中国农地产权政策变迁中的国家政策叙事研究

发布时间：2020-03-23 11:56

【摘要】：现代国家公共政策需要面对的重要问题之一,就是如何让国家政策能够为社会准确认知并有效接受。当政府的政策信念或政策背后所秉持的价值发生了变化,社会民众的认知水平和认知结构也需要同步提升。但现实中,政策过程中的这种理想状态常常较难实现。在新的政策安排与政策对象充分的认知和理解之间,总是存在着新旧政策之间难以弥合的“缝隙”、新旧政策转换给人们带来认知“断裂”的困境。那么,如何让相关政策主张为社会所认可并形成政策共识?对此,理性制度主义认为,制度存在并得以确立的基础是制度收益高于制度成本;政治学者则认为需要,有关国家政治制度的体系设计、基本价值和执政绩效等内容的认知和认同,以及平等投票、公开讨论和协商参与等基本过程。本文尝试通过引入政策叙事的概念对上述问题予以回应和解答,也即政策相关主体通过政策叙事来突破认知分歧并形成共识。政策叙事是在充满了复杂性、不确定性的政策环境当中,为了确保和维持政策得以顺畅实施,政策相关主体讲述的一系列故事或阐述行为。国家政策叙事就是包含国家意图的特定叙事形式,国家通过对特定政策内容的挑选和组织来界定政策问题、提出政策方案,并在这一过程中传递意义和价值。国家政策叙事能够在政策变迁过程中起到弥合由变革带来的“裂痕”与“不适”的作用,化解政策认知分歧并促成政策共识。一般地,政策叙事由故事背景(setting/context)、故事情节(plot)、故事角色(actor)、故事寓意(moral)和因果机制(causal mechanism)等要素构成,其中,故事角色和政策寓意是必不可少的。政策叙事具有意向性、语境性、隐蔽性、历史承接性、表意相对性。现实中,政策叙事有着多种形式,会通过多方面介入政策全过程当中。不同政策相关主体开展政策叙事的形式,包括了政策问题建构、社会媒体宣传、开展政策论证、影响政策执行和主导政策评估。现代国家的政策叙事,具有建构集体记忆、助推社会动员、凝聚政策认同和提升政府合法性的多种功能。政策变迁过程中的政策叙事,其实是指向了政策共识的一种过程,也即政策相关主体通过故事讲述的方式,在社会中促成关于政策信念的最大范围内共识。与传统有关政策共识实现路径的研究不同,政策叙事通过对事实认知、政策程序、价值意义和政策扩散的共识塑造,来促成行动共识、规则共识与价值共识三个层面的政策共识。政策共识下的政策叙事过程包含了:政策叙事主体在核心信念的基础上建立联盟并对外展开话语宣称,政策叙事联盟围绕政策核心议题建构叙事体系并进行彼此之间的叙事竞争,主流政策叙事赢得竞争之后促成政策共识。就政策变迁而言,透过对政策叙事的变化研究,我们能够更好地把握政策变迁的基本内涵特征,如政策主体所倡导的价值意义和政策信念的变化,也能够帮助我们从更广的视角来观察政策变迁的外在表现形式,尤其是那些为政策相关主体所运用的叙事策略调整。政策变迁中,政策叙事结构包括了话语对象的选择、政策议题的构建、政策信念的生产与叙事策略的运用四个方面,政策叙事能够在促成社会共识的基础之上推动政策发展与变迁。当然,这一政策叙事结构框架,也适用于对国家政策叙事的分析。本文通过对历史研究文献和重要党政报刊资料进行梳理,运用结构主义叙事分析和内容分析法,展现国家在政策变迁过程中的政策叙事调整。改革开放前,我国农业集体化时期,国家建构起了农地产权“集体中心”的政策叙事体系。新中国成立后,国家农地产权结构在社会主义革命和建设时期进行了频繁调整,完成了由个人所有的”个体”农地产权格局向集体所有的“集体”农地产权格局转变。对此,从话语对象的选择、政策议题的构建、政策信念的生产与叙事策略的运用四个方面考察这一时期国家的政策叙事,可以看到,国家建构了农地产权“集体中心”政策叙事体系。其中,国家政策叙事选择了农民阶级和地主阶级作为话语对象,分别赋予他们以“弱者”与“坏人”角色;政策议题集中在了农业合作社的优越性及其效益“释放”;政策信念方面则建立了关于农村土地的“集体产权”观念;叙事策略方面国家对农地产权的集体所有制和私有制进行了“成本-收益”计算与矛盾修饰。改革开放后,我国农地三权分置改革时期,国家建构起了农地产权“市场中心”政策叙事体系。20世纪七十年代末,家庭联产承包责任制通过分离农地产权的所有权与使用权,但从2014年开始,国家提出要实现农地所有权、承包权、经营权的“三权”分置。对此,在政策变迁叙事结构框架的基础上,建立11个二级操作化定义。采用内容分析法,借用Nvivo11分析工具,对1979-2018年期间《人民日报》的相关报道文本进行了等距抽样和内容分析,考察并呈现了“市场中心”的农地产权政策叙事体系的特征。结果显示,国家农地产权“市场中心”政策叙事中,话语对象聚焦于新兴农地经营主体;政策议题则呈现出农地产权权能多元化的特征;政策信念也开始更加注重“效率和权利”对于农地产权实践的重要意义;叙事策略也不再仅仅强调家庭生产,而是更加注重市场和民生取向。在不同农地产权改革的时期,国家政策叙事都为推动政策变迁、帮助并促进农民群体认知转变和稳定政策落实奠定了基础。本文通过对改革开放前后国家农地产权政策叙事的分析得出结论认为,随着国家政策的变迁,国家政策叙事也在不同层面的叙事结构和内容与之保持同步。当发生重大制度变迁时,政策叙事就需要完成“系统性”转换,包括话语对象、政策议题、政策信念和叙事策略等;当不涉及到核心价值观或政策信念的根本变化时,政策叙事则一般会进行温和式的或渐进性调试。而且,不同政治体制下国家农地产权政策叙事的叙事风格、叙事内容等特征也有所差别。此外,政策叙事转换中的政策信念层次、前后政策叙事关系以及与当前法律制度关系,也会给政策变迁带来或正面或负面的影响。在不同农地产权叙事下,人们基本形成了与政策叙事特征相关的政策认知和行为选择。当前,我国正在推进农地三权分置改革,但是其制度设计存在着不少模糊之处,也导致了人们认知上的分歧和实践方面偏差。对此,国家需要进一步强化“市场中心”政策叙事,以此来纠正各类偏差和误区。创新之处体现在,拓宽我国公共政策领域的研究视阈、深化对宏观层面的国家政策叙事认识与研究,为国家新一轮农地三权分置改革的顺利推进提供叙事建议。
【图文】：

之出现农地经营主体的分化。实践中，农村土地的实际经营主体可能是集体、或者其他经营者。不同时期，政府政策对上述主体的关注度有所差异，这种变反映在了国家官方媒体的报道当中。改革初期，由于农村刚从人民公社“集体所体经营”体制中转型，国家的农地产权政策叙事也主要集中于讨论村集体和农户员之间的关系，相应地，《人民日报》对农户家庭经营的正面报道也较多。例如981 年多次强调应“正确处理国家、集体和个人三者利益”、“坚持土地公有制和集方向”。因此，可以看到农户和家庭等关键词十分集中、出现的频次也较高。随006 年《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下本章均简称《农民专业合作社法颁布，以及 2013 年中央“一号文件”提出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭、农民合作社流转，，发展多种形式的适度规模经营”，以专业大户、家庭农场、合作社和农业企业为代表的农业经营主体，也逐渐占据了官方媒体报道更大比图 4-1 所示。国家对农村土地经营主体的关注从传统承包农户转向多元经营主改革开放以来历次中央“一号文件”中也得到了印证1。

第四章 从“家庭”到“市 ”： 革开放后国家农 产权的“市 心”政策叙事台后，又不断对后续落实工作进行追踪宣传。从《人民日报》报道的次数来看于法律规定的限制，处分权在 2011 年之前几乎没有提及，2011 年尤其是党和国出应赋予农民土地的抵押、入股权等之后，相关报道从 8 次提升至 78 次。在农地求偿权方面，官方媒体对于征占地的关注，虽然相较于农地产权的债和物权性变动方面少，但整体上也呈现出逐渐增多的趋势。进入 21 世纪后，有地征占用的报道整体而言有所增加，反映了国家注重保护农民共享地方经济社展成果的权利。尤其是 2006 年之后，《人民日报》对农民土地的求偿权进行大道，整体性高于 20 世纪八十和九十年代。
【学位授予单位】：吉林大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2019
【分类号】：F321.1;D63


本文编号：2596687