TPP在美国重塑国际贸易秩序中的双重功能

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TPP在美国重塑国际贸易秩序中的双重功能 投稿：谭芰花

基金项目：辽宁省教育厅创新团队项目“大国参与国际经济一体化的理论与战略研究”（2009T030）作者简介：姜文学（1972-），男，山东乳山人，教授，主要从事国际贸易理论与政策研究。E-mail：jiangwx@dufe.edu.cn摘要：美国加入并…

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　　基金项目：辽宁省教育厅创新团队项目“大国参与国际经济一体化的理论与战略研究”（2009T030）

　　作者简介：姜文学（1972-），男，山东乳山人，教授，主要从事国际贸易理论与政策研究。E-mail： jiangwx@dufe.edu.cn
　　摘要：美国加入并主导TPP谈判出于多重考虑，从美国重塑国际贸易秩序的视角看，一方面，美国将TPP作为主导亚太区域贸易秩序构建的手段，为塑造区域贸易秩序提供范本；另一方面，美国将TPP作为撬动多边贸易谈判的工具，为多边贸易谈判提供范本，并减少未来贸易谈判的障碍。中美在国际贸易秩序重塑中存在竞争关系，为应对美国的TPP战略，中国应致力于增强东亚经济的“自我循环”能力，凝聚全球发展共识，并妥善处理中美竞争关系。
　　关键词：TPP 区域贸易协定； 多哈回合； 美国；国际贸易秩序
　　中图分类号：FO626文献标识码：A
　　文章编号：1000-176X（2012）12-0081-09
　　国际贸易秩序，是指世界各个国家和地区在贸易往来中形成的制度安排，它是一种内在的相对稳定的状态，具有社会客观性、系统性、他律性、习惯延续性等特征[1]。当前国际贸易秩序的基本框架包括三个层次：一是以世界贸易组织（WTO）为代表的全球多边贸易秩序，二是以区域贸易协定（RTA）为代表的区域或双边贸易秩序，三是一国或地区政府对其贸易实施的单边管理制度。
　　第二次世界大战结束后，全球多边贸易秩序在美国的主导下得以建立。随着各国和地区在世界经济中地位的变化以及国内产业结构的调整，既有的全球多边贸易秩序已不再符合或不能满足美国的需求，美国在不断调整、完善国内贸易管理制度的同时，开始寻求重塑全球多边贸易秩序。1987年美加自由贸易协定的达成引发了全球范围内新一轮经济一体化浪潮，区域贸易协定在国际贸易秩序中的地位日益凸显，美国在重塑国际贸易秩序的过程中，也不得不重视区域贸易协定的作用。
　　2008年9月，美国宣布将加入 “跨太平洋战略经济伙伴关系协定”（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，简称TPSEP，或P4协定），让这个之前并未被太多关注的贸易协定知名度和影响力大增。2009年11月，美国正式提出扩大跨太平洋伙伴关系计划，开始全方位主导谈判，“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”更名为“跨太平洋伙伴关系协定”（Trans-Pacific Partnership Agreement，简称TPP）。2011年11月，日本、加拿大、墨西哥表示有意加入TPP。2012年6月，墨西哥、加拿大获准加入TPP谈判。
　　美国加入并主导TPP谈判引起亚太国家的广泛关注，究其原因主要有三点：一是时机——恰逢东亚加速推进经济一体化进程和美国实施“重返亚洲”战略；二是成员范围——包含东亚主要经济体，但中国被排除在外；三是协定的特点——“全面的下一代区域协定”[2]。国内外学者从美国的战略意图、对东亚合作及中国的影响以及中国的对策等视角进行了广泛研究。本文拟从20世纪70年代以来美国重塑国际贸易秩序的历史视角，分析TPP在美国构建区域及全球贸易新秩序中的功能，并提出相应的对策建议。
　　一、20世纪70年代以来美国重塑国际贸易秩序的历史考察
　　（一）20世纪70年代美国对国际贸易秩序的重塑
　　第二次世界大战结束后，随着日本、西欧及一些发展中国家和地区的崛起，美国在经济上的霸权地位受到了挑战。一方面，美国在世界货物出口中的份额逐步缩小，从1948年的21.7%降至1973年的12.3%（如表1所示）；另一方面，美国出现了持续的巨额贸易赤字，1971年美国战后第一次出现了20亿美元的贸易逆差，其后除1973年、1975年分别有过10亿美元和90亿美元的顺差外，至今一直全是逆差，且呈逐步上升趋势。
　　为维护美国在世界经济中的地位，美国国会通过了1974年《贸易改革法》，代替了1932年《扩大贸易法》，首次确定了各种非关税壁垒（如例外条款、反倾销、反补贴条款等）在法律上的地位，并增设“301条款”，授权总统反对“不公平”贸易，并可以采取提高关税等认为必要的其他措施来反对倾销和补贴，以及直接进行双边谈判来打开贸易伙伴的市场。该法标志着美国的贸易政策的重点已从多边自由贸易转向双边协调和保护的“公平贸易”。 1979年的《贸易协定法》则增加了反倾销、反补贴专章，并将与多边贸易谈判有关的政府采购协定付诸实施，还规定了司法审查及其程序。
　　在强化国内立法的同时，美国积极推动关贸总协定新一轮谈判，通过1973—1979年的“东京会合”谈判，成功地制定了补贴与反补贴规则及政府采购规则，并强化了20世纪60年代“肯尼迪回合”制定的反倾销规则。
　　（二）20世纪80年代以来美国对国际贸易秩序的重塑
　　进入20世纪80年代以来，美国在货物贸易领域的优势逐步削弱，表现为美国在世界货物出口中的份额继续下降以及贸易逆差逐年迅猛上升。美国的产业结构也发生了实质性变化，制造业在国民经济中的比重持续下降，而服务业则呈现加速上升的趋势。与此同时，受欧洲经济一体化深化和美国开始参与经济一体化的影响，世界出现了新一轮区域经济一体化浪潮。为了扭转货物贸易竞争力下降的颓势和强化新领域的竞争优势，美国开始全方位重塑国际贸易秩序。
　　在国内制度建设方面，美国于1984年出台了《贸易与关税法》，重点修改了1974年《贸易改革法》中的某些条款，如普惠制的延长与取消、降低劳务贸易、高技术产品和直接投资壁垒的国际协定等。1988年，美国国会通过了《综合贸易法》，明确提倡通过双边谈判来改变不公平贸易的状况，并强化了贸易保护机构。该法修订了1974年《贸易改革法》中的301条款，使之对所谓“不公平”贸易的国家更具有报复性，此外还完善了贸易保护程序，如反倾销的“听证会”、“司法审查”等，使贸易立法的贯彻有了组织上和程序上的保证。1988年《综合贸易法》是美国全面趋向贸易保护主义的重要战略性转折，标志着美国公开放弃自由贸易的口号，而举起反对所谓“不公正贸易”以实现“公平贸易”的旗帜。1989年，美国商务部公布了新的《反倾销条款》，反倾销又增添了许多新的形式，最具代表性的是所谓“起动价格制”，即以某种产品的生产效率最高的国家的生产费用为依据，对进口商品规定最低价格。一旦该商品在美国市场上以低于最低价格的价格销售，就实施反倾销措施。 　　在全球多边贸易秩序方面，美国推动发起了“乌拉圭回合”谈判，首次将服务贸易、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资措施、农产品补贴等新议题纳入谈判，随着谈判的结束，与此相关的一系列规则得以确立。这些新规则一方面削弱了发展中国家的“后发优势”，使其在经济上模仿、赶超发达国家的成本变得更高，另一方面，巩固和强化了美国的竞争优势。在世界贸易组织成立后举行的多哈回合谈判中，美国力推将其处于优势地位的领域列入谈判议题，在农业、服务业、与贸易有关的知识产权、贸易与投资、贸易与竞争政策、政府采购的透明度、贸易与环境、反倾销、反补贴等一系列领域制定或强化规则。
　　在区域层面，美国于1985年与以色列签订了首个双边自由贸易协定，此后先后与加拿大、墨西哥、约旦、新加坡、智利、澳大利亚、摩洛哥、多米尼加、中美洲、巴林、阿曼、秘鲁、韩国等签署了自由贸易协定，同时，美国还把目光投向另外两个更大的区域——亚太和拉丁美洲，1989年美国成为亚太经济合作组织（APEC）的首批成员，1990年布什总统提出“美洲倡议”，倡导建立北起阿拉斯加、南至火地岛，由除古巴以外全美洲34个国家组成的美洲自由贸易区。
　　由于多哈回合谈判陷入僵局，APEC茂物峰会上达成的实现自由贸易的承诺已经停顿，美洲自由贸易区谈判进展不顺，美国发现其重塑国际贸易秩序的“大平台”均难以发挥作用，加上东亚地区经济一体化步伐的加快使美国担忧其可能被新的区域经济合作框架排除在外，美国转而寻求既能介入东亚经济合作、又能帮助其重塑国际贸易秩序的新平台。为此，美国决定接受其2004年拒绝的一个设想——包含APEC所有成员的自由贸易协定，即亚太自由贸易协定（FTAAP）。在美国的推动下，2006年APEC河内峰会同意将FTAAP作为一个远景加以研究；2007年APEC悉尼峰会第一次就FTAAP表示了明确的态度，同意通过一系列务实、渐进的步骤，研究亚太自由贸易区的前景和选项；2008年APEC利马峰会同意对FTAAP的前景及可能产生的经济影响进行进一步研究；2009年APEC新加坡峰会同意研究实现FTAAP的可能途径。在推动FTAAP的过程中，美国发现诸多APEC成员对此并不热心，实现的难度很大，正如美国哥伦比亚大学教授贾格迪什·巴格沃蒂（Jagdish Bhagwati）所指出的那样：“难道真有人相信，需要在中国、日本和美国等差异很大的国家实现自由贸易的亚太自由贸易区协议，会比多哈回合谈判更容易达成吗？”[3]美国很快找到了新的替代选项——TPP。
　　二、TPP在美国构建区域贸易秩序中的功能
　　（一）WTO对区域贸易协定的要求与区域贸易协定的一体化水平
　　WTO一方面将区域贸易协定列为最惠国待遇的例外，另一方面规定了成员签订区域贸易协定应遵守的规则。
　　首先，《关税与贸易总协定》第24条8款的规定，区域贸易协定必须对成员之间“实质上所有”有关产自此类领土产品的贸易取消关税和其他限制性贸易法规；《服务贸易总协定》第5条1款（a）项规定，服务贸易领域的经济一体化需要对于“众多服务部门”在参加方之间通过取消现有歧视性措施和/或禁止新的或更多的歧视性措施的方式。既然是“实质上”所有产品的贸易和“众多服务部门”，就意味着并非要求100%的贸易和服务部门取消贸易限制，而是允许有例外。WTO对“实质上”所有产品和“众多服务部门”又没有明确的认定标准，从而为各成员利用“例外清单”将高度敏感部门排除在自由化范围之外留下了充分的空间。例如，墨西哥在北美自由贸易协定中，将鸡、乳制品、奶酪等77种农产品排除在自由化范围之外，在一定期限内适用进口限制甚至禁止等措施；在欧盟—墨西哥自由贸易协定中，墨西哥对其1 100种农产品中近300种农产品（主要是乳制品、肉类、谷物等）的贸易自由化实行暂时保留。很多发展中国家由于服务部门相对落后，其所签署的区域贸易协定倾向于排除众多的服务部门，甚至根本不包括服务部门的开放。
　　其次，为了避免“贸易偏转”， “贸易偏转”（trade deflection）是指非成员利用区域贸易协定成员之间的关税差异，首先向关税最低的成员出口商品，然后利用成员间的免税政策，向关税较高的其他成员市场转售。《关税与贸易总协定》第24条8款规定，区域贸易协定仅对“产自此类领土的产品”有效，而不适用于非成员的产品。但WTO对于如何认定区域贸易协定成员的产品（即原产地规则）并没有明确规定，成员在谈判区域贸易协定时，如果某些敏感产品不得不列入“自由化清单”，为了对其进行有效的保护，成员往往会在协定中规定更高的、甚至是苛刻的原产地标准，如果要达到该标准，企业必须承担高昂的成本，从而将这些产品事实上排除在自由贸易范围之外。例如，北美自由贸易协定中规定，凡在北美地区生产的客车、轻型卡车和有关的零部件，必须含有62.5%的本地区含量，其他类型车辆和零部件生产，也应包含60%的本地区含量。
　　最后，《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》规定，区域贸易协定可以有10年甚至更长的过渡期来实现成员间的自由贸易，因此，有些敏感产品即便列入区域贸易协定的“自由化清单”，也未必会在协定生效时立即实现自由贸易，而是在约定的过渡期届满后才会开放。例如，在北美自由贸易协定中规定，对某些敏感产品的关税最多在15年内按每年减少相同百分比逐步取消。
　　正是由于上述规则内容含糊，标准不明确，从而导致区域贸易协定实现的一体化水平存在巨大差异：有的协定仅仅涉及货物贸易，而且将很多产品排除在自由贸易之外；有的协定将自由贸易拓展到服务贸易领域；有的协定还将经济一体化范围拓展到知识产权、政府采购、竞争政策、环境标准、劳工标准等更广泛的领域，为了将这类协定与前两类协定相区分，有关国家或地区通常以“经济伙伴协定”（Economic Partnership Agreement，简称EPA）来命名，以强调其涉及领域的广泛性。 　　（二）亚太区域贸易秩序的“排美”趋势
　　第二次世界大战之后构建亚太区域贸易秩序的倡议可以追溯到1965年，日本一桥大学教授小岛清主张仿效欧共体，建立由美国、日本、加拿大、澳大利亚和新西兰等5个发达国家组成的“太平洋自由贸易区”（PAFTA）。由于缺乏合作基础，亚太地区的经济合作迟迟难以取得实质性进展。
　　1997年爆发的亚洲金融危机使东亚国家认识到既有的全球和区域合作框架不能解决东亚的现实问题，东亚合作的步伐开始加速，其中以“东亚自由贸易区”（EAFTA）和“东亚全面经济伙伴关系协定”（CEPEA）影响力最大。
　　2001年东亚展望小组（ESVG）向第五次“10+3”领导人会议提出了建设EAFTA的构想[4]，2004年第八次“10+3”领导人会议认可了经济部长会议关于成立专家组对建立EAFTA进行可行性研究的决定[5]。根据2006年EAFTA可行性研究联合专家组的报告，EAFTA最终将实现包括敏感部门在内的货物和服务的实质性自由化，敏感部门不能作为协定的例外，但可以列入敏感清单，在尽可能短的过渡期内逐步实现开放，此外，协定还包括海关手续、技术性贸易壁垒、原产地规则、劳动力流动、投资、竞争政策、知识产权、政府采购、磋商与争端解决、经济合作和政策对话的制度框架等内容[6]。2009年联合专家组第二阶段报告建议采取渐进的务实战略实现高质量的EAFTA[7]。
　　日本则积极倡导包括澳大利亚、新西兰和印度在内的CEPEA构想[8]，2007年第二届东亚峰会同意就CEPEA进行“第二轨道研究”（Track Two Study）[9]。根据CEPEA第二轨道研究小组的报告，构建组成CEPEA的三大支柱是经济合作、便利化以及自由化。其中“经济合作”包括人力资源开发、统计、技术转让、信息通讯技术基础设施开发、运输基础设施和物流、环境和能源、农村发展和中小企业等合作领域；“便利化”包括原产地规则、海关手续、标准和合格评定程序、便利化措施的执行、国内法规有关问题（例如知识产权、政府采购、投资保护、竞争政策）等内容；“自由化”主要指消除货物和服务自由流动的障碍[10-11]。
　　EAFTA和CEPEA这两个相互竞争模式最主要的区别在于成员范围不同，前者包括东盟10国与中、日、韩，即“10+3”，后者增加了澳大利亚、新西兰和印度，即“10+3+3”或“10+6”。二者的共同点在于其成员都不包括美国这一在东亚地区具有重要影响力的大国，东亚地区绕开美国单独构建贸易秩序的趋势日益显现。
　　（三）TPP在美国构建亚太区域贸易秩序中的功能
　　1.TPP是美国主导亚太区域贸易秩序构建的系列手段之一
　　对美国而言，欧洲国家的联合已经成为一个历史的教训，它决不能容忍在东亚地区再出现一个排他性的区域经济合作组织，因而美国对东亚地区的经济一体化一直持反对态度，20世纪90 年代以前，包括日本、马来西亚、澳大利亚等国提出的区域经济合作方案均因美国的反对而流产[12]。美国加入APEC以后，便开始积极将APEC塑造成新的区域架构[13]，在美国的推动下，1993年首次APEC峰会在美国西雅图举行，提出了亚太自由贸易的远景。1994年在印尼茂物举行的第二次APEC峰会上提出了更为具体的《茂物宣言》，确立了在亚太地区实现自由开放的贸易和投资的目标，提出发达成员和发展中成员分别不迟于2010年和2020年实现这一目标的时间表。1997年APEC提出部门自愿提前自由化（EVSL）倡议，由于以日本为首的一些经济体拒绝接受所有部门的自由化，EVSL谈判失败。1997—1998年亚洲金融危机期间，APEC未能发挥出应有的作用，亚洲国家对其深感失望，导致APEC被逐步边缘化。进入21世纪以来，东亚经济一体化的步伐加快，美国面临10+3、10+6以及众多双边FTA的竞争，美国认识到有必要夺回亚太经济一体化的领导权，而美国能够介入甚至主导亚太区域经济合作的唯一框架就是APEC，因此，美国开始在APEC框架下支持FTAAP的倡议。
　　但是，亚太地区成员间在政治、经济、文化、宗教等方面的巨大差异决定了亚太区域合作的机制化建设将是一个长期的渐进过程，不论是“10+3”、“10+6”还是FTAAP，均只停留在“构想”层面，难以取得实质性进展。为了实现亚太区域合作的新突破，小布什政府在执政的最后几个月宣布将加入“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”，时任美国贸易代表苏珊·施瓦布明确阐明了该协定作为构建亚太区域贸易秩序平台的潜力：“我们对这一高标准的协定尤其感兴趣，它可以作为推动泛太平洋地区乃至更大范围的贸易、投资自由化和一体化的工具”[14]。虽然奥巴马政府上台之后宣布对小布什政府时代的贸易政策进行全面检讨，但是由于加入“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”有助于实现奥巴马政府“重返亚太”的战略目标，奥巴马政府欣然继承了小布什政府的这一“政治遗产”。在美国的推动下，2010年在第18次APEC峰会发表的“横滨宣言”首次明确将TPP作为实现FTAAP的途径之一，与已发展多年的“10+3”和“10+6”相提并论[15]。
　　2.TPP是美国塑造区域贸易秩序的范本
　　由于亚太地区在短期内难以形成一个全面的自由贸易协定，亚太地区各经济体开始采取次区域和双边自由贸易的合作模式。根据APEC统计，截至2008年APEC成员之间签署生效的区域贸易协定有41个，其中34个协定是在2000年之后生效的。
　　由于这些协定中涉及的开放领域、开放时间表、原产地规则等均存在很大差异，美国担心这些开放水平较低、充满“软性”例外的区域贸易协定将导致区域贸易秩序“多轨化”，加剧贸易规则的“意大利面碗”效应，提高交易成本，因而美国认为有必要为区域贸易秩序制定一个范本。
　　P4协定是2002年由新加坡、新西兰和智利发起谈判、2005年文莱加入的一个区域贸易协定。在FTAAP谈判迟迟难以启动、WTO多哈回合谈判陷入僵局的背景下，这些开放的小国认识到，近期与那些不愿进一步开放的APEC成员开展谈判是徒劳无功的，而由少数有意愿在更广泛领域实行自由化的经济体先行达成协定更加可行。2005年P4协定谈判结束，2006年正式生效。 　　P4协定被视为是一个“高标准、全面的”区域贸易协定，在货物贸易领域，智利、新西兰和新加坡的逐步取消全部税号的关税，文莱逐步取消99%税号的关税，服务自由化采取否定列表（即除非明确排除，否则即包含在开放的范围内）。此外，该协定还包含海关估价、卫生与植物卫生、技术性贸易壁垒等非关税壁垒条款以及竞争政策、知识产权、政府采购、商务人员的临时流动、争端解决规定等内容。与其他区域贸易协定的排他性不同，P4协定最突出的特点是“开放性”，其第20条6款规定“本协定按照成员同意的条件对任何APEC成员开放”，目的是鼓励其他APEC成员加入，并最终形成包括21个APEC成员的FTAAP。美国选择加入P4协定并将其塑造为区域贸易秩序的范本，正是因为该协定包含了几乎所有符合美国目标和利益的新议题。
　　美国通过TPP塑造区域贸易秩序的实现途径有二：一是通过主导TPP谈判议程，将其一直倡导但又无法实施的贸易规则纳入到协定中。美国贸易代表柯克（Ron Kirk）表示，TPP反映了美国的优先事项和价值观，它将成为美国未来贸易政策的范本[16]。从2010年3月15日至2012年7月10日，TPP已经举行了13轮谈判，所涉及的议题包括海关管理、政策透明度、技术性贸易壁垒、卫生与植物卫生措施、保障措施、原产地规则、农产品、纺织品与服装、政府采购、国有企业、投资、知识产权、电子商务、服务跨境交付、金融服务、电信服务、文化、环境与气候变化、劳工标准、争端解决等广泛领域。
　　二是借助自身在亚太地区的影响力吸引更多的国家和地区加入，将TPP由少数成员之间的贸易秩序上升为亚太区域贸易秩序。在贸易领域，美国目前仍是绝大多数亚太经济体重要的出口市场；在地区安全领域，美国是日本、韩国、澳大利亚、新西兰、菲律宾、泰国和新加坡等亚太国家的重要盟友。美国加入TPP会对那些尚未加入TPP、又未与美国订立区域贸易协定的国家形成贸易转移的压力，吸引其尽快加入；那些在地区安全领域需要得到美国支持的国家为了强化对美关系，也会考虑加入。随着成员数量的增加和贸易规模的扩大，TPP成员将会以TPP为标准塑造区域经济架构[17]。
　　三、TPP在美国重塑全球贸易秩序中的功能
　　（一）以区域合作框架撬动多边贸易谈判
　　在20世纪80年代之前，美国主要通过关税与贸易总协定来塑造全球贸易秩序，美国凭借其雄厚的政治、军事和经济实力在创建总协定以及推动贸易自由化过程中始终扮演着最重要的角色，并反对其他国家提出的区域合作倡议，认为其没有必要，可能导致关贸总协定被边缘化[18]。
　　随着美国经济实力的相对衰落，欧盟、日本及主要发展中国家开始挑战美国在塑造全球贸易秩序中的主导地位。在乌拉圭回合谈判中，美欧农产品谈判僵持不下险些导致谈判破裂；美国希望以关贸总协定为范本达成服务贸易总协定，遭到发展中国家组成的10国集团 10国集团成员包括巴西、阿根廷、秘鲁、古巴、埃及、尼日利亚、坦桑尼亚、印度、越南和南斯拉夫。的抵制；在与贸易有关的知识产权和与贸易有关的投资措施领域，美国的主张也招致发展中国家的反对。多哈回合谈判进展更加艰难，2003年9月，在墨西哥坎昆举行的WTO第五次部长级会议上，由巴西、马来西亚和南非等国领衔的几个发展中国家集团极力“封杀”了发达国家提出的一些动议；2006年7月，由于WTO的6个关键成员（美国、欧盟、日本、澳大利亚、巴西和印度）之间的部长级会谈未能就关键的农业和非农产品市场准入问题达成一致，WTO总干事拉米不得不全面中止已持续近5年的谈判。
　　鉴于美国已逐渐失去了主导全球贸易秩序的能力，美国开始实施替代性战略（“B计划”），以区域合作框架撬动多边贸易谈判。在乌拉圭回合谈判陷入僵局后，1993年11月首届APEC峰会发表的领导人宣言决定在本区域促进贸易和投资自由化，一个月后，欧盟突然对农业自由化表示赞成，使乌拉圭回合谈判得以恢复。当被要求解释立场突然转变的原因时，欧盟高级谈判官员回答称，决定性因素是APEC的决定，因为它“向我们表明，你们有一个备选方案，而我们没有”[19]。在多哈谈判停滞后，美国积极支持FTAAP设想及推动TPP谈判，其目的之一也是通过展示美国有更多的政策选择来说服其他国家实现贸易自由化，促使多哈回合谈判重启，为世界多边贸易体制的发展提供动力。
　　（二）凝聚共识，为多边贸易谈判提供范本
　　随着世界多边贸易体制下谈判力量多极化的趋势日益明显，各成员在多边谈判中实现博弈均衡变得更加困难，美国开始在成员相对较少的区域框架下凝聚共识，为多边谈判提供范本。例如，1996年在菲律宾举行的APEC峰会上，克林顿总统提交了缔结《信息技术协定》（ITA）的倡议，得到其他APEC领导人的支持，为年底在新加坡举行的首次WTO部长级会议达成并签署这一协定起到积极的推动作用。亚洲金融危机之后，虽然美国以APEC推动贸易自由化的希望破灭，但美国依然将APEC作为孵化新思想和制定合作范本的重要平台。
　　随着美国在APEC框架下由支持FTAAP转向积极推动TPP谈判，TPP已成为美国塑造全球贸易秩序的新途径。作为“高标准、全面的”自由贸易协定，TPP突破传统自由贸易协定的模式，要求100%货物分阶段实现自由贸易，不允许有例外商品；TPP所覆盖的领域之广也远远超过一般的自由贸易协定和经济伙伴协定。尽管目前TPP成员的经济规模相对较小，相互之间的贸易量也不大，但TPP成员具有多样性，处于不同的发展阶段，既包括发达国家，也包括发展中国家；既包括市场经济国家，也包括经济转型国家，具有较强的政治代表性。通过在TPP中制定新的经济规则和不断扩充成员，美国可以将有利于自己的国内规则变为区域规则，并以此为范本，通过WTO谈判将这些区域规则上升为全球规则，以打造全球贸易新秩序为手段巩固其对世界经济的掌控。
　　此外，从谈判模式看，TPP谈判采取闭门磋商的方式进行，谈判结束前不对外公布技术文本，这也是美国及相关各方淡化成员之间矛盾、凸显最终共识的策略。 　　（三）减少未来贸易谈判的障碍
　　美国重塑全球贸易秩序最主要的障碍来自两个方面：一是以欧盟和日本为代表的农业保护势力，二是发展中国家集团，前者主要涉及农业谈判议题，后者则涉及知识产权、投资措施、政府采购、环境标准、劳工标准等更广泛的议题，部分转型发展中国家还涉及国有企业议题。
　　1.削弱多边贸易谈判中的农业保护势力
　　目前，日本已经与TPP的7个成员订立经济伙伴协定，与澳大利亚的经济伙伴协定谈判自2007年启动以来已经进行16轮，尚未与日本启动自由贸易谈判的有美国、加拿大和新西兰3个国家。
　　日本加入TPP最大的障碍是农业议题，日本与澳大利亚的经济伙伴协定谈判已历时5年，至今尚未结束，新西兰至今不愿启动与日本的经济伙伴协定谈判，原因都是日本对农产品开放的抵制，日本对美国开放农产品市场的难度则更大。
　　是否加入TPP已经成为困扰日本政府的政治难题。2010年10月菅直人提出日本要加入TPP的设想得到工商界人士的坚决支持，而农业团体则坚决反对，农林水产省和经济产业省以及朝野两党的内部也产生严重的分歧。2011年11月，野田佳彦不顾国内抗议决定加入TPP谈判，白宫在野田佳彦与奥巴马会谈后发表的新闻稿称，野田表示“将把所有的物品和服务摆在贸易自由化的谈判桌上”，随后日本政府即向美国方面提出抗议，称野田只是说明日本政府“关于全面经济伙伴关系总体上的基本政策”，而美方把这段话曲解为野田关于TPP的立场，要求美方纠正，白宫则发表谈话称，“对于日本政府否定野田讲话内容的声明表示不解”，拒绝对新闻稿作出订正[20]。这一方面说明日本政府希望极力避免刺激国内反对TPP谈判或对TPP谈判持谨慎立场的势力，另一方面也反映了美日在农业议题上的冲突。
　　对美国而言，批准日本加入TPP谈判也是两难问题：一方面，美国希望日本的加入会扩大TPP的影响力，增强对其他国家的吸引力；另一方面，美国又担心日本在谈判中坚持将部分农产品列为例外，会导致TPP的标准下降，日本拒绝妥协还可能导致谈判旷日持久，陷入僵局。
　　目前，美国依然优先考虑TPP的高标准，力争尽快达成协议，而非尽快批准日本加入。野田佳彦在决定加入TPP谈判后，未能如愿获准参加随后举行的TPP首脑会议。2012年6月，与日本同时开展TPP事前协商的墨西哥和加拿大获准加入TPP谈判，日本至今仍未获得美国、澳大利亚和新西兰的正式认可。
　　美国等农业强国不断支持其他国家加入谈判，同时将日本排除在外，其目的即在于对日本施压：如果日本不同意在农产品开放问题上作出重大让步，就很难获准加入TPP谈判，日本在区域和全球经济竞争中将处于不利地位。而如果日本接受农业开放的规则，则可以削弱多边贸易谈判中的农业保护势力，减少美国在多边体制框架下推动农产品贸易自由化的障碍。
　　2.以TPP谈判成果迫使发展中国家作出让步
　　发展中国家借助经济崛起和有效联合，已成为塑造全球贸易秩序不可忽视的重要力量。发展中国家抵制发达国家推行新议题的主要理由是经济发展水平的差异，即发展中国家由于经济发展水平落后，无法达到发达国家在知识产权、环境、劳工等领域提出的高标准；发展中国家应对外部冲击的能力较弱，无法接受在货物、服务及投资领域更高的开放要求；发展中国家（尤其是经济转型国家）的市场不健全，需要通过政府采购、支持国有企业等手段维持经济稳定，提高经济发展水平。
　　如果TPP谈判能就广泛领域的规则达成一致，在未来的多边贸易谈判中，美国就可以以此为筹码，要求其他发展中国家作出让步，因为TPP成员中包括了发展中国家和经济转型国家，这些国家的经济发展水平并不高，连他们都能够接受这些规则，其他国家拒不接受的理由就显得不够充分了。
　　四、国际贸易秩序重塑中的中美博弈与中国的对策
　　（一）国际贸易秩序重塑中的中美博弈
　　美国作为二战后的货物出口大国，一手缔造了以关税与贸易总协定为基础的国际贸易秩序，对推动战后国际贸易的发展发挥了重要作用。随着美国在世界货物出口中地位的下降，美国开始着手对这一有利于货物贸易的国际秩序进行改造；而中国在加入WTO之后，在世界货物出口中的比重迅速上升，成为既有国际贸易秩序的积极维护者，在重塑国际贸易秩序方面与美国展开博弈。
　　在世界多边贸易谈判中，以美国为代表的发达国家更加注重形式平等，主张WTO成员在权利和义务方面应尽量减少差别待遇，而以中国为代表的发展中国家则强调实质平等，主张谈判必须切实解决发展中国家的关切，给他们以必要的特殊与差别待遇，保留他们实施发展战略的政策空间。
　　在区域贸易规则的制定中，中美也采取了截然不同的设计方案。中国主张以“10+3”为基础、美国则力推TPP来塑造亚太地区的贸易秩序。从长远来看，“10+3”和TPP均指向实现FTAAP这一共同目标，只是实现的途径不同，前者强调成员的广泛性，同时鉴于成员经济发展水平的差异，以循序渐进的方式提高一体化水平；后者则坚持一体化的高标准，以循序渐进的方式扩大成员范围。
　　从目前来看，“10+3”和TPP已形成竞争态势，但其推进均面临诸多障碍。在“10+3”框架下，中国坚持“以东盟主导、循序渐进、协商一致、照顾各方舒适度等为特征的东亚合作方式”[21]，受到东盟国家的欢迎。然而，“10+3”能否取得成功，关键在于中日韩FTA谈判能否顺利完成。2012年5月，中韩FTA已宣布启动，但日韩FTA已在2004年11月陷入停顿，中日韩FTA谈判至今尚未启动。尽管TPP谈判采取闭门磋商的方式进行，每轮谈判结束后发表的消息均称谈判“取得了积极进展”，但从有关谈判方官员的表态看，谈判并不顺利，充满矛盾和冲突，谈判将是一个漫长的过程。可见，“10+3”和TPP这两种框架的竞争态势会持续相当长的时间。
　　（二）中国应对美国以TPP重塑国际贸易秩序的对策 　　1.增强东亚经济的“自我循环”能力
　　在TPP成员中，除了美国、加拿大和墨西哥尚未与中国缔结FTA以外，其他8个国家都已经与中国签订了FTA或者正在进行FTA谈判，鉴于TPP尚不具备替代东亚地区合作框架的能力，这些中小型国家并不想在中美之间“二选一”，而是采取骑墙战略，希望从两个合作框架中均能获益。
　　东亚经济一体化在一定程度上受制于美国的原因，除了因为部分国家与美国存在军事同盟关系以外，还因为美国是东亚国家最终产品重要的出口市场。要弱化外部力量的冲击，，就需要增强东亚经济的“自我循环”能力，将东亚地区由“加工工厂”转变为“最终市场”。目前最具有市场发展潜力的是中国，中国的进口战略应与中国的东亚战略相配合，通过扩大从东亚地区的进口来提高东亚经济的相互依赖程度和增强东亚经济的凝聚力。
　　2.凝聚全球发展共识
　　中国作为最大的发展中国家，要发挥其对发展中国家的号召力和影响力，以多个平台为载体凝聚全球发展共识。在地区层面，温家宝总理在2007年东亚峰会提出的“新型命运共同体”、胡锦涛主席在博鳌亚洲论坛2011年年会提出的“亚洲精神”以及李克强副总理在博鳌亚洲论坛2012年年会提出的“凝聚共识”均产生了重要影响。中国在旗帜鲜明表明立场的同时，还需要积极推动将这些共识转化为行动，推动建立更加公平的国际贸易秩序。
　　3.正确认识和妥善处理中美竞争关系
　　美国启动TPP谈判以后，中国在与美国进行双边磋商或谈判时可能会在国有企业、知识产权、政府采购、环境保护、劳工标准等领域面临更大的压力。但我们也应认识到，TPP的很多新议题与中国改革的目标一致，中美之间的分歧不在于改革的方向，而在于改革的进度，从长远来看，随着中国经济结构的调整和竞争优势的转化，美国所倡导和推行的规则对中国也是有利的。
　　中美之间存在竞争关系，但这种竞争关系并不必然走向对抗。亚太区域合作与规则制定必须以各方共识为基础，其实现途径也不是唯一的，中美在推动不同区域合作框架的同时，必须加强沟通，妥善处理中美之间的竞争关系，避免出现误判，2012年2月中美在《关于加强中美经济关系的联合情况说明》中同意分享各自在TPP和中日韩FTA等区域自贸协定中的相关信息就是一个良好的开端。
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基金项目：辽宁省教育厅创新团队项目“大国参与国际经济一体化的理论与战略研究”（2009T030）作者简介：姜文学（1972-），男，山东乳山人，教授，主要从事国际贸易理论与政策研究。E-mail：jiangwx@dufe.edu.cn摘要：美国加入并…

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  本文关键词：TPP在美国重塑国际贸易秩序中的双重功能，由笔耕文化传播整理发布。