中国农业面源污染管控研究

【摘要】 20世纪70年代末80年代初的农村土地制度改革拉开了农村社会转型的帷幕。转型社会背景下，农业生产方式由集约型转向粗放型，农民取得了独立的市场主体地位，他们作为理性人为了追求经济收益最大化，在农业生产过程中大量使用化肥、农药和农膜等农用化学品，造成了严重的农业面源污染。农业面源污染会导致土壤板结、水体富营养化，影响农产品质量安全，威胁人体健康，破坏生物多样性和生态系统平衡。我国农业面源污染污染源分散，受自然因素影响较大，具有广泛性、复杂性、随机性和难监测性等特点，任何单一的管控手段很难达到理想的管控效果。构建农业面源污染的管控体系，综合采取法律、行政管理、经济激励、技术引导和公众参与等多种管控机制，对遏制和减少农业面源污染具有重要的理论和现实意义。本文首先分析了转型社会农业面源污染产生的一般逻辑，通过对农户化肥和农药使用行为的影响因素分析，探究农业面源污染生成的微观机理。目前，我国农业面源污染管控还存在很多困境，需要在借鉴国外农业面源污染管控经验的基础上，运用政府监管理论，机制设计理论，行为激励理论和公共治理理论，构建一个纵横交错的农业面源污染管控体系是控制农业面源污染的当务之急。运用“无缝隙”管理理论构建纵向管控体系；运用全过程管理理论构建横向管控体系；构建公众参与机制对纵向和横向管控进行监督，实现有效控制农业面源污染的目的。通过上述研究，得出以下结论：（1）农业面源污染是农村社会转型背景下农户理性选择的结果。农村社会转型使农民取得了独立的市场主体地位，他们作为理性人，为了追求经济收益最大化，在农业生产过程中大量使用化肥、农药、农膜等农用化学品，导致了农业面源污染的产生，因此，农业面源污染是农村社会转型背景下农户追求农业收益最大化的必然产物。（2）农户个人特征、农业生产特征、农户环保意识以及市场条件能够影响农户化肥、农药使用行为。农户文化程度、种植年限和农作物价格对化肥、农药的使用具有促进作用，农业技术培训和参加“订单式”农业生产可以促使农户减少化肥、农药用量，参加农民专业合作社，农民环境意识以及对环境法律法规的了解程度对化肥、农药用量没有显著影响。（3）构建一个纵横交错、刚柔相济、全面系统的管控体系是有效控制农业面源污染的必然选择。农业面源污染是农户在农业生产中产生的，对造成严重污染的违法行为，运用“无缝隙”管理理论构建纵向管控体系，通过法律和行政管理措施对其进行管控。纵向管控体现了国家的环境管理职权，管理者和污染者之间是管理与被管理的关系，具有强制性。对正常农业生产中产生的农业污染属于农户的理性行为，既没有触犯法律，也没有违背道德，应运用全过程管理理论，构建横向管控体系。横向管控通过经济激励，技术引导和押金返还措施，对农用化学品的投入、使用和回收进行全过程控制。在横向管控中，管理者和污染者之间是指导和被指导的关系，不具有强制性。首先，通过税收和补贴对农户农用化学品投入行为进行激励和引导；其次，构建农业面源污染技术引导措施，通过测土配方施肥技术、无公害农药技术和可降解农膜技术的推广引导农户科学合理的使用农用化学品；再次，构建押金——返还措施，促进废弃农膜的有效回收，防止其污染环境。此外，构建公众参与机制，对纵向管控和横向管控进行监督。通过确立公民环境权和公众参与的法律保障，建立环境信息公开和知情机制，明确公众环境意愿表达方式，构建公众参与的路径和方式，完善公众参与的组织机构，完善公众参与污染管控的组织机构，加强公众环境意识培训等，切实发挥公众参与的功能和作用，有效克服农业面源污染管控的“市场失灵”和“政府失灵”。 

第一章 导 言

1.1 研究背景
20世纪70年代末80年代初，以中国农村土地制度改革为契机，农村各类生产要素和资源在不同农业生产者之间合理流动，农民利用各类农业内部资源推进农村社会转型，导致农村社会结构、经济结构的裂变和农村社会转型的形成，引发农业、农民和农村的分化和现代化目标的实现（王冰，2007）。中国农村社会转型是以小农生产为主导，存在大量剩余劳动力的具有传统的政治、经济、文化的农村社会转向具有现代农业生产方式的现代农村的过程。农村社会转型，促进了农业现代化的实现，农业生产方式从传统、落后转向机械化、规模化，从精耕细作转为粗放经营，由于农业收益低，农业劳动力流向经济收益高的非农产业，导致大量的农村剩余劳动力向城市转移，农村社会已经由“农耕社会”转变为“农工社会”（刘奇，2007）。家庭承包责任制的推行，农民从“社员”变成了具有经营自主权的个体，农户的主体意识增强。《农村土地承包法》的颁布在法律上确立了农户的市场主体地位，他们作为理性人把追求农业收益最大化作为从事农业生产的根本目标。随着工业化的推进，农用工业迅速发展，化肥、农药等农业生产资料的产量逐年增加，而化肥和化学农药的使用是农民实现农业收益最大化的主要方式，至于过量使用化肥、农药造成的农业面源污染由于具有外部性往往不在他们考虑之列。
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1.2 研究目的和意义

1.2.1 研究目的
中国农业面源污染管控研究的目的在于：通过分析我国农业面源污染的现状，探讨农村社会转型背景下农业面源污染产生的一般逻辑，通过二元Logistic回归模型分析农户化肥、农药使用行为的其影响因素；探讨我国农业面源污染管控的现状、困境及根源；总结国外农业面源污染管控的实践经验，提出可供我国借鉴之处；提出了农业面源污染的管控体系的构建框架，纵向上，在分析我国农业面源污染法律管控和行政管理缺陷的基础上，运用无缝隙管理理论对其进行缝合；横向上，运用全过程管理理论，对农户农用化学品投入行为、使用行为和回收行为进行经济激励和技术引导；构建公众参与机制对纵向和横向管控进行有效监督。

1.2.2 研究意义
本研究从环境经济学和环境管理学角度研究农业面源污染，对丰富环境经济学和环境管理学理论具有重要的理论价值；构建农业面源污染管控体系，对预防和减少农业面源污染，确保农产品质量安全，保障人们健康和生命安全具有重要的现实意义。农业面源污染管控研究，丰富了环境经济学和环境管理学等学科的内涵。农业面源污染管控研究，既要研究农业面源污染自然特性，也涉及污染主体行为及其影响因素分析，还对管控主体因素和管控体系构建进行研究，而传统的农业面源污染管控往往只注重管控对象的研究，对污染者和管理者主体因素的研究相对不足。本研究主要从管理学的角度对管理者和被管理者的行为进行规制和引导，有效克服仅从技术和工程角度研究面源污染的局限，拓宽环境管理学和环境经济学的研究领域。
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第二章 农业面源污染及其管控的理论与逻辑

2.1 农业面源污染及其管控的内涵
面源污染亦称非点源污染，是相对于点源污染的概念。点源污染(PSP)是指有固定排污口的污染，其主要特点有：排污口固定，污染源易辨别，受自然因素影响较小，污染结果容易监测和控制。点源污染多为城市污染，主要包括工业废水和生活污水污染（张蔚文等，2006），固体废物的径流和渗漏、机动船舶、车辆、集中饲养的动物粪便等污染。面源污染的概念最早来自美国的《清洁水法》( The Clean Water Act，CWA) 修正案，认为面源污染是“污染物以广域的、分散的、微量的形式进入地表和地下水体”，即经过降雨或径流，雨水冲刷或自然携带，沉积到河流、湿地、湖泊以及地下水体造成的污染（周早弘，2009）。因此，早期国内学者认为农业面源污染的重点是水体污染。全为民( 2002) 认为农业面源污染是农业生产中，化肥中的氮、磷、农药及其他污染物通过农田渗漏和地表径流造成的水环境污染（全为民, 严力蛟，2002）。张淑荣( 2001)认为农业面源污染是由于化肥、农药等化学农用品的过量使用，导致大量的化学物质残留在土壤中，随着降雨和地表径流进入水环境，引起的水体污染。近年来，很多学者发现农业面源污染造成的环境影响不局限于水环境污染，还会破坏土壤结构、造成土壤板结、大气污染等。李秀芬( 2010) 认为农业面源污染是指农业生产中，化肥、农药及其他化学物质，通过农地渗漏和地表径流形成的环境污染，主要包括化肥污染、农药污染、畜禽粪便污染等（贺缠生，1998）。黄秋婵认为化肥、农药、农用塑料的过量使用引起的农业面源污染对土壤、水和大气环境等都会造成污染，影响农业生产和农产品质量安全（黄秋婵等，2011）。
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2.2 农业面源污染产生的一般逻辑
农村社会转型是农村社会结构和经济结构在一段时期内发生的根本性转变。改革开放30年来，中国农村社会从传统农业社会向现代工业社会转型，这也是城镇化、工业化和市场经济发展的必然规律。在城镇化和工业化的巨大推动力，市场经济的强劲内驱力，以及其他多种力量的积聚下，加速了乡土中国社会形态和经济结构的转变。农村社会转型引发了农业、农民和农村的现代化。农业的现代化主要是农业生产方式的转变，由传统、落后的小农生产方式转向现代的机械化的生产方式，提高农业生产效率。农民的现代化是农民由贫穷、愚昧的代名词转变为具有自主意识和独立市场地位，掌握现代农业科技的有知识、讲文明的新农民。农村的现代化是由贫穷、落后、脏、乱、差的传统农村转变为经济富裕、环境优美、文明、和谐的新农村。在这三种关系中，农业现代化是基础，农民现代化是根本，农村现代化是目标，也是农业现代化和农民现代化的综合体现。在转型社会中，农民的社会地位也在发生转变。在传统的农业社会，农民作为土地的附庸，没有生产经营自主权。《农村土地承包法》的颁布在法律上确立了家庭联产承包责任制，，农户享有完全的生产经营自主权，包括土地的使用权、收益权、流转权以及农产品的处置权，任何组织和个人包括土地所有人不能以任何形式干涉农户的生产经营自主权，可见，我国以法律的形式确立了农户的市场主体地位，农户可以作为一个完全独立的市场主体实施各种生产经营活动。法律还规定维持农民长期而稳定土地承包经营权，物权法也把农户的承包经营权作为一种物权进行保护，农户的市场主体地位现在不变，将来也不会变。
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第三章 农业面源污染与农户行为关系的实证分析.......30
3.1 日益严峻的农业面源污染形势....... 30
3.2 农户化肥施用行为及影响因素分析........ 36
3.3农户农药使用行为及其影响因素分析 ..... 48
3.3.1 调查情况与样本统计分析...........49
3.3.2 农户农药使用行为实证分析.........50
3.3.3 结论与政策启示..........53
3.4 本章小结 ...... 53
第四章 农业面源污染管控的困境与根源.....55
4.1 农业面源污染管控的困境 ..... 55
4.2 农业面源污染管控困境的深层诱因........ 58
4.3 本章小结 ...... 61
第五章 农业面源污染管控的国际经验与启示......62
5.1 国外农业面源污染管控的基本类型........ 62
5.2 典型国家的农业面源污染管控实践........ 64
5.3 国外农业面源污染管控经验对我国的启示和借鉴........... 70
5.4 本章小结 ...... 71

第九章 公众参与农业面源污染管控机制构建

9.1 我国公众参与农业面源污染管控的困境
长期以来，受传统经济理论和封建思想的影响，大部分公众认为污染管控是政府的事情。随着人们对农业面源污染危害的认识和环保意识的提高，他们逐渐认识到仅靠政府的力量管控农业面源污染是远远不够的。公众掌握着充分的农业面源污染信息，公众参与污染管控既符合面源污染广泛性、分散性的特点，又能有效避免“政府失灵”，已经成为世界各国普遍采用的污染管控方式。我国公众参与污染管控起步晚，和发达国家还存在很大差距。另外，受几千年封建集权影响，政府不愿分解其环境管理权，公众也习惯顺从政府的环境管理决策，他们既没有意愿也没有能力参与政府的环境管理，公众参与污染管控的困境如下：1998年国家环保总局和教育部联合在全国进行的环境意识调查显示，社会公众的环境意识非常弱，农村居民的环境意识低于城市居民，公众参与环境管理的整体水平低。受几千年传统文化的影响，公众的环境法律意识和权利意识都很淡薄，他们往往认为污染管控是国家和政府的事情，和个人无关，在个人环境权益受到侵犯时，也常常抱着息事宁人的态度处理（舒冰，2004），进行环境诉讼的很少。加之农民知识文化水平低，趋利性强，还面临着生存和农业环境保护的矛盾，在经济收益和环境保护的价值判断上，绝大多数农民都会追求农业收益而忽视农业环境保护，他们自觉转变农业生产方式，控制农业面源污染的主动性和积极性不高，参与农业污染治理的水平更低。

结论

论文在借鉴前人研究成果的基础上，借助环境管理学、经济学、法学等学科理论，运用文献分析法、实地调查法以及模型分析法等研究方法，分析了我国农业面源污染现状；探讨了农户行为和农业面源污染的关系；在分析我国农业面源污染管控现状和困境的基础上，借鉴国外农业面源污染管控经验构建了我国纵横交错的农业面源污染管控体系。得出以下研究结论：  
（1）农业面源污染是农村社会转型背景下农户理性选择的结果。农村社会转型使农民取得了独立的市场主体地位，他们作为理性人，为了追求经济收益的最大化，在农业生产过程中大量使用化肥、农药、农用薄膜等农用化学品，产生了严重的农业面源污染，因此，农业面源污染是社会转型背景下的农户理性选择的必然产物。
（2）农户个人特征、农业生产特征、农户环保意识以及市场条件能够影响农户化肥、农药使用行为。农户文化程度、种植年限和农作物价格对化肥、农药的使用具有促进作用，农业技术培训和参加“订单式”农业生产可以促使农户减少化肥、农药用量，参加农民专业合作社，农民环境意识以及对环境法律法规的了解程度对化肥、农药用量没有显著影响。
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参考文献（略）