美国农场合作金融法制化与我国农村金融体制建设 投稿：武潑潒 www.wenku1.c
发布时间：2016-12-20 10:08
本文关键词：美国农场合作金融法制化与我国农村金融体制建设，由笔耕文化传播整理发布。
美国农场合作金融法制化与我国农村金融体制建设 投稿：武潑潒
美国农场信贷由商业银行、农场信贷体系(FCS)和农业部农场服务署(FSA)提供。其中，农场信贷体系是由借贷人拥有、提供相关业务的合作金融机构，成立于1916年，分支机构遍及美国50个州和波多黎各，目前总资产约12000亿美元左右。①美国1971年《农…
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作者：李超民
环球法律评论 2007年03期
美国农场信贷由商业银行、农场信贷体系(FCS)和农业部农场服务署(FSA)提供。其中，农场信贷体系是由借贷人拥有、提供相关业务的合作金融机构，成立于1916年，分支机构遍及美国50个州和波多黎各，目前总资产约12000亿美元左右。①美国1971年《农场信贷法》规定，农场金融机构主要由农场信贷银行、联邦土地银行协会、农产信贷协会、合作社银行等组成，受农场信贷署管辖，服务对象是农牧民和水产养殖业主，以及为农业从事的加工和营销、农村住房、农场经营、农业水产和公共设施合作社、从事国际贸易的国内外实体。1998年的农场金融机构中，农场信贷体系贷款占21%，贷款对象主要是退休型农场、大型和超大型农场；商业银行数量占48%，占全部农场贷款的44%-54%；农场服务署贷款主要针对小农场，并为其他借贷机构提供担保，只占6%。大型和超大型农场贷款占农场贷款总量的43%，其中从银行的贷款只有41%，两类农场贷款之和占农场服务署贷款的55%，农场服务署贷款占小农场总借款的52%，而小农场贷款的31%来自农场服务署，35%来自商业银行。②因此，尽管农场信贷体系作用在下降，但是在美国农场金融中其作用仍无法替代，成为美国农业部最主要的金融支农工具之一。 现今我国的农村合作金融体系正处在改革的进程中，农村信用社面临的问题，如法制不健全、目标定位不明、金融风险大、治理结构不完善、宏观管理错位等在美国农场信贷体系的历史上也曾长期存在，但随着农场经济的发展和立法的不断修改和完善，逐步得到了解决，因此，美国农场信贷体系的经验和法制化过程，对于建设我国的农村合作金融体系具有重大借鉴意义。 一 1987年《农业信贷法》与美国农场信贷体系的法制化 美国现行农场信贷法规主要包括《农场和农村共同发展法》、1971年《农场信贷法》、1936年《农村电气化法》、《农业贷款的妥协、调整和取消（1942年法）》和《取消农村发展规定与2002年农场安全和农村投资法关联》，其中对美国农场信贷体系发展意义最大的是1987年《农业信贷法》和1971年《农场信贷法》，前者规定了美国农业金融的基本职能和组成，后者则对美国农场信贷体系与各机构的运作规则进行了严格规范。 美国农场信贷体系前后大致分为三个发展阶段。 第一和第二阶段以大萧条时期为界，1912年，美国接受了1908年提出的建立农场合作信贷体系的建议。1916年《联邦农场贷款法》设立了12个土地银行提供农场不动产长期贷款，后来并开始发放农户抵押贷款。1923年，根据《农业信贷法》成立了联邦中介信贷银行，主要对农牧户发放生产经营信贷，经营农户商业银行票据、农业信贷公司和牲畜贷款公司的票据贴现，同时发放农产品储备信贷。1933年《紧急农场抵押法》规定金融机构有义务帮助土地银行渡过大危机，而1933年《农场信贷法》促成了农产信贷协会和合作社银行的成立，对于解决农户生计和恢复国民经济起到很大作用。到1933年前后，美国农场信贷体系的各种政策功能不断完善，基本满足了农牧户和合作社的生产急需，使农户有了可靠而充分的信贷来源。在农场信贷体系的管理方面，1933年成立了农场信贷署，③集中加强监督农村危机救助计划，合作社银行也纳入农场信贷署管辖。到1968年，农场信贷体系实现了农户完全所有权、政府资本退出的预定目标。④ 1987年《农业信贷法》⑤是一项具有变革意义的立法，标志着农场信贷体系发展进入第三阶段。1987年《农业信贷法》规定，农场信贷体系保证借贷人在退股时可以获得等值退款，还保证被清算银行冻结股份的安全。法律强调了个人和集体的还款义务，规定每家银行在单独承担义务的同时，还要共同分担农场信贷署的金融风险。 1987年《农业信贷法》合并了同一金融区的联邦土地银行和联邦中介信贷银行，各个合作社银行和中央合作社银行也合并为全国合作社银行。目前，美国农场合作金融机构只剩下全国合作社银行和圣保罗(St.Paul)区域合作社银行。每个农场信贷区有一个地区合作社银行，和国民合作社银行一起承担把信贷发放到具体合作社的任务。国民合作社银行直接承担对地区合作社银行的贷款，在地区合作社银行的信贷上限之外联合提供信贷业务。 农场信贷体系保险公司董事会的成员包括农场信贷署董事会，在体系内的银行保险基金用完时，承担归还其本息的义务。1987年《农业信贷法》成立了农场信贷体系保险公司、联邦农业抵押公司、联邦农场信贷体系救济会、融资救济公司和联邦农场信贷银行基金公司，共同发挥金融支农作用。其中联邦农业抵押公司主要开展长期农业信贷管理，只要是合格信贷机构，如农场信贷体系金融机构、银行、保险公司、工商业开发公司、储贷协会、商业融资公司、信托公司、信用社或其他发放农业贷款和为提供农业抵押贷款服务的实体，均可以农业不动产为抵押发放贷款，然后在联邦农业抵押公司二级市场贴现。 成立农场信贷体系救济会的目的，是对本体系及其机构提供救济、保护借贷人股份，，恢复金融机构活力，使信贷业务得以延续。依据共同会计准则，当金融机构的股票账面值和权益低于平价面值时，救济会将通过发行优先股维持股票面值，并监督机构的金融状况、经营计划和机构运行，也可通过发行优先股合并金融机构。实际上，优先股促使高成本债务退出信贷市场。而成立融资救济公司是通过发行证券提供资本，解决农场信贷机构的经营困难，融资救济公司承担头5年内利息的支付，融资银行承担第6到第10年利息的一半，从第11年开始的5年，融资银行才承担全部利息，并逐步归还联邦政府利息。而创立联邦农场信贷银行基金公司是通过发行证券进行融资，并由该公司自行决定发行利率。 九十余年来，美国农村金融和农场信贷体系的发展，显示出美国政府通过不断的改革支持手段，恢复农场信贷体系的金融能力和市场主体地位的一贯思路，而且政府管理规范越来越严密，意图最大程度地避免金融风险，同时推动农场信贷体系与全国金融体系的融合，最终体现支持信贷资金流向农村，支持农场发展的意图。 二 1971年《农场信贷法》与美国农场合作金融法制的明晰与具体化 1971年《农场信贷法》⑥扩大了农场信贷体系的经营范围，体现了使农场信贷署组织结构和功能永久化、权利明晰化的思想，成为美国农场信贷政策发展的里程碑。1980年，1971年《农场信贷法》修正案扩大了农场信贷体系对会员借贷户的服务功能和基金来源，增加了贷款目的规定，提高了贷款限制，对于新开办业务和资本结构变化重新授权，扩大了农村信贷体系融资规划权，还允许联邦土地银行参与商业银行贷款。1985年颁布的1971年《农场信贷法》修正案规定：①农场信贷署是农场信贷体系的管理中枢，职能更独立，管理更全方位；②扩大农村信贷管理署的强制管理权；③创立农场信贷体系资本公司，加强融资功能。 2002年，美国再次修订了1971年《农场信贷法》，⑦明确该法的目的是推动农场信贷体系走向农户所有，使资金充分灵活流向农村地区，以解决当前和未来的农村金融需求，建立为农牧户及其合作社，为农村居民、农会以及其他依靠农作的实体提供信贷的合作社体系。1971年《农场信贷法》立法的政策目标是：①设计农户合作型农场信贷体系，以改善农牧户收入和福利；②继续鼓励农牧户借贷人参与永久农业信贷体系的管理、控制和所有权，实现农场信贷体系的现代化，并强化它作为农村地区农业信贷和住房信贷手段的权威性；③规定农场信贷体系的利率要有竞争力，使农户贷款获得最大收益。 （一）关于农场信贷机构的信贷行为的规定和限制 1971年《农场信贷法》第一篇规定了农场信贷机构的信贷行为。农场信贷银行拥有23项权利，除有权依法经营、设置公司治理结构、依法借贷与发行有价证券并确定利率外，还可以收购无投票权股票，接受本金融区合作社证券和基金储蓄；⑧进行银团贷款、向联邦储备体系等银行存款、进行投资、接受捐助给合作社的资本。关于借贷权利，该法规定可以进行不动产贷款和对合作社进行财政援助、经营中间信贷、与其他金融实体联合借贷等，但同时，也对农场信贷银行分支机构和国民银行的融资业务做出一定限制，如借贷总量等，尤其严格规定了农场信贷银行的中间业务，比如信贷投放应当限制在农业和水产业，贷款人应当是不断需要借贷的农业和水产业从业者、且无法从全国性和区域资本市场获得贷款等，并要求收费合理。⑨法律规定的借贷人有三种，即从事农业、畜牧业的农户、畜牧户和渔民，他们都属于农村家庭者。 在1.10-1.13节，1971年《农场信贷法》对于农场信贷银行的信贷业务做出了严格限制。农场信贷银行房地产贷款单笔最高不得超过不动产评估价值的85%，而农场信贷署也可以要求贷款最多为75%，但是，如果贷款由联邦、州或其他政府机构担保，最多可达不动产评估值的97%以内。私人抵押贷款参加保险，上限可超过85%，多保多贷。该法尤其强调不动产贷款的安全问题。⑩对于中间信贷业务，规定除房地产外，贷款还款期不超过7年－15年。法律尤其对于分支信贷机构的经营做出了严格限定，(11)包括农业和水产业、农村(12)住房金融、农场经营等三个方面，规定农业和水产业贷款一般用于农渔产品的加工和运销，在申请人的个人经营资本不足20%时，信贷比例不得超过银行总贷款的15%。对农村住房金融，贷款主要针对单亲家庭购买中等价格住房及其附属物，但是该类贷款不超过银行总贷款的15%。规定农场信贷银行要对生产信贷协会、信用社和金融机构进行评估，并按照以下水平承担贷款保险费： 项目 费率 (1) 不包括政府保证贷款的年平均贷款本金 0.0015 (2) 年平均贷款本金 0.0025 (3)(A)联邦政府担保的年平均贷款本金0.00015 (3)(B)各州政府担保的年平均贷款本金0.0003 (4) 政府资助企业(GSE)担保年平均贷款本金 0.0015 对于房地产融资，规定农场信贷银行可以通过联邦土地银行协会或者信托公司、储蓄机构、其他金融机构发放信贷。而贷款户不通过联邦土地银行协会，应可以通过购买银行发行的股票获得贷款。 在对农场信贷银行的税收方面，1971年《农场信贷法》规定联邦、各州、各市和当地对农场信用银行及其资本、储备、资本与储备的收益和由此产生的收入都不得征税，农场信贷银行的抵押品也不征税。但是，对其拥有的不动产应征收赋税。 （二）关于农场信贷协会金融功能的规定 1971年《农场信贷法》第二篇规定了包括农产信贷协会和联邦土地银行协会在内的农场信贷协会的法律地位。10个农产品或者畜牧、渔业生产者，由地区农场信贷银行和农场信贷署备案，即可组成农产信贷协会，并获得法律地位。农产信贷协会拥有21项基本权利，(13)其权利受本地区农场信贷银行和农场信贷署约束。除了一般权利，农产信贷协会可以认购和购买银行股票，向银行和其他农产信贷协会捐助资本，经农场信贷银行同意投资协会基金、买卖和约、向农场信贷银行借贷、进行联合贷款、接受提前支付、提供收费性服务、对农村信贷银行的贷款进行支持、与其他农村信贷银行分担贷款和损失等。农产信用合作社的资本金有严格规定，(14)每个农产信用社需有自有资本金，年末盈余按照如下顺序进行分配，即先平衡资本账户，再建立并维持盈余账户，总量水平由农场信贷银行决定。年末的净盈余可以股份、参股证书或现金形式分配。盈余应当按照交易量向客户分配。 农场信贷协会的中短期贷款主要用于农牧渔业的加工和营销、农村居民的住房融资和农场相关经营项目，当农牧渔业户自有资金不足20%时，农场信贷协会贷款不得超过15%。农村住房融资主要面向单亲家庭的中等价格房屋和附属设施，且每个农场信贷协会和所有地区信贷合作社的住房贷款均不得超过所有信贷的15%。农产信贷协会的经营和资产免征除了附加税、不动产税、遗产税和赠与税之外的一切税负。 关于联邦土地银行协会的管理，同样规定10名自然人即可组成一个联邦土地银行协会，向农场信贷银行借贷，联邦土地银行协会的组成与经营要经农场信贷署授权。其基本权利共有22项。(15)如包括接受并处理向农场信贷银行提出的贷款申请，经董事会选举产生贷款委员会，行使选择贷款申请并向农场信贷银行推荐的权利，或代替农场信贷银行行使一定权利，经授权的投资权利等。关于联邦土地银行协会的资本金，法律规定，(16)联邦土地银行协会应提供资本金，可发行、拥有、转让和退出股票，赢利应当分配。联邦土地银行协会的资产和抵押免征一切税负。 （三）关于合作社银行的规定 合作社银行体系是最后一个加入农场信贷体系、得到认可、并为农场信贷署管辖的第三大分支机构，承担着为3000多家农业合作社提供基金的任务。1971年《农场信贷法》第三篇规定了合作社银行的经营原则和相关法律规定。合作社银行的成立应符合1933年《农场信贷法》，除非合作社银行与本金融区其他银行合并，每个金融区应当保有一个区合作社银行，并组成中央合作社银行。合作社银行的权利与前述银行基本相同，还可经营国际业务，如认购农产品销售国际贷款等，但是信贷总量不得超过银行总资本的10%，或者单笔贷款不得超过贷款总额的50%。合作社银行的政府储备基金不得进行投资，法律共对合作社银行的18项权利做出了详细规定。 每个合作社银行，如果不与合作社联合银行或者全国合作社银行合并，其董事会中需有一名独立董事。而合作社银行的股本应当根据贷款需要不断调整，具有投票权的股票只在合作社和合作社银行流通，不具投票权的股票可以经发行同意交换有投票权的股票，而当合作社银行不发行投票权股票时，可发行参股证书。(17)不具投票权的股票才能参与分红，农场信贷署股份不分红。(18)无投票权股票和参股证书可等值退款，有投票权股票和参股证书也可根据发行先后获得等值退款。(19)这一部分对于合作社银行的借贷规定较为严格，共有6项，(20)合作社银行可以向合作社发放贷款并提供技术和融资服务，也可以与其他金融机构联合提供贷款，如果合作社银行确定投票股东能够从贷款和服务中得到实质性好处，合作社银行还可向国内外与合作社进行交易、从事农水产品进口、农业和水产业供给(21)的实体提供贷款或联合贷款，以及技术和金融服务。合作社银行优先向国内外出口商提供或参与提供贷款，但是不向非合作社出口农产品贷款，也不向无保险借贷人提供贷款，贷款最高为银行资产的50%。法律规定，合作社银行不得为期货投机发放外汇贷款。合作社银行可以向在农村地区为安装、扩大、改善用水或排污处理而成立的合作社、公共或半公共机构或实体，以及其他公私机构提供或联合提供贷款。 合作社银行对于贷款者资格的要求极其严格，只有农户合作社、水产品生产或收获者、合作社联合会才具有借贷资格，同时规定，已经获得农村电气化署或农村电话银行贷款或贷款承诺、或者符合《1936年农村电气化法》贷款条件者，或者获得农场信贷署或银行贷款担保的合作社或其他实体，也具有获得信贷的资格。任何拥有合作社50%以上投票权或50%以上其他机构投票权、并符合用于合作社基金的贷款人，同样有资格贷款。贷款用途必须是加工、进行销售准备、搬运、农产品和水产品营销，或者是用于采购、测试、分级、加工、分装或用于农场或水产品供给或相关服务活动。任何具有信用的非盈利私人实体，如果符合服务合作社的条件，且服务合作社的组成目的是为了施惠于农业以及合作社农户的福利，也具有贷款资格。但是以上合格贷款人都有很严格的附加条件。(22) 对于借贷人的股票所有权，1971年《农场信贷法》规定每个拥有投票股的借贷人，当从合作社银行贷款时，应当最少拥有1股投票股，合作社银行应当要求借贷人投资附加投票股或非投票投资股份，每次贷款做法一致，但是，当贷款结束时，股票投资不超过贷款票面值的10%。(23)法律对附加所有权的要求以贷款面值、贷款余额或借贷利率为计算依据，目的是保证合作社银行有充足贷款，并且借贷人的所有权相等。如果从中央合作社银行直接获得贷款，需要借贷人拥有或投资于一家或数家区域银行，同时要求区域银行在中央银行拥有等量的股份，如果是投资投票股份，该区域银行由农场信贷署指定。 关于合作社银行利率的确定，原则是成本最低条件下不断调整的低利率。出现任何坏账或者借贷户进行清算时，银行应当本着价格公平并不超过面值的原则，退出或取消股份、分配盈余以及储蓄或者归该借贷户所有的银行权益，同时区域合作社银行在其他区域合作社银行的权益也要中止或合理调整。但是，如果中止或调整行为影响到银行的资本结构时，经农场信贷署决定可不再调整。(24) 为了应付农场对信贷资金的需求，法律规定，(25)①每年的净存款应当首先用于补充资本金，满足借贷和谨慎管理的需要。但是，在刨除当年经营费用后，赞助人应当得到合理公平的回报。②地区合作社银行的净存款可以股份和参与证书或现金方式支付股东。③中央合作社银行的净存款在分配后，应以股份、现金或者股份加现金作为赞助退款退还地区合作社银行，如果是地区合作社银行或其他银行贷款，该退款应当退还向借贷人发放股票贷款的地区合作社银行或其他银行，地区合作社银行或其他银行应当向借贷人发放类似的赞助退款书。④如果出现净亏损，亏损应当结转，否则由未分配储备或盈余账户的应付项目承担，或由应急储备分配账户承担，或由盈余分配账户承担，或由其他应急储备或盈余账户承担，或者减少投票股份，或者减少全部股份。⑤对于以前年度的成本和支出，如果无法通过净存款摊销，董事会有权决定由银行储备或盈余承担，或通过监护权分配摊分配销。⑥允许合作社银行以应纳税方式，以现款归还监护权退款，并无须考虑存款用于盈余分配、应急分配储备和监护权退款。 合作社银行清算时，顺序依次为所有负债、1956年1月1日前发行的股本等值和所有非投票股份等值、1956年1月1日已有盈余和储备，这些均应偿还给该日期以前发行股份的持有人，投票股则按比例分配，任何剩余的已分配盈余和储备应当分配给实体，其他剩余盈余应当偿还未清偿投票股持有人。(26)另外，除了个人所得税，合作社银行的经营不纳任何税收。(27) 关于合作社联合银行和国民合作社银行，1971年《农场信贷法》规定其组成也同样为合作性质，其权利和义务与地区合作社银行和中央合作社银行相同。创始董事应当包括农场信贷地区董事会董事，这些董事由地区合作社银行的投票股东选举，永久董事会中应有3名来自不同农场信用区银行，最少1名为农民，1名由投票股东选举产生，剩下1名由以上董事指定，董事任期3年。为避免联合银行的信贷组合过于集中，可成立区域服务中心解决这一类问题，联合银行的功能应当最大程度地集中于银行总部。联合银行应当建立单独集合基金，由每个法定农场信贷区(28)合格贷款户的贷款组成，并允许根据权益分配年金、分摊支出、分配净盈余。 为了完成银行的合并而发生的股票互换等不征税，合作社的净分配立即作为联合银行再投资时也不征税。但是，合作社银行合并需向农场信贷署和美国国会参众两院提交分析报告，分析合并成效和财务情况。农场信贷署不规定联合银行的借贷限制。 （四）关于农场信贷体系两类以上机构的相互关系的规定 1971年《农场信贷法》第四篇对两类以上农场信贷体系的金融机构进行了规定。在第一部分，规定了农村信贷署和救济会可以根据规定运用周转金。任何一家农场信贷体系银行的权利包括：①向体系内任何银行借贷和放款，向任何商业银行借贷，发行充分担保证券，并决定运用超额资金投资。②经农场信贷署同意，可与其他银行联合借贷或共同发行证券。③经过联邦农场信贷银行基金公司单独或与其他银行联合发行证券。(29) 农场信贷体系内的机构必须满足最低资本充足要求，否则不能视为经营安全，达不到要求者限期整改，但是农场信贷署无权要求银行合并。(30)对于农场信贷体系所管辖机构的资本，1971年《农场信贷法》规定应制定实施细则，(31)包含本机构股份、股票等值和数量，规定贷款收费、资本充足标准，并规定投票股东应是符合借贷条件的借贷者和合作社，比如中央合作社银行股东中，其他合作社银行是投票股东，如果是非合作社银行，农场信贷体系合作社是投票股东，实施细则的生效要经过多数股东的投票。作为借贷条件，借贷人贷款时，应当购入投票股和参与证不低于1000美元或贷款总额的2%，以二者中较低为准。如果两年内全部还清贷款，借贷人手中的投票股全部转为非投票股。在关于资本金减少的规定中，实施细则应规定，董事会不得使信用社的永久资本低于最低资本充足率。 法律规定，农场信贷体系内各银行为自身的负债承担义务，国家没有负债义务。(32)但是，在该条款生效的最初5年，农场信贷署不要求银行满足资本充足率目标。农场信贷体系发行的证券可以作为投资手段，联邦储备体系任何银行可以买卖，农村信贷体系银行可以回购本行或体系内其他行发行的证券。 联邦农场信贷银行基金公司承担发行、推销和管理农场信贷署债务，或银行间或体系间基金流动的义务，经农场信贷署同意，代替农场信贷体系决定各项银行或体系发行证券事宜等。基金公司董事会由9名投票董事和1名非投票董事构成，4名投票董事是基金公司股东挑选的农场信贷体系内银行董事，3名投票董事是基金公司挑选的现体系内银行的CEO和董事长，另外2名投票董事由以上7名董事指定，并经财政部长和联储董事会认可，为不代表各方利益、具有业务知识的独立董事。公司董事长为非投票董事。基金公司为执行业务发生的资产的递延、或有债务、债务转移，以及其他手段在各州均不征税。 为了保护借贷人，1971年《农场信贷法》规定退股时应当等值退款，如果银行不能等值退款，接管方负有等值退款义务，由金融救济会指示金融救济公司提供充足基金加以归还，或者由农场信贷体系保险公司提供农场信贷保险基金归还。(33) 法律规定，任何农场信贷机构不得自行解散，解散须经农场信贷署授权，并符合相关规定，该部分(34)体现了对股东利益的充分保护，清算后的合作社银行的继承者是农场信贷体系保险公司，如果是非自愿清算，农场信贷署规定监管银行应采取措施，使损失降到最低。 对借贷人的权利和贷款重构，(35)法律规定了利率、相关文件、贷款申请、不予贷款等事宜，并要求书面提前通知贷款农户。银行应当成立信贷审查委员会审查贷款行为，独立进行信用评估。在借贷申请人提出评估申请30天以内，信贷评估委员会开出由3名评估人组成的最终信用评估人名单，供借贷人挑选决定评估人。 对于不良贷款，(36)合作社银行可以停贷，而如果借贷银行认为贷款重构成本不高于停贷，银行可以根据重构政策对贷款进行重构。应当按照成本最低方案计算重构成本：实施重构计划由银行承担的本息收入现值、合理的管理费用、隐匿成本等。银行的重构程序包括：递交申请、信贷审查委员会审查、向农场信贷署提交政策等。 借款人股份重构后，(37)如果农场信贷银行豁免了欠款人的本金，联邦土地银行协会应当取消借款人同量美元的股份，最高可为全部股份，联邦土地银行协会也要从银行退出等量的股份。如果农产信贷协会豁免了借贷人的本金，联邦土地银行协会应当取消借款人同量美元的股份，最高可为全部股份。但是，借贷人应当至少保有1股股票，以维持在协会的会员资格和投票利益。 在对借款人保障方面，1971年《农场信贷法》规定如果借贷农户承担了贷款义务，贷款行不得对因增加附加条款造成借贷人损失而停贷，也不得要求借款人减少本金余额，除非借款人把贷款售与他人，或者各方有言在先。贷款机构也不得要求借款农户加速还款或延期还款。又规定任何金融机构不得以借贷农户的农业资产做抵押而使借贷农户放弃各州的调解权。(38) 1971年《农场信贷法》本篇第四部分对于金融机构行为做出了界定。各农产信贷协会和联邦土地银行协会均需由股东在年会上投票选举下年度提名委员会，提名委员会的分布在地区和农户类型上应有代表性。关于利率，由金融机构自行制定，不受各州法律约束。共同贷款各方分别受本法不同银行所属类别的相应法律管辖。 法律规定，农场信贷银行和直接信贷人协会，除以下情形，可根据授权共同向“相似实体”(39)提供贷款分散风险，即：①单笔信贷风险超过农场信贷银行和协会总资产的10%。②农场信贷银行以及协会与农场信贷体系银行的贷款比例之和超过贷款总量的50%。③贷款超过农场信贷银行和协会资产的15%。联邦土地银行协会和农产信贷协会要制定支持本信贷区年轻农牧户、新农牧户和小农牧户的专门信贷计划，计划接受监督银行年度审核，并向农场信贷银行提交执行报告。(40)此外，法律规定，所有涉及选举和合并的投票均为无记名投票。 （五）其他相关规定 1971年《农场信贷法》第五部分规定，所有银行和协会均应经农场信贷署授权成立业务机构，并成为农场信贷体系的下属机构，同时受各州法律管辖。 在1971年《农场信贷法》第六部分关于保险的销售中规定，农场信贷体系银行和协会可以办理保险业务，但是不得强制借贷人参加向农户提供的保险产品，包括信贷保险和多重风险作物保险等。银行应当提供两个以上、在本信贷区开展保险业务的私营保险公司的成本和质量信息，方便借款农户购买，尽管保险可能是申请银行贷款的条件，农牧户不必一定在本区银行购买。(41) 三 讨论 各国农村金融的发展都直接关系到本国农村的经济发展和社会进步。从宋代王安石“青苗法”开始，我国各地解决农村金融问题的制度建设一直就没有中断过，但是，直到目前农村金融问题依旧十分突出。(42)虽然近年的中央一号文件等已把解决农村金融问题提高到相当高度加以认识，(43)但是，真正将其解决可能还需要较长时间。而九十余年来美国农场金融立法和体制建设思想的演变，在以下几个方面值得我们的关注和研究。 第一，农场金融体制建设必须有明确而连续的政策目标，并要通过法制建设去实现。美国农场经济长期既定的政策目标，就是稳定农产品供给和不断提高农民收入，1987年《农业信贷法》和1971年《农场信贷法》正是突出了以上目标。具体来说，1971年《农场信贷法》的目的，就是通过建设合作型农场信贷体系，规定合理利率，改善农场收入和福利，使农户贷款收益最大，同时，实现农场借贷人参与农场信贷体系管理、控制和所有，并强化它在农场信贷和住房信贷方面的权威性和手段意义。其规定贷款户不通过联邦土地银行协会而通过购买银行股票也能获得贷款，更加体现出合作金融体系对农场经济的全面覆盖。同样，长期以来逐渐形成的美国农村金融市场结构，保证了任何农户均可从商业银行、农场信贷体系或农场服务署获得金融支持，作为农户的最后贷款人、代表联邦政府的农场服务署的信贷，凸显出政府支持农场经济发展的政策价值取向。 第二，不断完善并规范农场金融制度，充分发挥农场金融体系的支农功能，同时保证农场信贷体系的合作性质。1987年《农业信贷法》不但合并了职能相似的同类银行，而且成立了农场信贷体系保险公司、联邦农业抵押公司、联邦农场信贷体系救济会、融资救济公司和联邦农场信贷银行基金公司，保证了农村信贷体系的正常运作，共同发挥金融支农作用。 为了保证农村信贷体系的合作性质，从借贷农户直到中央合作银行，各种金融机构均通过购买股份等方式，自下而上层层加入农场信贷体系的金融机构，并且依法保障合作社成员可获得等值退款，不因银行的经营风险而蒙受损失。比如，法律规定，借贷人借贷时应当购入不低于一定金额的投票股作为基本借贷条件；又比如，每个拥有投票股的借贷人，当从合作社银行得到贷款时应最少拥有1股投票股；再如，如果农场信贷银行对借款人股权进行重构并豁免借贷本金，那么联邦土地银行协会也取消借款人等量股份，联邦土地银行协会也要从银行退出等量股份。如果农产信贷协会豁免了借贷人本金，联邦土地银行协会也取消借款人等量股份。但是，如果借贷人要维持会员资格和投票利益，至少保留1个股份。 农场信贷体系的服务对象决定了合作金融机构的经营稳健性很大程度上来自金融机构的资本充足率，所以，1971年《农场信贷法》规定，农场信贷体系中任何银行为自身的负债承担义务，国家没有负债义务。但是，为了保护借贷人，规定借贷人退股时应当等值退款，否则，清算后的接管方负有等值退款义务，由金融救济会指示金融救济公司提供充足基金加以归还，或者由农场信贷体系保险公司提供农场信贷保险基金归还。还规定农产信用合作社需有自有资本金，盈余应先平衡资本账户，再建立并维持盈余账户，具有净盈余才可分配。 第三，法律的修订和农场信贷体系运行机制的完善，突出支持农场金融和农场经济发展的功能，最终推动信贷流向农村。法律规定，农场信贷银行承担贷款保险费，而且农场金融机构可不受各州法律约束自行制定利率，根本上保证了政策目标的实现。农村金融与商业金融的竞争无论如何都处于劣势，而规定农村金融机构可自行决定利率，同时又享受国家的各种补贴和税收减免，就保证了农场信贷体系金融产品的竞争力，实际上惠及所有农村借贷户。同样，法律规定，农村住房金融主要针对单亲家庭，这不同于法律中多处规定的，如房地产贷款额每笔不得超过不动产评估价值的85%，又比如，信贷合作社和所有地区信贷合作社的住房贷款均不得超过信贷总额的15%等一般的农村住房需求，这就体现了对农村弱势群体的金融支持。除了对农场信贷体系金融机构和合作社的支持，对于体系之外机构的金融支持标准，也以是否有利于股东从该类机构得到好处而定，如果合作社银行股东能从贷款和服务中得到实质性好处，合作社银行才会向其他实体提供贷款、技术和金融服务。农场信贷体系的信贷还体现了一些农村财政支持功能，比如，规定联邦土地银行协会和农产信贷协会要制定支持本信贷区年轻农牧户、新农牧户和小农牧户的专门信贷计划；合作社银行可以向在农村地区为安装、扩大、改善用水或排污处理而成立的合作社提供或联合提供贷款等。 政府对于农场信贷体系的政策支持还反映在税收减免上，如法律规定，农场信用银行及其资本、储备、资本与储备的收益和由此产生的收入不征税；除了附加税、不动产税、遗产税和赠与税之外，农产信贷协会的经营和资产免征一切税负；联邦土地银行协会的资产和抵押免征一切税负；除了个人所得税，合作社银行经营不纳税；银行因合并而发生的股票互换等不征税，合作社的净分配作为联合银行立即再投资也不征税；基金公司的资产递延、或有债务、债务转移等在各州均不征税。而作为政府出资人的农场信贷署的股份不参与分红。 第四，强化农场信贷体系的经营稳健性，避免金融风险。1987年《农业信贷法》成立了数个金融管理机构，它们的职能多和避免金融风险相关，而1971年《农场信贷法》对于合作金融体系的房地产贷款、期货投机和国际业务贷款的比例规定，是这一思想的最好体现。同样，经营的稳健性还反映在农场信贷体系强制金融机构对借贷人的保护上，法律不断强调，合作社会员退股必须获得等值退款，要求金融救济公司提供充足基金，或由农场信贷体系保险公司的农场信贷保险基金归还；任何农场信贷机构不得自行解散，合作社银行清算后，直接继承者是农场信贷体系保险公司，避免金融机构的逃废债行为。 第五，强化农场信贷体系和金融机构的公司治理和监管，避免机会主义行为，确保农场信贷体系的支农职能正常发挥。1971年《农场信贷法》规定，农场信贷机构的贷款投放严格限制在农业和水产业，在借贷农户资格方面，要求贷款人应是需要不断借贷的农业和水产业从业者、且无法从资本市场获得贷款等，符合规定的借贷人只有从事农牧业的农牧户和渔民，以及属于农村家庭者。董事会结构也反映了股权结构，董事会成员的选举应具有行业、地区的代表性，资本金减少也反映投票权的变动。甚至，农产信贷协会和联邦土地银行协会提名委员会，均需由股东在年会上投票选举，并要求提名委员会的分布在地区和农户类型上有代表性。但同时法律也限制农场信贷署的权力，比如，农场信贷署对于体系金融机构无权要求其合并，农场信贷体系救济公司董事长为非投票董事等制度安排都体现了这一点。在农场信贷体系的监管方面，法律授权农场信贷署统一、依法行使管理权力，但是，为了体现政府支持，农场信贷署在金融机构的股份不参与分红。而且，作为农场金融的组成部分，作物保险制度的完善也通过参加作物保险的限制条款得到保证。 50多年来，我国农村信用社历次改革始终摆脱不了外力主导的行政推动模式，根本原因是缺乏群众基础。当前，农村信用社经营面临着的一些困难和问题中，(44)主要问题显然来自体制方面，如信用社性质不明确，为社员服务没有体制保证；多数信用社中社员股金比重小，内部管理和外部监管类似国有金融机构，不少信用社商业化倾向越来越明显等。解决这些问题的有效办法就是抓紧制定相关立法，保证合作金融体制能够支持农村经济发展。 注释： ①American Bankers Association,The Farm Credit System Should be Included in GSE Regulatory Restructuring Legislation,April 2005,4. ②这些数据参见Robert A.Hoppe ed.,Structural and Financial Characteristics of U.S.Farms:2001,Family Farm Report,Agriculture Information Bulletin No.768,May 2001,55。美国农场按照年销售收入分成四类，即小型家庭农场、大型家庭农场、超大型家庭农场和非家庭农场，其中小型家庭农场又进一步细分为有限资源型、退休型、居民或生活型、农耕职业／低销售型、农耕职业／高销售型等几种。参见USDA Economic Research Service,ERS Farm Typology for a Diverse Agricultural Sector,Agriculture Information Bulletin No.759,September 2000。农场类别的规定参见7CFR Parts 761-769，而农场类别的变化往往对不同信贷机构的业务造成冲击，并招致反对，如美国银行家协会就以公开信方式对农场信贷署7CFR 761.2节修订小型农场定义表达不满。参见Joseph Pigg,Re:Proposed Rule;Regulatory Streamlining of the Farm Service Agency's Direct Farm Loan Programs;7CFR Parts 761 through 769;69 Federal Register,No.26,6056,Feb 9,2004，美国银行家协会网站，April 8,2004。 ③Exec.Ord.No.6084,Mar27,1933. ④分别参见以下文献，Federal Communications Commission,Farm Credit Administration,U.S.Government Manual,389-392,2003-2004;Farm Credit Administration,Report on the Financial Condition and Performance of the Farm Credit System,1998,June 25,1999;Jim Monke,Farm Credit System,CRS Report for Congress,RS21278,Updated Aug 24,2004;Jim Monke,Agricultural Credit:Institutions and Issues,CRS Report for Congress,RS21977,Nov 18,2004;Neil E.Harl,History and Unique Features of the Farm Credit System,Choices,20(1)11-14,2005;Neil E.Harl,"History of the Farm Credit System",Agricultural Law,vol.1,Ch.100,2004;The Farm Credit System America's Least Known GSE,,pdf,12-1999。 ⑤The Agricultural Credit Act of 1987(P.L.100-233). ⑥Farm Credit Act Of 1971( P.L.92-181). ⑦Farm Credit Act Of 1971(P.L.92-181).[As Amended Through P.L.107-293,Nov.13,2002]. ⑧SEC.1.5.[12U.S.C.2013](11). ⑨SEC.1.7.[12U.S.C.2015](b)(4)(B). ⑩由于不动产价值变化对银行经营影响很大，玉米带和西北地区最受美国政府关注。20世纪90年代，该地区地价上涨幅度超过全国平均水平35%，平均增长5.9%，全国只有4.4%，20世纪80年代该地区给FCS带来很大损失。参见T.Harold Derrick,U.S.Agricultural Real Estate Trends,1994-1999,FCA Office of Examination,1999,5。 (11)SEC.1.11.[12 U.S.C.2019]. (12)这里所指的农村地区是不超过2500人居住的城市和乡村。SEC.1.11.[12 U.S.C.2019](b)(3). (13)SEC.2.2.[12 U.S.C.2073]. (14)SEC.2.3.[12 U.S.C.2074]. (15)SEC.2.12.[12 U.S，C.2093]. (16)SEC.2.13.[12 U.S.C.2094]. (17)SEC.3.3.[12 U，S.C.2124]. (18)SEC.3.4.[12 U.S.C.2125]. (19)SEC.3.5.[12 U.S.C.2126]. (20)SEC.3.7.[12 U.S.C.2128]. (21)按照法律规定的定义，“农业供给”包括：农场供给、与农业相关的加工设备、机械，以及其他相关的农产品加工储备的资本品。 (21)SEC.3.8.[12 U.S.C.2129]. (23)SEC.3.9.[12 U.S.C.2130]. (24)SEC.3.10.[12 U.S.C.2131]. (25)SEC.3.11.[12 U.S.C.2132]. (26)SEC.3.12.[12 U.S.C.2133]. (27)SEC.3.13.[12 U.S.C.2134]. (28)为了有效管理农场信贷体系，1971年《农场信贷法》把美国农场信贷区域划分为12个，农场信贷署可随时调整区域边界或合并区域。 (29)SEC.4.3.[12 U.S.C.2153]. (30)SEC.4.3.[12 U.S.C.2154]. (31)SEC.4.3A.[12 U.S.C.2154a]. (32)SEC.4.4.[12 U.S.C.2155]. (33)SEC.4.9A.[12 U.S.C.2162]. (34)SEC.4.12.[12 U.S.C.2183]. (35)SEC.4.14A.[12 U.S.C.2202]a(7)规定，“重构”包括调整期限、调整摊还付款、重新订立合同、延缓本金或利息支付、货币租让、对贷款条款的调整、暂停权利或任何使贷款人能够延续的做法。 (36)构成不良贷款的基本条件是，①借贷人的金融状况和支付状况恶化；②贷款已经到期或超期；③符合条件①和②之一或均符合，并且抵押不足的程度可能对贷出方造成损失。 (37)SEE.4.14B.[12 U.S.C.2202b]. (38)SEE.4.14D.[12 U.S.C.2202d]. (39)SEC.4.18A.[12 U.S.C.2206a(2)]规定，“相似实体”指不是农场信贷银行或协会的有资格贷款人，但是，其经营类型与有资格贷款人相似，且大部分收入来源与有资格贷款人经营的行业相似。 (40)SEC.4.19.[12 U.S.C.2207]，这是信贷协会享受政府优惠的应尽义务。 (41)SEC.4.29.[12 U.S.C.2218]. (42)参见“融资和保险成为中国农业发展瓶颈”，《经济参考报》2003年11月14日。 (43)参见“中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见（2004年12月31日）”第23条，及“中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见（2003年12月31日）”第19条。 (44)参见《全国人大常委会金融支农问题调研组关于金融支农问题的调研情况》，2004年。作者介绍：李超民，上海财经大学副教授，经济学博士。
美国农场信贷由商业银行、农场信贷体系(FCS)和农业部农场服务署(FSA)提供。其中，农场信贷体系是由借贷人拥有、提供相关业务的合作金融机构，成立于1916年，分支机构遍及美国50个州和波多黎各，目前总资产约12000亿美元左右。①美国1971年《农…
美国农场信贷由商业银行、农场信贷体系(FCS)和农业部农场服务署(FSA)提供。其中，农场信贷体系是由借贷人拥有、提供相关业务的合作金融机构，成立于1916年，分支机构遍及美国50个州和波多黎各，目前总资产约12000亿美元左右。①美国1971年《农…
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