碳税的主要特点_征收碳税对GDP影响不大

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碳税研究背景

　　目前中国的能源需求仍在快速增长，即使已经开始进行大规模的节能和发展可再生能源、核电的国家行动，2007年能源需求量达到了26.3亿吨标煤，比2006年增加了2亿吨标煤，比2005年增加了4亿吨标煤。

2007年和2006年的节能率分别为3.7%和1.6%，均没有实现“十一五”节能目标的年度计划。

　　中国能源需求的快速增长，导致温室气体排放快速增长。

　　目前全球正在为积极准备2012年后京都议定书减排目标时间之后新的国际合作机制和协议。根据2007年底在印度尼西亚巴厘岛举行的第十三次缔约国大会确定的日程（巴厘岛路线图），希望在2009年在丹麦哥本哈根举行的第十五次缔约国大会上能够就新的协议达成一致，即提出新的议定书（称作哥本哈根议定书）。许多国家和组织在不断提出新的提议，多个重要国际协商会议都将气候变化作为核心议题，包括每年的G8+5会议，APEC会议，经济大国领导人会议等。

　　由于各国的观点不同，导致哥本哈根议定书的谈判将充满曲折。一些排放大国，包括中国和美国，自然而然成为国际社会关注的目标。中国的温室气体排放快速增长，使得中国受到的关注和压力首当其冲。一个重要的压力是国际社会在提出新型经济体（主要包括中国和印度）需要加入哥本哈根议定书的减排目标承诺中。其理由是即使发达国家承诺到2020年和2050年进行大规模减排，仍然会由于新型经济体的排放增长的无法实现长期较低温室气体浓度减排目标。中国的总排放和人均排放均大大高于印度，因此中国压力巨大。

　　2006年，国家发改委能源研究所对中国实施能源相关税收机制的效果进行了评价，包括能源税、燃油税和碳税（二氧化碳税）。其中就碳税的实施效果进行了分析。之后，能源研究所又主要承担了中国2050年低碳经济情景研究项目。国际社会的压力以及2050年低碳经济发展情景中均提出了对长期温室气体减排政策的需求，以分析中国可能实现的排放途径。

　　同时，环境保护部在组织研究机构进行中国实施环境税收体系的研究，希望能够对包括碳税在内的环境税收体系提出一个明确系统的研究结果，利用税收体系促进我国环境质量的明显改善。

　　能源研究所2009年将碳税作为一个单独的研究课题提出来，希望就未来中国实施碳税的效果和相关因素进行分析，为中国实施碳税提供基础性研究结果。研究目标包括：根据最新进展和需求，分析实施碳税的效果；就碳税相关的各个因素进行分析，得到实施碳税所面临的机遇和问题，提出相关政策建议。

　　国际实施碳税的经验

　　对于税收政策在促进节能减排方面的研究主要集中于新能源开发的税收激励政策和环境税。自20世纪70年代以来，美国、法国、日本等许多国家相继制定针对新能源的投资激励政策、税收优惠政策以及激励性关税政策等，90年代又出现了可交易的许可证制度。在环境税方面大体可以分为两类：污染物排放税和污染产品税。前者对工业“三废”等污染物征收，主要包括二氧化碳税（碳税）、二氧化硫税、水污染税、固体废物税、噪音税等；后者是在使用过程中对环境造成危害的产品征收，主要包括垃圾税、化肥税、塑料包装袋税、焚烧税等。

　　丹麦于1993年开始对家庭和工业行业征收CO2税。最初，工业企业的征税额度仅为家庭税额的35%，之后，有建议要求调高对工业企业税收，而折中的方案是增加对工业企业的碳税，但是可以对那些已经签订了自愿协议的高耗能企业进行减免。签订了自愿协议的耗能企业支付0.4欧元/吨CO2的税，而没有签订自愿协议的企业要支付3.3欧元/吨CO2。1977年的一项评估表明，如果不征收碳税，工业企业的耗能将比征收的情况高出10%。

　　1996年，丹麦议会在一揽子的绿色税收计划中采用了新税种，目的是与有关CO2和SO2减排有关的环境目标相一致。这一税种包含了3个与能源有关的税种：CO2税、SO2税和能源税。电税的计算基于发电时燃料的消耗。工业行业必须将其能耗划分为3类：空间取暖能耗、重（工业）加工过程和轻加工过程。对这3类能耗的能源税是不同的（2002年）：

　　建筑采暖：3个税种全部100%纳税；

　　轻工业过程能耗：CO2税90%，SO2税100%，免收能源税；

　　重工业生产过程能耗：25%的CO2税，全部SO2税，免能源税。

　　签订了自愿协议的能源密集型工业企业可以减税。1997年对这一税种作用的评估表明，如果不实施这项税收，工业企业耗能量将增长10%。1999年开展的评估表明，1995年政府采取的一揽子绿色税收计划减轻了整体上的税负负担。预计到2005年丹麦能够减少3.8%的CO2排放，也就是减排230万吨CO2。其中，一半的减排量归功于税收，其余的减排归功于补贴和自愿协议。

　　在德国，能源税作为生态税改革计划的一部分，对特定的能源进行征收。1999年，第一次开始对汽车燃料、燃烧用清质油、天然气和电征税。来自税收的财政收入再充实到职工养老金中，使得雇员和雇主同时减少了对养老金的投入需求，而使雇员的工资有所增加。对汽车燃料和电的征税增加，并在2000年开始对重燃料油征税。有分析表明，到2002年底，已经减少CO2排放700多万吨，新增6万个就业岗位。另外有关能源税影响的分析研究发现，这一税种对生态影响的明显标志就是能耗的减少，进而到2005年CO2排放减少2％-3%。研究还发现，能源税对劳动力市场有正面影响，可以增加25万个就业岗位。

　　荷兰于1996年开始实施能源调节税，目的在于通过能源使用成本的增加降低能源使用对环境的影响。被征税的能源形式有5种，包括燃料油、汽油、液化石油气、天然气和电力，但无CO2排放的电力税率较低。这一税种主要针对家庭和小型能源用户，以累进税率的形式，重点向每年使用的第一个1万度电量倾斜。大型能源用户赋税数额较小，主要通过自愿协议的方式来实现节能降耗的目的。税金在能源价格中收取上来，再由能源公司转给政府。然而，其他税收（如所得税）则有所减少以避免税负基数受到影响。实际上，这已经引起了税收基数的微小变化，就是增加了税收资源而不是劳动力（数量）。社会、教育和非赢利组织可以要求退还50%的能源税。

　　1991年，挪威开始对所有CO2排放的65%征收碳税。这一碳税对用于水泥和轻质多孔黏土集料生产的煤炭和焦炭可以免税，对纸浆和造纸及鱼粉生产行业有减税，但燃料油用于造纸和鱼粉生产的没有减免。所有制造行业及温室行业的电耗都适用这项税收。2005年每吨CO2排放的税率为汽油41欧元，轻质油24欧元，重油21欧元，纸浆造纸行业优惠税率为12欧元，鱼粉行业11欧元，所有行业的电耗均为4.5欧元/度电。根据挪威2004年预算，目前对工业行业的能源税收系统将在下一年度被新的电力税取代。工业部门的电力税很可能减少甚至取消，因此而签订能效协议可以看作是挪威新电力税一个可能的内容。

　　1991年，瑞典开始征收碳税。但考虑到竞争，工业部门只需要交纳50%的税费，而一些高能耗工业行业，如商贸园艺、采矿、制造业及纸浆和造纸行业，则碳税全免。2002年，CO2税费从每吨58欧元上涨到69欧元，而电力能源税则涨到1.3 欧元/千度电。与此同时，劳动力税收则有补偿性地减少，CO2和能源税的上升只影响普通消费者。

　　原来对工业行业CO2税减免的比例从50%升到70%。这一调整大大减轻了企业的碳税负担，使得这些部门的总体税收水平没有变化。由于碳税的实施，瑞典全国的CO2排放有了明显下降。1987到1994年，碳排放减少了600-800万吨，总体下降了13%。瑞典环保局对瑞典实施碳税效果的评估结论是碳税的实施与瑞典的环境政策是一致的，有利于瑞典CO2排放总量的下降。但不利的方面是它并没有影响来自燃料的碳排放的实际水平。例如，对低排放引擎和高排放引擎所用燃料征收的碳税费率水平是一样的，尽管他们对环境的实际影响和损害是不相同的。

　　瑞士政府1999年开始应用旨在减排的法律，，并于2000年5月正式开始实施。根据京都议定书设定的目标，这项法律规定瑞士到2010年的CO2排放将比1990年减少10%。政府和企业间减排的自愿协议将是实现目标的首选途径。CO2法适用的前提是其他所有影响CO2减排的法律都不足以实现京都议定书的目标。

　　英国于2001年开始气候变化征税，主要在电力、煤炭、天然气、液化石油气等出售给商业和公用部门的环节上征收。对商业和公用部门的征税标准是能源价格上加收15%。所有税收的0.3%将返还到雇主的国家保险账户，并通过政府额外的支持，再用于投资能效和节能技术。可再生能源免征气候变化税。商业风能项目从这一系统中受益。

　　开征碳税有利于调整结构

　　国际上实施碳税已经有较好的经验。这些实施碳税国家的经验表明，实施碳税可以建立在以前实施能源税收的基础之上，同时可以对温室气体减排起到较好作用。

　　通过模型定量分析研究表明，征收碳税对我国未来CO2排放的抑制作用明显。这主要是由于能源价格的上升导致了对有关经济部门的抑制作用和能源产业产值下降。

　　对GDP的影响总体来讲很有限，最高在0.45%左右，影响不明显。在刚实施碳税时，由于经济体的结构受到冲击，即使在税率较低的情况下，GDP损失在初期就达到0.4%左右。而其后随着税率升高，GDP损失率没有明显升高，而在2025年之后开始下降。这主要是由于碳税实施后经济结构开始调整，经过一段时间后（主要取决于投资周期和技术寿命期），经济结构调整到比较低碳排放经济体系下，而这种投资和经济结构调整有利于经济发展，GDP损失就不明显。

　　如果充分考虑我国减少进口对经济的促进作用以及减少国内对能源产业的投资而增加对一些新兴产业投资所带来的效果，GDP的损失将非常有限，或为正面影响。同时从GDP增长率来看，基本没有变化。另外需要关注的是损失的GDP是比较“污染”的GDP，如果考虑绿色GDP的话，则这些损失会大大减小。

　　从长期来看，采用碳税，或者与能源税相结合的碳税是一种可行的选择。采用碳税会实现较好的CO2减排效果，同时对经济影响有限。根据国际上的经验，征收碳税会促进新的行业发展如包括脱碳、储碳技术的清洁煤技术行业，可再生能源行业，核电，节能技术行业等。如果考虑征收碳税可能会促进我国一些新兴行业发展的作用，在未来几十年里将促进我国的能源技术进步和产业技术升级,进而促进这些行业的发展。同时到2020年以后，中国的经济竞争力已经较强，成为世界经济强国，有可能在全球环境问题上扮演更为主动角色，这些也是未来采用碳税的良好基础和驱动因素。

　　实施碳税也可以对抑制能源价格有正面作用。实施碳税后，2030年碳税前价格下降在11%-25%之间。

　　目前国际上正在讨论实施针对气候变化的边境调节税，实际上就是对进口商品征收碳税。这对我国实施碳税会有一定影响。即使我国不征收碳税，我国出口产品也有可能向国外支付碳税。但如果中国征收碳税，就有可能避免在国外被征收碳税。

　　考虑到我国绿色税制的进程，我国征收碳税起征点可以从比较低的税率开始, 以减少对行业发展和经济的冲击。之后再逐渐增加税率到一个能够明显抑制CO2排放的税率水平。

　　中国碳税的征收可以考虑从征收碳税之前可能已经存在的能源税逐渐转换而来。能源税和碳税有一定的重复，但目的却不同。征收能源税给征收碳税提供了经验，碳税的征收可以在能源税征收比较成熟以后开始实施，如能源税征收4-5年之后征收碳税。碳税初期可以是和能源税共同存在的混合税，之后用4-5年时间完全过渡到碳税。

　　另外一种方式是可以更早实施碳税，采取比较低的税率，如10-20元/吨碳，之后逐渐提高税率至300-400元/吨碳（考虑到目前能源价格上升较多）。

　　应在可能的情况下，尽早公布碳税的实施日程和税率，应该在碳税实施之前3-4年公布，使工业企业、消费者在投资的时候可以考虑使用低碳技术和能源，以避免在技术寿命期内的锁定效应，可以更好发挥碳税的效用，促进经济体系尽早向低碳经济转换。（作者单位：国家发展改革委能源研究所）

　　国际碳关税的实质

　　2006年10月，一个专为欧盟委员会高层讨论小组撰写的报告草案建议，对来自未采取减排行动国家的能源密集型进口产品征税。在欧盟早就有人主张对来自未履行减排义务国家的进口产品征税，以此来弥补减排政策带来的竞争力损失。但是因为《京都议定书》生效遥遥无望，这些主张一再被搁置而没有受到足够的重视。

　　这里对进口的高能耗产品和其他产品征税，核心内容就是碳税。征税的基础是其隐含的碳含量，以防范气候变化。因此其与碳税有密切联系。一些提议中，征收的税率就以本国征收的碳税为依据。

　　这种似乎是国际气候制度下特有的税收，其理论基础是边境调节税。边境调节税是国际贸易中一种普遍的做法，但主要是对营业税、消费税和增值税的调节，在实践中的应用可以追溯到18世纪。在允许各国实行自己的国内征税体制条件下，为了不对国际贸易造成影响，边境调节税允许出口国对国内生产的出口产品进行税收返回，而进口国可以对外国生产的进口产品征税，使税收标准达到与对本国产品同样的水平。这样做，既可以保护出口企业在国际市场的国际竞争力，也保护了本国企业在国内市场的竞争力。欧盟对气候变化税的争议主要也是为了保护本地区的经济竞争力。这也是国际碳税的实质所在。

　　温室气体排放涉及经济的方方面面，能源密集型产业比如钢铁、造纸、炼铝业都是国民经济和出口贸易的重要行业。而一旦欧盟开始征收气候变化税，会对中国出口到欧盟国家的产品产生重要影响。中国企业和产品的能耗高，效率低，按含碳量计算纳税可能要高于美国产品，所以市场价格会随之上升。

　　美国奥巴马新政府执政以后，在美国再次出现了对进口产品征收碳税的提议。2009年3月，美国能源部长朱棣文表示，美国制定减排计划而其他国家不为二氧化碳排放付费，美国将在贸易中处于不利地位。他向众议院科技委员会表示对某些计入减排成本的进口商品，美国政府应征税，他希望像中国和印度这样发展迅速的发展中国家可以采取减排措施。　　

(责任编辑：李淑琴)

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