欧盟航空业碳减排的国际法规制

  本文关键词：欧盟碳减排的国际法规制——以航空业为例，由笔耕文化传播整理发布。

中国社会科学文摘

《法学》二0一 一年十二期，一九000字
梁咏
2003年10月13日，欧洲议会与欧洲理事会共同发布2003/87厄C指令，欧盟温室气体排放贸易体制( EU-ETS)正式建立。2008年11月19日，欧洲理事会第2008/101厄C号指令修改了2003/87厄C指令，规定自2012年1月1日起，起降欧盟成员国任何机场的所有航班，其在全部航程所排放的二氧化碳总量（简称“碳排放”）都将被纳入EU-ETS。2009年8月5日，欧洲理事会颁布细则，将全球2000多家航空公司纳入减排清单。
依照该碳减排指令的设计，欧盟将根据航空公司2004-2006年碳排放的平均水平，给各条国际航线设置一定的碳排放指标，指标由欧盟成员国根据航线经营者以往的排放水平进行发放或拍卖，其中85%的排放指标将免费发放。同时，各航线经营者有义务确定其实际碳排放的确切数量。在年底统计中，如果航空公司实际碳排放量少于其获得的排放指标，航空公司可以将多余指标出售，或者将多余指标结转用于下一年的排放。如果航空公司实际碳排放量超过其排放指标，航空公司就必须从市场上购买碳排放指标以抵消其超额碳排放。欧盟希望通过此项指令，激励航空公司采取相关措施，以减少碳排放量。
但是，欧盟航空业碳减排规则至少存在如下几个方面的法律问题。
首先，在国际航空业碳减排规范制定中，欧盟是否是合格的主体？作为专门对温室气体排放设置法律约束的国际协定，，《京都协议书》仅对国内航空的减排责任直接进行了规范，并规定由国际民用航空组织负责对国际航空的碳减排进行规范。欧洲议会指出，由于国际民用航空组织对碳减排措施方面推进不力，在2002年前未能对国际航班碳减排采取相关行动，因此，欧盟有权对航空业采取相应措施，以减少碳排放。笔者认为，即便国际民用航空组织在碳减排工作中推进不力，但是这并不能使欧盟自动成为国际航空业碳减排的合格主体，更不能成为其采取单方行动，并进而将欧盟的环境政策强加于世界其他国家和地区的法律依据。
根据《芝加哥公约》第1条和第11条的规定，国家对其领土之上的空域具有完全的主权，因此，国家对航空器在其领土之上的空域中的碳排放自然也有排他性的管辖权。欧盟碳减排规则中未对航班在欧盟境内、其他国家和公海上空的航程加以明确区分，而对所有起降欧盟境内任何机场的国际航班的全程碳排放进行规制，侵犯了其他国家的排放性管辖权，同时也违背了《芝加哥公约》第12条所确立的“在公海上空，有效的规则应为根据本公约制定的规则”之基本原则。
另外，根据《芝加哥公约》第15条的规定，在机场费用和类似费用方面，缔约国对其他缔约国的航空器所征收的所有税费应予公布，并通知国际民用航空组织。如有其他缔约国提出意见，此项税费应由理事会审查。欧盟将航空业纳入EU-ETS中，如果某航空公司实际碳排放超过了欧盟给予的排放指标，它必须从市场或通过拍卖购买排放指标以抵消其超额碳排放，否则将面临欧盟的高额罚款乃至被禁飞的风险。在EU-ETS中，碳排放指标不仅具有交易价值，而且其具体价格还可能因为市场需求的变化发生浮动，这实际相当于对该航空公司施加了其他费用。
根据目前欧盟碳减排规则，欧盟成员国将根据各航空公司2004-2006年的平均碳排放量，将相当比例的排放指标免费发放给航空公司，这些免费获得的排放指标可以转化为航空公司的成本优势，航空公司可以将这种成本优势转递给消费者，也可以据此获得超额利润。然而，对于那些正处于起步阶段或快速发展阶段的航空公司，可能因为历史碳排放量较小而无法获得进一步发展所需的指标，进而实质性地阻碍它们进入欧盟航空服务市场或扩大它们在欧盟市场的份额。在欧盟目前的碳减排方案中，不区分航空公司国籍，要求各航空公司承担同样的责任，无疑是让发展中国家的航空公司承担了超条约的义务。
在EU-ETS中未规定争端解决机制，其中也没有明确可适用的实体法。一旦发生争议将可能遭遇到法律适用的难题。根据国际私法的冲突法规则，将有可能导致国内法的适用。但是，温室气体的减排是一个全球性的问题，用一国国内法来间接解决温室气体减排乃至气候变化等具有全球性的问题并不可行。况且，争议发生后，起诉地点本身就是一个很复杂的问题。根据欧盟法的相关规定，原告不能直接起诉欧盟，只能先在某个欧盟成员国内提起诉讼，再由成员国高等法院转交欧洲法院受理。以中国为例，国航、东航和南航：大航空公司在欧盟航线分别南德国、法国、荷兰管理，相关航空公司或者分别起诉，或者必须首先确定在哪个欧盟成员国法院提起诉讼。即便能够顺利在欧洲法院提起诉讼，诉讼过程不仅可能旷日持久，而且判决结果和实际执行的不确定因素也相当大。
欧盟将航空业碳减排纳入EU-ETS，遭到了美国、俄罗斯、中国、印度等国航空业的强烈反对。美国航空运输协会和数家美国航空公司采取了实际行动，将该指令诉至欧洲法院。虽然目前欧洲法院尚未就该案作出判决，但根据日前欧洲法院总法律顾问朱利安妮，科克特对该案所发表的有利于欧盟的咨询意见，可以基本推断美国航空业通过欧洲法院诉讼抵制欧盟航空业碳减排规则的努力已基本宣告失败。截至目前，欧盟碳减排规则反对方的政治和司法努力结果均不理想，反对方如果不愿被动全面接受约束，又希冀避免摩擦进一步升级，就必须积极努力，寻求其他解决方案。
欧盟航空业碳减排规则同样涉及了中国航空业的重要利益，中国共有34家航空公司被纳入欧盟碳减排清单。相比欧美已经高度发达的民用航空业，中国大陆民用航空业正处于快速发展期。在欧盟目前的碳减排规则设计中，在确定航空公司的碳排放指标时，历史排放数据是关键的参考指标，这对正处于快速成长期的中国大陆航空业而言，消极影响更加突出。为了维护中国民航业整体利益乃至国家的发展权，需要转变思路，寻求其他有效途径以捍卫合法权益，其中诉诸WTO争端解决机制可能是解决问题的最有效途径之一。中国政府不妨从欧盟航空业碳减排规则或EU-ETS在WTO框架下的合规性角度提出相关诉求，如果航空业碳减排规则或EU-ETS本身不符合WTO规则，就可以要求欧盟修改其相关规则。
碳排放指标作为对大气排放温室气体的权利，其代表的特定使用范同或特定时间的环境容量资源权利的内容是具体的，也是可以支配的。尽管碳排放指标本身不属于有形的货物或商品，难以满足传统意义上的“货物”要求，不应属于《关税和贸易总协定》调整的范同，但是，随着国际贸易法的发展，“货物”概念的外延也在不断延伸，将其扩展适用于碳排放指标也未必完全不可行。一方面，一国可能对碳排放配额的进出口数量施加限制，而违背《关税和贸易总协定》第11条（普遍取消数量限制）的规定；另一方面，一国可能会针对国家实施碳排放指标的进口限制，从而违背《关税和贸易总协定》第11条，也可能违反《关税和贸易总协定》第1条（最惠国待遇）的规定。
为了寻求环境保护措施在WTO规则下的合法性，我们应主要从《关税和贸易总协定》第20条中寻求正当化的依据。《关税和贸易总协定》第20条(g)项允许成员方为了保护可用竭自然资源而采取限制措施，但要求相关措施应符合保护可用竭的自然资源、与保护自然资源相关、能够限制国内的生产或消费以及符合《关税和贸易总协定》第20条引言的规定等四项要求。具体到欧盟碳减排规则引发的争议中，欧盟航空业碳减排规则可能受到两方面的质疑：第一，欧盟在决定采取相关措施前，是否曾试图通过谈判与受影响成员方达成解决方案？第二，相关措施是否具有歧视性？从目前的证据看，欧盟碳减排规则中不区分航空公司国籍，从表面上看并不具有歧视性；要证明其实质上存在歧视，则需要从计算方法（如历史排放量）等具体方面进行深入分析研究。
要将航空业碳减排规则EU-ETS纳入WTO争端解决机制予以解决，其中的困难颇多。应对欧盟航空业碳减排规则，我们还应充分关注综合运用其他争端解决方式的作用，譬如将中国政府采购空客飞机等问题与碳减排规则“一揽子”与欧盟进行谈判。
欧盟航空业碳减排规则引发各方的高度关注和激烈交锋，再次印证了贸易与环境之间的复杂关系。将贸易自由化与可持续发展和保护环境挂钩是WTO对国际贸易法做出的重大发展和贡献，也反映了国际社会未来的发展趋势。在当今世界，期望完全解决贸易自由化与环境保护之间的冲突并不现实，因为它们之间的互相接纳和兼容将是一个持续进行的过程，所以对该趋势进行持续研究是今后我们工作和努力的方向。
（作者单位：复旦大学法学院，原题《欧盟碳减排的国际法规制——以航空业为例》，刘鹏摘）

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