑给这类城市判了“死缓”。但是如果用发散的思维来理解，可以观察到三分之一以上的城市都有着地理空间或战略部署上的绝对区位优势，半数以上的城市都有着跟外部信息资源流通的相对区位优势。由于长期定式发展思维的束缚，当地都过分把目光投向了曾经给地方带来巨大增加值的资源消耗性产业，往往忽视了自身有潜在发展优势的其它路子。当代社会的发展分工日益明细，无形间也给地方经济的发展增添了可能性空间，尤其是资源枯竭型城市这类价值延伸还相对单一的地市。因此，充分深入市场调研，结合周边临近地市的实际情况开辟新型产业，向周围空间提供服务类、知识类等要素输送，有利于城市做宽做大市场。

（四）突出政府的宏观职能力度

    对资源枯竭型城市实施相应的政策，在财政和信贷上给予支持以加强基础设施建设。如德国工业区，在上世纪60年代，该区煤炭资源面临枯竭，政府通过给与财政支持、设立经济发展机构、吸引外资、办现代新兴企业、提供大量优惠条件和政策，最终使鲁尔区成功转型成为新兴工业基地。同时政府在宏观管理中也因摆正自己的位置。由于历史原因，资源枯竭型城市受计划经济影响非常大，现在政府管理体制存在政企不分、产权不清、责任不明的问题。十八届三中全会指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”社会主义市场经济体制要求在市场活动中，必须以市场为基础进行资源调配，把市场的基础性作用和政府的宏观调配作用相结合，打破旧的束缚经济发展的管理体制，建立新的适应经济发展要求的现代管理体制，正如李克强总理所说的，“凡是市场能够做到的，交给市场；凡是社会能够做到的，交给社会。”

四、价值链空间扩展思路下的支撑条件分析

    （一）硬件基础设施具有先天比较优势

    我国的资源枯竭型城市大多为传统老工业区，产区基础硬件配备较为丰富。同时，由于较为庞大的资源和产品运输需求，公路、铁路交通等基础设施建设也相对完整，可为后续的延伸发展提供良好的硬件支持。前期产业发展积累下的经济优势也使得不少城市从目前来看规划完善、财税资源丰厚，有利于在较大的可行域范围内进行产业转型。在支柱产业优化革新方面，也只需在原有厂房设置的基础上添砖加瓦，部分可持续利用的生产线亦可保留利用，而不必重建新厂，大大节约了投入成本。

（二）软件技术服务拓展价值实现渠道多样

信息化时代的到来，一方面大大降低了信息技术的流动成本，包括信息的流动成本和技术管理模式的外出考察成本，有利于当前最前沿的信息技术普适化；另一方面，也增加了信息技术的流通速率，可以在较短的时间内被资源枯竭型城市的企业捕获整理，无形中给了他们更多的价值选择渠道。此外，随着人民生活需求水平的日益增加，特别是精神类消费需求，更多的省市都开始重视第三产业的发展，可同时解决绿色环保，市场需求量大，可持续等诸多发展瓶颈。除了上述提到的传统产业纵向延伸，可以充分借鉴其它成果转型经验鼓励产业横向转轨，与服务类产品兼容，从劳动密集型向技术密集型平稳过渡。

五、结论与政策建议

    中国的资源型城市数量随着时间的推移而增多，其带来深刻的经济和社会影响，我们必须给予足够的重视，尽管其对城市的消极影响不可避免，但是为了改变对自然资源的过度依赖，为了减轻资源枯竭对城市经济的消极影响，为了摆脱“资源富城兴、资源竭城衰”境况，对资源枯竭型城市的产业升级迫在眉睫。经过上文的综合分析得出以下的政策性建议：首先，拓宽产业发展思路，引导产业兼容，实现单个产业价值链多元化跟多个产业价值链一体化。其次，尊重产业演变规律，选择具有高服务型、高附加值的技术集约化产业作为主导产业。最后，不能在发展主导产业的过程中，忽视了解决资源枯竭型城市在自然转型过程中存在的多种社会问题，必须将解决社会问题和发展新兴产业放在一样的高度，否则有可能功亏一篑。

    在资源型城市的产业转型过程中，需要结合城市自身的情况，选择适当的主导产业，培育新的经济增长点。作为资源型城市的支柱产业选择，要综合根据其资源状况、区位条件、生产要素配置、市场拓展度等优势以及城市的发展战略来定位，其中技术要素占有重要的地位。由于资源型城市的发展既得利于资源又受制于资源，为避免产业结构调整与其他城市趋同，支柱产业的选择更应注意发挥资源和技术的优势。既要遵从资源采选业作为资源型城市支柱以满足国民经济基础产业发展的需要这一客观事实，又要发展替代性支柱产业以改变原有产业结构的不合理性，增强城市发展的可持续性。

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