金融安全与涉外金融监管

发布时间：2016-10-30 21:11

  本文关键词：金融开放、金融安全与涉外金融监管，由笔耕文化传播整理发布。

０１４年第３期２双月刊总第２０４期中南财经政法大学学报ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＺＨＯＮＧＮＡＮ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹＯＦＥＣＯＮＯＭＩＣＳＡＮＤＬＡＷ　　　　　　３．２０１４№．ＢｉｍｏｎｔｈｌｙＳｅｒｉａｌ№．２０４

金融开放、金融安全与涉外金融监管

曹胜亮

）（湖北武汉４华中师范大学社会学院，３００７９摘要：中国现有涉外金融监管制度难以满足金融全球化背景下的金融监管要求，导致了法律制度滞后于金融改革开放进程、监管手段不足、分业监管体制造成的不同监管机构之间难以协调以及国际合作形式单一化等问题。其根本原因在于现有的监管模式难以平衡金融开放与金融安全的关系，亦无法满足《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于涉外金融监管方面的改革要求。应进一步完善金融监管法律体系，采取综合性、国际性的监管策略，，加强对金融风险监管的国际协调与合作。

关键词：金融开放；金融安全；涉外金融监管；分业监管

（）中图分类号：８３０．２　　文献标识码：Ａ　　文章编号：１００３２３０２０１４０３０７９６５００Ｆ－－－

金融全球化的发展给各国金融市场带来机遇的同时，也给各国金融监管工作带来了诸多新挑战。

（）１］Ｐ２０７－２１０，还有围绕该命题，学者们从不同角度进行了研究。一些学者侧重研究该命题的基础理论［

（）２］Ｐ７７－９３，另外一些学者则深入研究具体的监一些学者针对金融全球化和金融危机的语境展开研究［

３］。中共中央十八届三中全会通过的《管模式［中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及十二届全国人大二次会议的政府工作报告中均提出，要进一步扩大金融业对内对外的有序开放、深化金融监管体制的改革等目标。本文拟重点考察：在进一步加强金融开放的同时，如何协调好金融开发与金融安全之间的关系，以进一步完善我国涉外金融监管。

一、开放背景下我国涉外金融监管

为了履行入世承诺，我国在加入ＷＴＯ之后，统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期性，加快修改现行规定和制定新的监管措施的步伐，从整体上看，体现出两种趋势：放松管制和加强审慎监管并行。同时，在涉外金融监管方面也更加重视国际合作。

（一）放松管制

证券业和保险业等金融领域的开放承诺，根据《服为了实现中国在加入ＷＴＯ时分别在银行业、

，）（简称ＧＡＴ第三部分对市场准入的规定，务贸易总协定》ｅｎｅｒａｌＡｒｅｅｍｅｎｔｏｎＴｒａｄｅｉｎＳｅｒｖｉｃｅｓＳＧ　　　　　ｇ

我国对现有立法进行了梳理，以达到每个成员给予其他任何成员的服务和服务提供者的待遇，不低于其承诺表中所同意的规定、限制和条件。

银行业市场准入的放松管制。我国在加入ＷＴＯ之后，分别在商业存在方式下外资银行市场１．

收稿日期：２０１４３００３－－

作者简介：曹胜亮（男，湖北蕲春人，华中师范大学社会学院博士后，武汉工程大学法商学院教授。１９７４—）

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准入和跨境提供的市场准入方面做出了如下承诺条件：在有关商业存在方式下外资银行市场准入方面，我国承诺自加入ＷＴＯ之日起，取消外资银行办理外汇业务的地域和客户限制；在五年之内逐步取消所有的外资银行经营人民币业务的地域和客户限制以及所有现存的有关外资银行所有权、经营及设立形式的限制；同时，自提出申请之日上一年年末总资产超过１００亿美元的外国金融机构可申请

在中国营设立外商独资银行和合资银行，超过２００亿美元的外国金融机构可申请设立外国银行分行；

业３年，且在申请前连续２年盈利的外国金融机构可以申请本币业务；除关于本币业务的地域和客户

（４］Ｐ１５）。限制外，其他方面均享有国民待遇［

在跨境提供的市场准入方面，自入世伊始，允许提供和转让金融信息、金融数据处理以及与其他金融服务相关的软件，并允许对有关活动进行咨询、中介和提供其他附属服务，对上述承诺服务的提

（）５］Ｐ２５－２６。供和境外消费等，除国民待遇外无其他承诺［

、《证券业市场准入的放松管制。我国加入ＷＴＯ以后，为了满足《服务贸易总协定》２．Ｓ的ＧＡＴ

、《金融服务附录》有关金融服务承诺的谅解书协议》和《全球金融服务贸易协议》等提出的要求，我国

证券业的法律规范及监管措施在市场准入、最惠国待遇、透明度以及国民待遇方面做出了调整，从而履行入世承诺。

在最惠国待遇方面，当任一缔约方向任何其他一个缔约方开放证券市场时，都应立即无条件地也向其他任何缔约方开放其证券市场；除非在紧急情况下，任一缔约方必须将其与证券市场有关的法律、法规、行政命令或其他决定、规则和习惯做法，无论是由中央或地方政府做出的，最迟在它们生效前予以公布，从而做到法律法规透明化；另外，各缔约方证券市场应该开放，除非在承担义务清单中明确规定，缔约方不得进行限制或区别对待。

保险业市场准入的放松管制。保险业市场中，寿险方面，我国政府做出了有关逐步取消地域、３．

条件及业务限制的承诺，将地域限制在三年之内逐渐取消，除部分条件限制外，不设其他限制。在非寿险方面，逐渐开放地域限制，三年后除设立条件外，不设其他限制。

资本项目的放松管制。自２我国实行以市场供求为基础，参考一揽子货币进行调００５年以来，４．

节、有管理的浮动汇率制度。次年４月，央行宣布允许银行、证券、保险机构等在一定范围内以代客理

五部委联合发布《财或自营方式进行境外投资。２外国投资者对上市公司战略投资管理办００６年，

，降低了Ｑ法》国家外汇管理局出台了一系列外汇管理措施，逐步放ＤⅡ和ＱＦⅡ的准入门槛。另外，

宽境外投资外汇来源，取消境外投资购汇额度限制，下放境外投资审核权限，简化境外投资审核手续。

，国务院颁布新的《进一步放松了资本项目外汇管理，外汇管理条例》拓宽了资本流出渠道，００８年，２

推进了人民币可自由兑换的进程。

（二）加强审慎监管

放松管制并不意味着不监管，而是保证成员在享受金融自由化利益的同时，在ＧＡＴＳ的语境下，

尽可能尊重其国内政策目标，维护金融体系的稳定，避免金融风险，在金融自由化与金融监管之间再次作了谨慎的平衡。

银行业的审慎监管措施。我国《外资银行管理条例》和修订后的《商业银行法》有关于外资银行１．

）股东条件方面，的审慎监管从股东条件、资本充足率、风险管理等方面做出详细的规定。（对于拟设１

外商独资银行、中外合资银行的股东或者拟设分行、代表处的外国银行从盈利能力、经验、制度等五个方面进行了规定，同时对于两者特殊情形予以分别规定。拟设外商独资银行的股东应当为金融机构，除应当具备前述五项规定的条件外，其中唯一或者控股股东还应当具备其他条件。而拟设中外合资银行的股东除应当具备前述五个条件外，其中外方股东及中方唯一或者主要股东应当为金融机构，且外方唯一或者主要股东还应当具备四项附加条件。此外，拟设分行的外国银行亦被赋予特殊要件。（）资本充足率要件方面，根据《外资银行管理条例》和《商业银行法》的相关规定，外商独资银行和中２

管理能力弱的外国银行分行的资本充足外合资银行的资本充足率不得低于８％。对于一些风险高、

（６］Ｐ２８１）。（风险管理方面，率要求更高，必须同时满足母国和东道国的要求［对同一借款人的贷款余３）

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额与商业银行资本余额的比例不得超过１外商独资银行与中外合资银行的贷款余额与存款余额０％，

同时，的比例不得超过７前两者和外国银行分行的流动性资产余额与流动性负债余额的比例不５％，

其营运资金的３得低于２且其境内５％，０％应当以国务院银行业监督管理机构指定的资产形式存在，

本外币资产余额不得低于境内本外币负债余额。

证券业的审慎监管措施。２合格境外机构投资者境内证券投资００２年我国政府颁布并实施了《２．

，合格境外机构管理暂行办法》合格境外机构投资者境内证券投资管理办法》将２００６年的《００２年《２

投资者境内证券投资管理暂行办法》关于合格投资者的条件规定进行修订，制定了符合我国国情的具体的“审慎监管”标准。

《、《保险业的审慎监管措施。在保险领域，外资保险公司管理条例》外资保险公司管理条例实３．

施细则》以及《保险资金境外投资管理暂行办法》等法律、法规构建了比较完善的规范外资保险公司和

外资保险公司管理条例》中外合资保险公司的法律制度。《对外资保险公司在华境内设立分支机构、

具体业务范围、业务地域范围和服务对象范围都进行了规定，赋予中国保监会可依法按照有关规定审核批准。但其对于一些核心概念，如“有关规定”等，未加以明确。在《外资保险公司管理条例》的基础

《外资保险公司管理条例实施细则》上，将其中一些专业术语更加明确，同时也明确对外资保险公司的

保险资金境外投资管理暂行办法》审慎性要求。《从保险资金进行境外投资方面进行了规定，要求保

险机构应当慎用衍生产品，且不得用于投机或放大交易。

（三）国际合作的加强

金融组织的跨国运行、资本的全球流动等因素使得单个国家的金融监管政策难以从根本上发挥作用，一国政府部门无力独立完成在金融全球化趋势下的有效监管。同时，由于金融机构、业务和市场的全球化，各国际性金融机构（尤其是国际性商业银行）在获得了更大收益的同时也要面临和承担

（）７］Ｐ３０。因此，着更大的金融风险［如今的金融监管更为强调跨国性质的监管合作。

二、我国涉外金融监管法律制度的不足

（一）涉外金融监管法律体系严重滞后于金融改革进程

从立法内容来看，现阶段的金融监管法律体系存在空白。以银行法律为例，我国现有涉外银行１．

、《中华人民共和国金融机构管理条例实业监管法律主要有《中华人民共和国外资金融机构管理条例》

、《、《中国人民银行关于外资金融机构市场准入有关问题的公告》中国银行业监督管理委员会施细则》

、《中国银行业监督管理委员会外资金融机构行关于向外资金融机构进一步开放人民币业务的公告》

政许可事项实施办法》和《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》等法律法规，但现有的银行业监管法律体系对于现阶段出现的金融创新和我国整体的监管政策问题回应不够，法律文件缺乏系

（）８］Ｐ１６３－１７１。例如，《中华人民共和国企业破产法》统性、弹性不够［不能适用于银行机构，而退出机制出

该条内容对于银行市场退出机制未有具体的操现在《中华人民共和国银行业监督管理法》中第１６条，

作程序，其他问题也规定较为模糊，这对于关系到重大社会公共利益的银行金融机构的市场退出制度而言是一个极大的缺陷。

立法层次级别较低。现阶段的涉外金融监管法律体系多为国务院行政法规、部门规章和行业２．

性文件，立法层级偏低，削弱了法律文件的权威性。例如，我国已相继颁布实施了《中华人民共和国公

、《、《中华人民共和国证券法》上市公司信息披露规则》等一系列规范信息披露和监管的法律法司法》

规，但由于现行的这些规定缺乏可操作性，使得上市公司的虚假陈述、公司并购中的信息披露滞后甚至暗箱操作等行为依然存在。

外部衔接与ＷＴＯ不协调。我国现有涉外金融监管法律体系仍存与ＷＴＯ不协调之处，在市３．

《外资银行管理条例》场准入、服务限制、国民待遇等方面有待进一步完善。例如，在市场准入方面，和

随后出台的《外资银行管理实施细则》在条文上虽已在一定限度上进行了规定，但仍然没有摆脱规则的模糊性弊端。

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（二）金融监管方法存在不足

目前我国涉外金融监管中存在监管资源利用不均的情形。例如，我国涉外金融监管过程中，对于金融业市场准入、业务范围、财务账目、资本状况等是否合规的监管进行了大量的投入，而对于金融机构的日常经营中风险性监管的投入有待加强。同时，在风险性监管中，过度关注商业银行风险的排查，对于其风险管理的方法和能力监管不够，同时还存在重传统存贷业务、轻表外业务和其他金融创新业务的情况。在监管的标准上，对于资本充足性和资产流动性方面多加监管，对于其经营能力、盈利能力和发展前景等指标则疏于监管。风险控制方面，偏重于信用风险，而对利率风险和汇率风险等其他风险的重视不够。

（三）我国金融监管仍采用分业监管体制，不同监管机构之间缺乏协调性

我国现有的金融监管体制为“一行三会”格局，这一体制有助于金融监管职责的明确分工，并能够

“这种分业监管模式反映根据市场变化及时调整货币政策，保持货币政策的相对独立性。总而言之，

了现阶段我国经济金融体制和运行机制的特点，符合市场发育程度的客观状况，应当承认选择这种分

［９］。但是，业监管模式是切合实际的”实行分业监管在金融全球化的发展过程中会暴露出越来越多的

问题，主要有：

各机构工作难以协调。２德隆事件”的爆发将银行、证券、信托等大批金融机构卷入，这００４年“１．

一事件反映出现有的金融监管体制已不能有效防范类似事件给金融控股集团可能带来的金融风险。

中国银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作的备忘录》的出台表明中央监管００４年６月《２

层意识到现有分业监管制度设计的缺陷。然而，这份备忘录中并未明确三者与央行的分工协作关系；其次，三者之间彼此平等，无隶属关系，因此，难以形成有效的互相约束机制，一旦出现问题，各监管机构可能会互相推诿，缺乏整体领导与控制。

分业监管难以有效监管混业经营金融机构。目前我国的金融机构及其业务是分业经营的，因２．

此，现有的分业监管对于此类经营机构尚且有效。然而，一方面，现有的部分国内企业集团控股下的银行、证券、保险业之间已存业务往来，事实上突破了分业经营的限制；另一方面，随着金融全球化的深入，越来越多的外资金融机构实行的是混业经营体制，虽然按照国民待遇原则，各外资机构金融在中国内地的分支机构必须按照中国分业经营的要求开展业务。这些外资金融机构“会凭借经营和技术优势规避管制，给金融监管工作带来一定压力。如果监管不力，外资金融机构会抢占大量国内金融市场份额，分享国内金融机构利润，部分外资金融机构还可能会利用监管的漏洞从事非法经营活动，

［１０］，因此，影响货币金融政策目标的顺利实施”绝不能忽略各种混业经营机构的监管问题。

分业监管阻碍金融创新。目前，在金融机构的交叉领域，创新最为活跃。然而，这些混业经营３．

不断挑战着现有的分业经营体制，也给分业监管制度带来了新的问题。如果不能直面现存的问题，一方面，大量的金融创新行为的性质将难以界定，停留在灰色地带中，另一方面，此举将会极大地限制金融创新的活力，这必然削弱我国金融机构的竞争力，甚至威胁国家金融安全。

（四）我国有关金融监管国际合作多以签订谅解备忘录的形式进行，合作层级不高

目前，我国现有的金融监管国际合作多以谅解备忘录的形式进行，这些备忘录虽然在一定程度上满足了我国加强与其他国家地区合作的需要，但这些备忘录中，有关金融监管法律实施的合作与磋商只限于原则性的规定，具备可操作性的规定极少，对于如何加强东道国与母国金融监管机构对跨国金

（６］Ｐ２８５）。其次，，对于签订双方的效力谅解备忘录系“软法”融机构的监管合作与协调的内容较为欠缺［

１］１。有限，仅具有双方关于加强金融监管合作的意向，并不创设实际的权利义务关系［

三、美、英、日涉外金融监管一般模式

从各国的涉外金融制度选择来看，无论是立法型监管模式还是自律型监管模式，各国监管当局均系在金融安全和金融开放两者之间进行协调。过快地开放金融市场将会导致整个国家金融经济体系波动过大，而过分地强调金融安全将会束缚国内金融市场的发展速度，限制其体系活力。

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（一）美国金融安全法律制度

（）８］Ｐ６９－８１：美国金融安全的法律制度历经多年发展之后，体现出以下几个特点［

、《首先，外资银行监管加强法》通过《联邦储备法案》等法律文件的制定，９９３年银行法、１Ｑ条例、

不断完善维护国家金融安全法律规则体系，使其金融系统能够平稳应对诸如恐怖犯罪和洗钱犯罪的打击，金融安全法律规则体系的完善具有应急性特征。

其次，美国政府对于其本国银行业金融安全十分重视，以《外资银行监管加强法》为首，境外机构

、《、《、《银行控股权变更法》银行兼并法》银行持股要取得美国境内银行股权，还要受到《国际银行法》

公司法》以及《金融机构现代化法》等法律文件的制约。尤其值得注意的是，美国政府于２００７年通过的《外商投资与国家安全法案》将银行业风险纳入美国国家安全问题，而且增加了外资进入的难度。

，关于外国人兼并收购的条例》对外资收购提出了更为苛刻美国财政部于２００７年公布了更为严格的《

的要求。同时，美国对外资银行的监管，除体现在各个机构权力制衡对外资银行结构性监管上，在技术规范和股权比例上也存在着明显限制。因此，有人将美国一方面强调对其本国金融市场的保护，另

［１２］。一方面强烈要求其他国家开放金融市场的行为称为“开放的保护主义”

再次，为了平衡内外资银行的竞争优势，美国国会颁布了《国际银行法》等一系列银行业监管法律，消除了在美外资银行的竞争优势，通过《联邦存款保险公司改进法》等，要求外国银行等金融机构必须达到资本充足率、资产质量、风险管理能力等方面的要求后方能取得进入美国金融市场的资格。

最后，国会以安全性作为银行业法律规制的首要目标，将外资银行在美国的金融活动作为宏观控制的一个重要组成部分，特别是以巴塞尔委员会标准为基础，确定了一系列谨慎监管标准，将银行业安全与稳健经营作为监管的首要问题。

（二）英国金融安全法律制度

相较于美国，英国对于跨国金融机构的管理更具弹性，但其并非意味着放任不管，其中，以《金融服务和市场法》为核心，构建起以ＦＳＡ为统一的金融监管机构。该法中涉外金融监管措施主要体现

（）８］Ｐ８１－９０：（）市场准入。根据Ｆ在以下几个方面［外资银行在进入英国市场前需要向相关ＳＡ的规定，１

机构申请，并且必须维持充足的资本充足率、满足Ｆ同时对于其高管人ＳＡ规定的外币风险指导线，

股份管理。Ｆ员、注册资本等一系列业务能力和风险控制能力都有相应的要求。（ＳＡ规定要求外２）

）需报许可。（业务管理。对于跨国银行的业务经营，资银行在本国银行的股份如超１需要视５％时，３

其母国资本市场对英国跨国银行的待遇而定。对于跨国银行的监管更为严格，如规定跨国银行必须

风险管理。为了防范跨国银行等金融按月、季、年度向Ｆ并提供特殊储户的名单。（ＳＡ呈送报表，４）

机构的破产，同时对于其母公司的资产和资产负债率都ＳＡ对于跨国银行的实缴资本等要求甚严，Ｆ

有相关的要求，以防范可能的经营风险。

由此可见，为了防范全球化背景下的金融风险，英国政府对于跨国金融机构的监管虽较美国从宽，但仍然以维护英国金融安全为首要任务，建立了完善的银行准入监管、业务监管和退出监管制度，同时，也强调了ＦＳＡ和财政部分别的职责和相互之间的合作。这对完善我国涉外金融监管制度具有十分重要的借鉴意义。

（三）日本金融安全法律制度

日本银行日本的分业监管模式在金融自由化的浪潮下开始转变。１０世纪８０年代以来，９８１年，２

日本国会通过法允许银行经办有价证券，打破了证券公司独家经营有价证券买卖的格局。１９９２年，

，进一步允许银行、证券、的《金融制度改革法》信托三种不同形态的金融机构业务能够交叉。１９９６

年，日本金融工作小组公布报告，以放款和取消各种限制为中心内容，该报告构建的金融大改革的框架措施涵盖了实现广泛竞争、资产交易自由化、缓和限制、改革监督体制等方面。此项改革将金融控股公司确立为各项金融业务相互渗透的目标，并致力于加强金融商品、业务和组织形态的自由化和多样化。自该年起，日本首先解除了对金融控股公司的禁令，后取消了对各类金融子公司业务范围的限制及普通银行长短期业务领域方面的限制。至此，日本通过金融控股公司的形式完成了向金融混业

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