基础金融普遍服务制度研究

第一章界定核心概念

1.1基础金融服务
“基础金融服务”是指为人们日常生活所必需，应当为所有人享用的金融服务。它是金融服务的下位概念，仅指金融服务中的基础性部分。治理金融排斥的手段之一，就是通过制度设计，要求特定金融机构承担普遍服务的义务，使所有人都能以负担得起的价格享用基础金融服务。基础金融服务通过普遍服务制度得以落实，普遍服务制度使金融服务的提供更为规范。何谓基础金融服务与非基础金融服务，国内外尚无一致、确切的划分标准，相关描述仅散见于国内、外相关政策或文献对基础金融服务的列举甚至是文章讨论所及对象。世界银行的Thorsten Beck和Augusto De La Torre认为：“基础金融服务典型地可分类为储蓄、贷款、保险和支付服务。” 亚洲幵发银行的Nimal A. Fernando在其研究报告《低收入家庭对金融服务的享用：国际经验、改善措施与未来》中将低收入家庭对金融服务的需求归纳为5个方面，g卩：(1)安全、方便、适当的存款便利；（2)以最低的交易成本和合理的价格获得贷款；（3)支付和资金划转服务；（4)小额保险产品和服务；(5)金融理财服务。在受英国金融服务局委托并资助的一项研究中，布里斯托大学个人金融研究中心的Elaine Kempson教授等，讨论到了银行账户、储蓄、保险、年金、贷款等5种服务，[4〕而德国金融服务研究所的一份研究报告，则只涉及到了银行账户、贷款、年金和保险。此外，国外有关文献对金融排斥现象的揭示，也间接地反映出作者对基础金融服务所含服务类型的看法。如英国议会下院库务委员会就指出：“英国拥有世界上最具创新性和多元化的金融服务部门之一。尽管如此，许多人还要为获取基础金融产品而斗争，如银行账户、信贷、保险和金融咨询。”⑹英国学者Paul A. Jones则强调：“金融排斥不仅以缺乏可承受的贷款为特征，而且以无储蓄、无银行账户、无资产、不能获得货币咨询服务以及无保险为其特征。” [7] CGAP将“金融普惠”定义为“所有工作年龄人口（包括那些被排斥在当前金融体系之外或服务不足的人群）都能获得由正规金融机构提供的有效的信贷、储蓄、支付、转账和保险服务的状态”，“基本银行服务包括银行账户和支付服务”。[8] 依据上述内容，可以概括出普遍服务义务的基本要素。第一，普遍服务主要存在于关系公共利益的特定行业，如电信、邮政。第二，政府对该特定行业的市场准入实行行政许可制度，允许适度的垄断经营。第三，普遍服务的内在含义是义务f担者必须满足一定范围内所有人的服务请求，非因法定事由不得拒绝，且普遍服务的i供应当稳定、持续。第四，任何人享用该普遍服务时应当在价格、服务和质量方面得到一视同仁，艮P服务标准和资费标准应当是统一的。第五，普遍服务义务的承担者只在法定范围内承担该项义务，且普遍服务业务与竞争业务应分业经营，普遍服务业务可获得适当的补贴。
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1. 2普遍服务制度
在我国，关系公共利益的特定行业通过行政许可的方式获得公共资源的垄断权，有义务按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的其他条件向用户提供安全稳定、方便和价格合理的普遍服务，未经批准不得擅自歇业、停业。[31]典型的是电信和邮政行业的普遍服务制度。《电信条例》规定所有电信业务经营者都应当履行相应的电信普遍服务义务，并且基础电信业务和增值电信业务应当分业经营，不履行电信普遍服务的企业应当承担相应的法律责任，由国务院信息产业部门负责监管。《邮政法》明确规定了 “普遍服务”的含义，即由邮政企业按照国家规定的业务范围、服务标准和资费标准向境内所有用户持续提供邮政服务。它还规定设立普遍服务基金,旨在对邮政企业提供普遍服务、特殊服务进行补贴。邮政普遍服务业务和竞争性服务业务实行分业经营，由邮政管理部门进行监管。[32]
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第二章我国应建立基础金融普遍服务制度

2.1我国金融排斥的现状及成因
金融排斥从不同维度可表现为地理排斥、条件排斥、价格排斥、营销排斥和自我排斥。地理排斥是指因地理上的原因而无法获得金融服务，如偏远地区缺乏金融机构服务网点。条件排斥是指对经济主体获得金融产品或服务附加不合理的条件，如银行针对小额账户收取管理费。价格排斥是指经济主体因无力承担金融产品或服务的价格而受到排斥，如外出务工人员因异地汇款手续费过高而被迫携带大量现金返乡。营销排斥是指金融机构将营销目标局限于能给其带来更大经济利益的群体而使其他人受到排斥。自我排斥是指被排斥主体缺乏金融常识或担心承受额外的风险而不愿意与金融机构打交道。根据金融排斥的持续状态可分为暂时性金融排斥和永久性金融排斥，前者是指由于经济条件恶化而无法继续购买金融服务，如无力继续维持存款账户；后者是指经济主体由于缺乏营业网点等原因而从未获得过金融服务，其影响更深，也更受到各国政府关注。此外，根据金融排斥的原因又可分为功能性金融排斥和结构性功能排斥，前者是指被排斥对象因自我功能的缺失而处于一种被排斥的状态，如残疾人无法使用自动取款设备、文化程度较低者不懂使用高科技设备等；后者是指社会结构不合理而造成的金融排斥，如少数发展中国家男女地位不平等，妇女获得储蓄账户需要得到家中男主人的同意。
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2. 2我国建立该制度的政策基础
治理基础金融服务排斥，改革金融体系、提高金融服务质量、扩大基础金融服务覆盖范围，首先要从最薄弱的“三农”领域开始。中共中央、国务院从2004到2014年的中央一号文件都表现出了对农村金融体制改革的关注。2004年中央明确提出要“建立金融机构对农村社区服务的机制，明确县域内各金融机构为‘三农’服务的义务”2005年指出，应“抓紧制定县域内各金融机构承担支持'三农’义务的政策措施，明^!金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济发展的比例”[?]。2006年表明，要“引导发展资金互助组织，规范民间借贷。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门应抓紧制定管理办法” 2007年指出要“大力发展农村小额贷款，在贫困地区先行开展发展农村多种所有制金融组织的试点” 2008年指出，要“加快推进调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作……积极培育小额信贷组织，鼓励发展信用贷款和联保贷款”2009年提出，要“大力发展小额信贷和微型金融工作……抓紧出台对涉农贷款定向实行税收减免和费用补贴的具体办法” 2010年提出“抓紧制定对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法，确保三年内消除基础金融服务空白乡镇”。2013年提出要“改善农村金融服务，改善农村支付服务条件，畅通支付结算渠道”。2014年进一步指出，要“加快农村金融制度创新，强化金融机构服务‘三农’的职责，发展新型农村合作金融组织”。上述规定从小额信贷、微型金融、发展新型金融组织等方面体现出对农村金融的关注，对扩大基础金融服务覆盖面的重视，为普遍服务制度的构建提供了良好的政策环境。
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胃三章基础金酿普遍服务制度构想........ 29
3.1基本原则....... 29
3.2普遍服务义务的内容.......32
3. 3义务提供主体....... 34
3. 3.1基础金融普遍服务的提供方式....... 34
3. 3. 2提供普遍服务的义务主体....... 34
3. 3. 3义务主体的确定方式....... 35
3. 4成本补偿机制....... 36
3. 4.1给予补偿的必要性....... 36
3. 4. 2建立普遍服务基金....... 37
3. 5普遍服务制度的监管....... 39
3. 5.1政府监管的主体和职责....... 39
3. 5. 2市场约束——信息披露制度....... 39
3. 6义务主体的责任.......40

第三章基础金融普遍服务制度构想

3. 1基本原则
基本原则表述的是法律制度的基本价值取向，.是一个制度所固有的并对权利主体行使权利、义务主体履行义务和监管主体进行监管及约束的基本准则。囿于经济发展状况的客观性、难以预见性，每个法律制度都存在暂时的空白，需要法律原则来弥补。建立基础金融普遍服务制度意味着提高基础金融服务的可获得性，确立基本原则有利于保障金融稳定、保护消费者尤其是低收入者的权利。“它们并不是僵硬的教条，而是能为决策者在决策过程中灵活运用的。”本文认为普遍服务制度至少应当包括以下四个基本原则。美国佛蒙特州的普遍服务制度规定，对出现经济状况恶化现象的金融机构采取措施的，应当以不损害银行业的安全性与稳健性为前提。纽约州的普遍服务制度规定，金融机构应当在不损害银行业务的安全性与稳定性的前提下，以低成本向该州居民提供消费者交易账户。加拿大的普遍服务义务制度未对此作明确规定，但可从其规定“政府支票的兑现金额不得超过1500加元，且支票的格式与名称应当与加拿大支付协会规则的规定一致”窥见一斑。国际保险监管协会提出构建小额保险体系时，应坚持比例性原则，即各保险人应当根据其自身的规模、性质和复杂程度制定具体的监管要求。因为小额保险区别于传统保险，其保险范围小、分布广泛，交易成本高，经济成本更低，消费者因而需要更大的保护。
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结语

普遍服务制度目前只存在于电信和邮政行业，为治理基础金融服务排斥，使所有人都能获得基础金融服务，有必要在市场失灵的情况下引入以普遍服务义务为核心的法律制度。然而即使是在发达国家，基础金融普遍服务制度的探索也只是初始稚步，我国在此方面尚无相关研究成果。本文以美国纽约州的《消费者保护与放松银行管制综合法》和加拿大的《享用基本银行服务条例》为借鉴，拟提出我国基础金融普遍服务制度的雏形。全文首先对该制度的两大核心概念——“基础金融服务”和“普遍服务制度”进行了界定，，并论证了应当和不应当纳入普遍服务制度的基础金融服务的内容。在此基础上，对该制度涉及的义务内容、义务提供主体、成本补偿方式以及监管方式提出拙见。囿于个人研究能力及文章篇幅，该制度的框架及内容都略显粗糙，其中涉及的许多具体问题尚待深入研究，如具体承担普遍服务的金融机构究竟如何确定、基础金融服务是否应当与其他竞争性业务分业经营、普遍服务基金的具体收取方式等。希望本文能起到投砾引珠之功效，为治理基础金融服务排斥提供一个新的思路。
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参考文献（略）