市县国土空间用途管制的技术与制度协同——以佛山市南海区为例

发布时间：2020-11-14 15:24

　　 新一轮机构改革推动自然资源统筹管理和建立国土空间用途管制制度,国土空间的用途管制是实现国土空间优化的关键环节,用途管制的关键是能有效规划并监督实施。从城乡规划与土地利用总体规划的规划编制和规划实施的对比视角,发现传统土地用途管制实效的根源在于技术与制度的不协同,导致了保护与开发失控的情况时有发生。文章通过梳理土地用途管制规划编制技术与管理逻辑的关系,结合佛山市南海区多轮规划中关于"用途单元"规划、"土地用途"分类衔接的探索经验,指出在新一轮国土空间规划中,用途管制的规划需要有层层传导的规划技术,也需要建立国土空间用途管制与规划许可的网络化对接制度,两者协同利于推动国土空间用途管控落地。
【部分图文】：

3.3建立可打开的土地用途分类策略表2 南海区土地用途管制规划控制方法分析 土地用途控制方法 土地用途分类 管理实施手段 南海区总体规划 定位+结构:定位、规模、结构、布局、“三区四线” 功能性用地分类 绿线督察 南海区土地利用总体规划 指标+边界+地类图斑:耕地保有量、基本农田保护区面积、建设用地规模等指标,“三界四区”,期末地类图斑 用途分区+功能性用地分类 年度计划、农转用制度、项目预审、后续督察和执法 南海区东部分区规划 用途单元+功能地块:以单元为单位的“建设总量、公服承载力、交通承载力、市政承载力、广场承载力”五量控制,“五线”控制,功能地块 政策分区+功能性用地分类 — 南海区“多规合一” 定位+指标+边界+地类图斑:定位、结构、规模、基本农田控制线、生态控制线、建设用地开发边界 规划分区(“大三线”)+用途分区+功能性用地分类 推动法定规划修改 控制性详细规划 地块性质+开发强度:用地性质、开发强度、开发密度、“四线”控制、设施控制 功能性用地分类 核发建设用地规划许可证 南海区国土空间总体规划 定位+边界+规模+结构+用途分区+清单:定位、战略、规模、指标体系、“大三线”、“小三线”、空间格局、主导功能分区、准入清单 规划分区(“大三线”)+主导功能分区(政策分区) “多证合一”与规划许可、信息平台监管

土地用途管制的关键在于管控项目“落地”实施,土规的用地预审、农用地转用许可以及详细规划的“一书两证”是最直接的空间用途管制手段。从项目实施过程来看,包括两个重要环节,一是建设项目用地预审,由原国土部门依据土规核发用地批准书;二是规划许可,由原规划部门依据控制性详细规划核发“一书两证”。由于建设项目用地预审与规划许可分属两个部门,两者之间仅是通过建设申请单位进行点式对接,不存在跨部门的事后监督,常常造成规划编制与管理的“断链”。例如,有的项目在预审通过后,在建设过程中又进行用地调整,擅自或被动改变土地用途,使原本符合供地政策、总体规划的项目用地变成了违法用地。以佛山市南海区里水镇山语湖片区规划设计为例,该项目于2005年前后已获得用地批准书,之后以独立选址项目申请了规划设计条件,属于合法的建设项目。但其后《佛山市南海区土地利用总体规划》将其建设用地规模调出。2016年前后,里水镇启动新一轮《里水镇中信山语湖片区控制性详细规划》编制,因不符合土规要求,该规划一直不能审批通过,导致项目暂停。从这一案例可以看出,由于协同审批、批后监管机制的缺位,出现了建设用地“挂起”这一阶段产物,导致全域管控失效。因此,优化许可程序,实现“规划编制—规划许可—批后监管”全流程的部门协同管理,是提升国土空间治理效能的重要环节。
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本文编号：2883630