05 乡村旅游开发中土地流转风险的产生机理与管理工具

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吴冠岑等：乡村旅游开发中土地流转风险的产生机理与管理工具

乡村旅游开发中土地流转风险的产生机理与管理工具
□ 吴冠岑 牛 星 许恒周

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内容提要： 乡村旅游在建设新农 村 和 城乡 一体化 发 展 中 起着 重要 的 作 用。 但 不 容 忽 视 的 是 乡村土地的旅游化流转也

会对粮食安 全、 收 益 分配、 土 地 利 用 结 构、 乡 村 生 态 和 乡 村 特色 产 生 一 些威胁。本文从风险分析的角度发现这些威胁来自违法用地、 农地非粮化、 外来 资本 进 入 和 恶 性 竞争、 政府政策不合理、 不可持续的土 地 利 用 等 风 险源 的 复杂 作 用， 并 从 风 险 避免、 风 险 减 小、 风 险转移、 风险保持或接受四个方面对乡村土地旅游化流转的管理工具进行了探讨。 关键词： 农村土地; 乡村旅游; 土地流转; 风险分析; 风险管理

一、 引
乡村旅游作为建设社会主义新农村 、 城乡一体 化发展的一种有效途径， 正受到政府和公众的关注 和重视。在农村集体土地上开展旅游活动， 一是办

言
二是 理农地转用和征用手续改变土地所有权性质 ， 土地的流转。土地流转可以在不改变土地所有权 性质的前提下， 将土地功能向多元化方向拓展， 提

檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯 农田水利财政支出效率均有一定的影响。农村税费 低。因此， 需要进一步完善农田水利财政分权体制， 改革的逐步推进和实施过程对农田水利财政支出效 率有积极的促进作用， 说明这一政策的有效性， 宜积 极推进和持续完善。同时， 农田水利财政分权体制 使地方政府对农田水利财政支出减少和支出效率降 可将农田水利财政支出和财政支出效率的相关指标 纳入地方政府官员的绩效评价体系中， 使地方政府 不仅仅重视生产性财政支出， 也能重视投资金额大 和收益周期长的农田水利财政投入。

参考文献
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（ 作者单位： 宁波大学商学院， 315211 ) 宁波，

责任编辑： 吕新业

（ 编 号： * 项目来源： 教 育 部 人 文 社 会 科 学 研 究 项 目 青 年 基 金 项 目“乡 村 旅 游 开 发 中 集 体 土 地 流 转 的 驱 动 机 制 及 风 险 分 析 ” 10YJC630275 ） ， “城镇化进程中土地流转的风险防范与政策选择研究” （ 编号： 2012EGL008 ） ， 上海市哲学社会科学规划课题 上海教育委员会 “土地财政对房地产市场的影响机理及调控研究 ” （ 编号： 11YS27 ） ， “农民分化视角下农民养老保 科研创新项目 国家自然科学基金青年项目 （ 编号： 71203157 ） 障与农地流转： 互动机理、 影响效应与政策创新 ”

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高土地使用效率， 解放农村剩余劳动力， 并提高农 民收入。但目前法律法规对乡村旅游中的土地流 转规定还不尽完善， 存在一些违法违规用地现象 （ 胡晓琴， 2010 ） 。 流转过程中还经常出现忽视农 民利益和忽视乡村景观保护的问题 （ 梅燕、 肖晓， 2009 ） 。与此同时， 乡村旅游开发中隐形的土地流 转市场还可能引起耕地破坏、 土地利用结构失衡、

城镇化扩张失控等问题。 这些问题的产生必然会 对乡村的社会经济和生态的可持续发展带来一定 程度的破坏。系统分析乡村旅游开发中集体土地 流转的风险及其产生机理、 探讨防范和控制风险的 政策工具对于乡村旅游与土地流转的政策制定具 有借鉴意义， 可以使乡村旅游真正起到以城带乡的 作用。

二、 乡村旅游用地的范围界定
— — 乡村旅 从空间范围上对乡村旅游的载体— 游用地进行界定有助于对下一步乡村旅游开发中 的土地流转风险进行识别。 但现实中无论是《全 国土地分类 （ 试行 ） 》 还是《土地利用现状分类 》 国 家标准对旅游用地都没有明确区分 ， 对乡村旅游用 地则更是没有涉及。有的只是建设部于 1999 年颁 《风景名胜区规划规范 》 （ GB 50298 —1999 ） 中 发的 关于风景区用地的分类。 从土地利用的角度来看乡村旅游用地有很大 的综合性， 除了附加的旅游功能， 还含有建设用地 和农业用地的特征。 除了旅游设施用地具有纯粹 的旅游用地特征外， 大部分旅游用地属于“与旅游
表1
用地分类 用地功能

（ 徐勤政等， 相关的用地 （ Tourism Related Land ） ” 2010 ） 。但是如果没有对这些乡村旅游用地进行功 能上的区分和空间的界定， 则必然会模糊用地的管 制措施， 并进而影响利益相关者在用地上的利用 方式。 因此， 在借鉴《风景名胜区规划规范 》 和黄羊 山等（ 1999 ） 关于旅游用地划分研究， 本文认为只 要在农村能够满足旅游者游览、 休憩、 观光和休闲 目的， 并能够为旅游者进行旅游活动提供一系列场 所、 服务和设施的土地都可以被称为乡村旅游用 地。从功能上可以包括乡村游赏用地 、 旅游服务用 地和公用设施用地三大类（ 见表 1 ） 。

乡村旅游用地功能和农村集体土地对应关系
乡村旅游用地 农村集体土地

园地、 林木、 晒谷场等种植业用地， 向游人开放的具有观光游览及体验价值的耕地、 乡村游 赏用地 自然景观用地 草地、 禽畜饲养地、 坑塘水面、 养殖水面等养殖业用地； 河流水域， 农业新村、 古村落 等村民聚落用地； 尚未开发的或未完全开发、 具有游览及体验价值的田坎、 沟渠等 农业用地； 企业工矿； 冰山高原、 湿地滩涂等地 人文景观用地 接待用地 旅游服 务用地 感受民俗文化和乡村特色用地以及科普教育用地 饭店、 餐厅、 酒吧、 宾馆、 度假村、 休养等住宿接待用地及其相应附属设施用地 公路、 民航、 港口码头、 街巷、 田间道路等外 联接客源地与乡村旅游地之间的铁路、 部交通运输用地及景区景点之间的内部交通用地， 停车场及其他附属设施用地 食品 、 地方土特产品、 旅游工艺纪念品、 日用品生产等生产用地 建设用地 建设用地 农用地和未 利用地

交通用地

建设用地

产品加工用地 商贸办公和居民 点用地 公共设 施用地 公共基础设施和 公益事业用地

建设用地

集市、 管理办公和旅游地居民点等用地 商店、

建设用地

供水、 供电、 供气、 环保、 污水处理等公共基础设施用地， 为公众服务的公益性文化、 体育设施、 医疗、 卫生等公益事业设施

建设用地

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实践中， 土地流转参与旅游经营的形式有入 股、 出租、 转包等多种方式。 功能上使原有的农村 集体中农用地和未利用地增加了乡村游赏用地功 能， 集体建设用地则增加了旅游服务用地和公共设 施用地的功能。但由于乡村旅游用地范围的模糊， 农用地、 未利用地和农村宅基地还存在向旅游服务 用地和公共设施用地的隐形流转市场。 这些对乡 村社区的社会经济和生态的可持续发展具有一定

并且有的已经造成一定的负面影响 。 潜在风险，

图1

农村集体土地的旅游化流转

三、 乡村土地旅游化流转的风险受体和风险终点分析
“受体” 即风险承受者， 它可能是生物体也可 2001 ） 。 乡村旅游中 能是非生物体 （ 韩丽、 曾添文， 土地流转的风险受体即乡村集体土地生态系统 ， 它 包括该区域社会、 经济和自然等 3 个子系统。 当集 体土地社会子系统和经济子系统提供了不恰当的 制度、 技术和劳动力或者采取了不合理的利用行 为， 就 会 产 生 相 应 的 社 会 经 济 问 题 （ 吴 冠 岑， 2012 ） 。当人们在集体土地上进行生产生活和旅游 活动的时候， 还会有一部分生活和生产废弃物也被 排放到自然子系统和外界环境中。 这些排放出去 的生活垃圾和生产废水、 废气、 废渣的一部分会被 自然生态子系统的自我调节能力 （ 弹性力 ） 以及供 容能力（ 承载能力 ） 容纳和净化了， 另一部分则可 能被释放到外界环境中去。 当外界环境承受不了 集体土地社会经济子系统释放的废弃物时就会出 人类活动也会通过提高技术水 现生态问题。当然， 平和增加土地保护力度来缓解旅游活动给集体土 地系统带来的压力。 风险终点借鉴了生态风险评价理念 ， 指在具有 不确定性的风险源作用下， 风险受体可能受到的损
图2 乡村土地旅游化流转的风险受体结构

害以及由此而发生的区域生态系统结构和功能的 2001 ） 。 通过乡村土地的旅游化 损伤（ 徐学工等， 流转， 可能的生态终点是集体土地社会、 经济和自 然子系统结构和功能受到损害。 社会子系统的风 险终点包括粮食安全 （ FS： food security ） 受到威胁， 经济子系统的风险终点主要指收益分配 （ RD： Revenue Distribution） 不公， 自然子系统的风险终点包 括乡 村 集 体 土 地 利 用 结 构 （ LSS： Land Use Structure） 失衡、 乡村生态（ RE ： Rural Ecology） 被破坏和 乡村特色（ RF： Rural Feature） 消失等。

四、 乡村土地旅游化流转的风险源及其作用机理
风险源指区域中可能对研究对象或其组分产 2001 ） 。 根据以上 生不利作用的干扰 （ 徐学工等， 风险终点的描述， 乡村旅游中土地流转的风险源主 农地非粮化、 外来资本进入和恶 要包括违法用地、 性竞争、 政 府 政 策 不 合 理、 不可持续的土地利用 （ 吴冠岑等， 2013 ） 。 违法用地包括地方政府以租代征， 村民未经审批 占地建房， 村民非法买卖宅基地， 乡村旅游经营者擅 ， 自改变土地农用用途 借乡村旅游之名行建设房地产 《 “ 之实等行为。据 关于浙江省 休闲农业” 土地使用状 况及管理的调查》 不完全统计， 浙江省各地已经和正 “ 在查处的涉及 休闲农业” 的土地违法违规项目共 141 2007） 。更为严 个， 占地面积达 1988. 7 亩（ 张国斌等， 重的还有 2006 年监察部和国土部查处的河南四季花 香生态园非法租赁农民集体耕地事件。 非粮化是指出于经济利益驱动， 流转后的土地 多用于发展旅游观光等高附加值农业 ， 很少用于粮 食种植。有些地区耕地流转给业主后， 有 15% 的 — 65 —

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耕地用于发展观光农业和乡村旅游 ， 真正用于种粮 2011 ） 。 而 的耕地只占 6% 左右 （ 郭晓鸣、 廖祖君， 非粮化的现象不仅会使粮食产量下降 ， 还会使土地 肥力下降， 对国家粮食安全具有很大危害。 外来资本进入和恶性竞争主要指外来旅游经 营和管理企业资本流入， 压缩了原来农民的增收空 间， 或者企业借助资本的强势地位和信息等优势资 源直接或间接使农户以较低的价格签订流转协议 ， 剥夺农户应得的土地收益。除此之外， 由于比较富 或利用 裕的农民可以利用手中资金开设乡村旅馆 ， 本家农业资源发展观光农业， 而那些经济条件相对 较差的农户只能流出土地从乡村旅游中获得相当 少的利益， 这也会在一定程度上加大乡村居民之间 的贫富差距， 形成新的农村不稳定因素。 政府政策的不合理包括政府更偏向于支持比 较富裕的农民和外来资本， 使其有更多机会参与乡 村旅游并获得更多的增值收益； 当政府支持力度不 够持续特别是政策优惠或补贴减少后 ， 经营者无力 经营并导致土地低效利用甚至荒废 ； 当政府和集体 经济组织介入集体土地的旅游化流转时还可能会 剥夺当地居民应有土地权益。 不可持续的土地利用主要包括经营者和旅游 者、 村民等的不合理利用行为。经营者和旅游者不 负责任的随意倾倒垃圾和排放污水 ， 造成对生态环 境的破坏和对土壤及地表水体的污染 ； 村民向往城 市生活或者受经济利益驱动， 将传统民居改建成商 品房、 旅馆、 饭店、 卡拉 OK 厅等现代化建筑设施， 使乡村浓郁的乡土气息遭到破坏甚至消失 ； 经营者 不注意保护民居特色， 运用现代化的建筑材料建造 非本地风格的建筑， 与本地原有的建筑风貌格格不 入， 破坏乡村的整体形象。 这些风险源通过释放胁迫因子作用于农用地 、 建设用地和未利用地等各种生境， 并使生境中各种 类型用地对应的社会经济和自然受体发生变化 。 这些胁迫因子主要包括占用、 干扰、 演替、 边缘和累 积等效应。占用（ O： Occupy） 主要是指假借流转为 名， 实际上占用土地进行非农用途建设。 干扰 （ D：

Disturb） 主要指土地流转为旅游使用后对当地自 然、 社会和经济系统的扰动， 包括对土地利用和生 产方式以及村民生活方式的影响。 演替 （ S： Succession） 指旅游活动的干预使农村集体土地形成了 与自然演替完全不同的人工演替， 对于农用地和未 利用地主要是生产结构和景观格局的发展 ， 对于建 设用地 主 要 指 村 落 布 局 的 发 展 变 化。 边 缘 效 应 （ EE ： Edge Effect） 主要指人为修建人工建筑物等在 其周边形成景观变化。 累积效应 （ CE ： Cumulation Effect） 指人类在乡村旅游过程中排放的废弃物污 染在土壤、 泥沙、 水体等中的沉积。 表 2 和图 3 是 集体土地流转风险源和风险终点作用的机理和 路径。
表2
生境 违法 用地

乡村旅游开发中土地流转风险作用机理
外来资 农地 政府 不可持续 本进入 非粮 政策 的土地 社会 经济 生态 和恶性 化 不合理 利用 竞争 S， D， EE， CE FS RD RD RD LSS， RE LSS， RF LSS， RF

D， 农用 O， D， S D， S， EE D， S， EE EE 地 S， D， 建设 O， EE 用地 S， D， 未利 O， EE 用地 S，

EE D， S， EE D， S， EE D， D， S， EE D， S， EE D， S， EE， CE

图3

乡村旅游开发中土地流转风险的作用路径

五、 乡村土地旅游化流转风险管理的政策工具
根据风险的破坏性和概率大小可以把风险应 对的策略分为四种： 风险避免、 风险减小、 风险转 — 66 — 2004 ） 。 风险管理主 风险保持或接受 （ 向文武， 移、 体可以针对不同风险的特点以及风险产生机理选

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择不同政策加以应对。避免风险是最简单的办法， 但也必须在风险可以避免的情况下才有效果。 当 乡村土地旅游化流转风险在其他地区经常发生且 风险管理者对这种风险具有较强的控制力 ， 可以采 用减小风险策略。当风险不可控时， 转移风险就成 为一个合适的选择， 但转移风险只能改变风险的分 布， 并不能减少风险损失。当风险管理者不能采取 只能使风险 避免风险又不能完全减轻和转移风险 ， 受体承担风险造成的损失。总体而言， 在通过土地 流转参与乡村旅游开发的过程中主要应对策略是 避免和减小风险， 迫不得已时候才采取风险转移、 保持或接受风险的策略。

指导签订规范的土地流转合同。 建立科 沟通渠道， 学的农村土地评估体系， 合理评估乡村旅游土地流 转价值， 可以把符合规划的经营性农村集体土地纳 入统一的旅游土地产权交易市场。 建立对土地流 转纠纷的管理机构， 可以完善乡村土地旅游化流转 各方的协调机制。 这些都可以有效规避收益分配 不公风险。 4. 科学制定规划。 乡村旅游开发应该在开发 文化、 历史等资源的同时保护生态环境。 当地自然、 成立专门管理机构 （ 如旅游管理委员会 ） ， 把乡村 旅游业发展纳入区域性乡村旅游用地规划和环境 保护规划， 根据当地资源特色科学制定乡村旅游资 源的开发规模和顺序， 合理安排配套基础设施用 地， 可以避免盲目发展和不可持续土地利用带来的 生态破坏问题。 5. 加强乡村社区参与。 利用土地流转开发乡 而农户和村集体往往 村旅游涉及多个利益相关者， 处于弱势地位。 加强乡村社区在土地旅游化流转

图4

风险应对策略和风险发生机制

（ 一） 风险避免 1. 明晰乡村旅游用地产权。 产权不清晰， 收 益分配范围和违法责任的追究自然不会明确。 因 此， 政府必须明确农户和村集体在公益性建设用 地、 宅基地和经营建设用地方面的权利， 加强农村 土地确权登记发证工作， 强化农村集体土地的物权 性质。无论乡村旅游的经营是采用租赁 、 合作经营 还是入股等何种方式流转土地， 都有利于规避收益 分配不公和违法用地导致的土地利用结构失衡的 风险。 2. 加强乡村旅游用地管制。 政府需要加强土 地用途管制， 防止开发商以发展乡村旅游为借口， 在农用地上进行非农建设。 坚持依法自愿有偿原 则流转土地， 不限制和强制农民土地旅游化流转， 避免大规模农村耕地非粮化现象和土地利用结构 失衡风险。 3. 完善乡村旅游的土地流转市场。 由于目前 乡村土地旅游化流转大部分是自发行为或者行政 推动， 农户在土地流转价格的确定上处于弱势地位 或简单依照政府定价， 因此大多数乡村土地的旅游 化流转并不能体现其实际价值。 通过完善土地流 转中介机构可以提供及时的乡村土地供求信息和

不仅让社区参与乡村旅游的开发规 中的参与程度， 划和经营管理， 而且让乡村社区居民成为旅游开发 中的环境保护主体， 可以尽量避免收益分配不公和 生态破坏风险。 6. 加强乡村特色和环境保护教育。 保护好乡 村旅游区地方特色和流转用地的生态环境需要当 文化节等多种手段 地村民的积极参与。利用媒体、 宣传当地的社会风俗习惯， 培养农户和村集体对当 引导当地居民参与乡村 地文化的认同感和自豪感， 传统文化的保护， 可以避免乡村特色消失风险。 各 级政府可以制定具体的环保教育计划 ， 引导当地居 避免不可持续用地 民合理合法利用乡村旅游土地， 和生态破坏风险。 （ 二） 减小风险 1. 采用先进技术措施。 鼓励乡村旅游经营者 利用先进技术措施对当地乡村旅游环境进行综合 保护和治理， 增强垃圾处理能力。 2. 加强技术培训， 提供就业机会。 加强技术 培训提高当地居民的综合素质以及在旅游开发过 程中的参与程度， 采取多种形式吸纳当地居民就 业， 为当地居民提供开发土特产、 旅游纪念品等商 。 业机会 这些都是减少收益分配不公的有效方式 。 3. 合理增加政府补贴。 根据国内外乡村旅游 — 67 —

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的发展经验， 乡村旅游投入较大、 收益回收期较长， 其比较收益相对较弱。因此， 在乡村旅游发展的起 步阶段增加可持续的补贴和专项扶助资金等扶持 政策可以减小由于经营不利带来的土地低效利用 风险。同时， 可加强乡村旅游补贴和扶助项目的审 批标准， 淘汰风险过大项目， 减小政府扶持失败的 。 风险 （ 三） 转移风险 1. 设立保险和风险保障金。 可以通过设立土 地旅游化流转保险或建立土地流转风险保障金的 方式， 防止业主因经营困难等原因导致无法向土地 转让方 兑 现 租 金 的 现 象， 分散各利益相关者的

风险。 2. 投资方向和融资渠道的多元化。 鼓励经营 者投资投向的多元化， 在土地流转参与乡村旅游的 整个产业链条上进行不同程度的投资以分散风险 。 争取金融组织信贷支持， 采用多渠道投资来源等方 式分散政策不合理导致的经营风险 。 （ 四） 保持或接受风险： 政府不介入 针对实际情况中没有超越农户、 村集体和企业 自身风险容忍范围， 或者由于自身原因导致经营不 建议采用政府不直接参与的方式， 发挥 力的风险， 市场调节的作用来接受风险。

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（ 作者单位： 吴冠岑: 上海大学管理学院， 200444 ; 上海， 200237 ; 星: 华东理工大学社会与公共管理学院， 上海， 300072 ) 许恒周: 天津大学管理学院， 天津， 牛 责任编辑： 段 艳

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Vol. 34 ， Serial No. 400
??????????????????????????????????????????????? tistical methods，this paper is aim to observe land rent distribution and analyze obstacles of agricultural land circulation. It is found that planting adjustment and labor migration have different effects on rent， agricultural land fragmentation blocks circulation of land，transaction of agricultural land is forbidden are causes of rent gap in agricultural land circulation. Rent gap indicates that allocation effectiveness of agricultural land has not been realized completely，the function of market are restricted by agricultural the key to promote agricultural land circulation are founding caland fragmentation and land institution， dastral management system and reforming land institution. Agricultural Insurance Supervision Based on Contract Execution Mechanisms Perspective …………………………………………………………………………… Deng Yi and Tao Jianping（ 49 ） Contract execution is an inherent requirement to the operation of agricultural insurance，and Government regulation is the external security of the insurance contract to achieve. With the periodical sucand based on the empiricess of China＇s agricultural insurance in the past five years as the background， cal investigation in the pilot areas and contract execution mechanisms and regulatory theory，this paper analyses External regulatory factors of the sustained development of agricultural insurance. Research shows that China＇s agricultural insurance regulatory source of inefficiency is the lack of regulation of the legal system，regulatory enforcement inefficient，ineffective judicial guarantees. Contract enforcement mechanisms，the fundamental policy is to improve the regulation of the legal system to focus on the efficient implementation of the legal system，for the protection of judicial authority，to build a strong external supervision system. Analysis of Impact Factors to Province Differences of Fiscal Expenditure to Farmland Water Conservancy ……………………………………………………………………………… YU Yaguai（ 55 ） Impact factors to province differences of farm water conservancy，has been analyzed based on DEA using data during 2001 to 2010. The result illustrates that development of fiscal expenditure efficiency is constant during 2001 to 2010 ，and there are fiscal expenditure efficiency differences among different provinces. Eastern and middle have management advantage than western，while western and middle have scale effects. Fiscal expenditure efficiency of farm water conservancy can be improved by taking region differences and scale effects into consideration in designing mechanism，since expenditure scale and fiscal decentralization are main impact factors. Analysis on Forming Mechanism and Management Tools of Land Circulation Risk during the Development of Rural Tourism ……………………… WU Guancen，NIU Xing and XU Hengzhou（ 63 ） Rural tourism has played an important role during the construction of new socialist countryside and progress of urban and rural integration. It is worth regarding that land circulation for tourism will bring a little menace to food security，revenue distribution，land use structure，rural ecology and rural feature. Based on risk analysis theory，this paper finds that risk source consists of illegal utilizing land， nongrain of cultivated land，entry of exotic capital，irrational policy and unsustainable land use. The risk management tools are analyzed from the aspects of risk avoidance，risk reduction，risk transfer and risk acceptance. Agricultural Cooperative's Collective Action Dilemma： Theory and Empirical Analysis ………………………………………………………………………… CAI Rong and WANG Xueyuan（ 69 ） The internal service functions of agricultural cooperatives have collective product features； the extent of its implementation depends largely on the patronage commitment of ordinary members. This paper based on 47 apple's professional cooperatives’survey data from Shandong Province，and use OLS regression

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