申 娟我国区域经济政策调整的趋势性框架（上）

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　　摘 要：近年来，随着一系列促进区域协调发展战略和政策的实施，我国区域经济格式出现了一些积极的变化，在推进区域协调发展方面取得了明显的成绩。在区域竞争模式的主导下，现阶段，区域发展在效率、公平、可持续方面的问题依然突出。推进区域协调发展，要正确把握区域发展的国际经验和客观规律，明确界定各级政府间的权责、改变GDP至上的地方竞争模式。就具体策略而言，要消除各种限制要素活动的体制和政策，推进基本公共服务均等化，严格环境生态等方面的社会性规制，改变区域政策碎片化趋势。

　　关键词：区域发展，区域经济，区域政策，竞争模式

　　我国幅员辽阔，地区之间差异巨大，如何推进区域之间的协调发展，一直是事关我国经济社会发展的重大问题。未来区域协调发展是贯彻落实科学发展观、建设和谐社会的核心内容，也是全面建设小康社会、推进现代化建设的关键任务。

　　近年来，随着一系列促进区域协调发展战略和政策的实施，我国区域经济格式出现了一些积极的变化，区域发展总体战略初步形成、区域差距有所缩小、区域合作日益加深、区域格式不断优化、城市群和经济圈等增长极对区域的带动作用不断增强。然而，当前区域发展在效率、公平、可持续三大方面的问题依然十分突出，要素在区域内的自由活动和配置依然受到一些制度性的阻碍，各地区普通居民享有的基本公共服务水平的绝对差距仍在不断拉大，区域分割和底线竞争的问题仍较严重、各地生产力布局与环境承载力不匹配的矛盾仍较突出。

　　更为关键的是，改革开放以来，在“以经济建设为中心”、“让一部分地区先富起来”的战略导向下，形成了中央-地方财政关系、干部政绩考核等一系列相关制度安排，充分调动了各地发展的积极性，，导致了我国独特的地区竞争的发展模式，成为30多年来经济高速增长的重要源泉。然而在地区竞争模式下，各地GDP至上、重复建设和恶性竞争的现象难以克服，要素活动尤其是人口活动难以顺畅，不同地区居民所享受公共服务的差距难以缩小。

　　尽管针对地区竞争模式所带来的上述种种弊端，目前的区域发展政策在四大板块发展战略的基础上，推出了“基本公共服务均等化”和“主体功能区”两大战略。前者意图从基本公共服务入手缩小地区差距，后者试图对不同地区进行分类定位发展的方法规范地区竞争，从而解决地区竞争所带来的各种问题。然而如前所述，地区竞争模式是在一定制度安排下产生的，它与已有的政府间财政关系安排、干部政绩考核制度等密不可分，与整个国家“以经济建设为中心”、“让一部分地区先富起来”的发展主义至上的导向密切相关。在这种导向下，各地都要争当发动机，想方想法要名目、上项目，这从目前越来越频繁的所谓“国家层面战略”的地方规划就可见一斑，目前的区域政策在地区竞争模式的压力下越来越具有碎片化的倾向。

　　因此，如何在科学发展观的指导下，站在历史发展的新阶段对我国传统的地区竞争的发展模式加以调整，如何从体制机制入手，从根本上改变各地GDP至上、地区分割的区域发展模式，如何进一步完善中央、地方间关系、切实推进区域间基本公共服务的均等化，都是当前进一步推进区域协调发展和指导新时期区域政策迫切需要探讨的重大问题。这里试图在总结过去区域发展和区域政策取得成绩和存在问题的基础上，对未来区域竞争的模式如何调整、区域政策的方向如何转变进行分析和展望，并提出新时期促进区域协调发展的总体思路框架和具体的建议。

　　一、区域协调发展态势

　　近年来，随着一系列促进区域协调发展战略和政策的实施，我国区域经济格式出现了一些积极的变化，在推进区域协调发展方面取得了明显的成绩。

　　（一）区域格式不断优化，区域总体发展战略初步形成

　　党的十六大以来，党中央提出了贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的重大战略思想，促进区域协调发展成为其中的核心内容，被提到了一个更高的层面，摆到了一个更重要的位置上。“振兴东北地区等老产业基地”、“促进中部地区崛起”等一系列重大战略决策陆续出台（见表1），我国初步形成了西部、东北、中部、东部四大板块各有侧重的区域发展总体战略，即“深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老产业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展，实现相互促进、共同发展”。

　　在区域政策的推动下，加上我国经济周期自身的演变，使得我国的区域发展格式出现了可喜的变化。与改革开放以来东部地区的经济增速往往高于其他板块的一贯趋势不同，2002年以后西部地区的GDP增速逐渐超过了东部地区，成为四大板块经济增长最快的区域（见图一）。

　　四大板块经济增速的变化必然带来各自所占全国GDP比重的变化，从2002年到2010年，西部和中部地区分别上升了1.4个和0.9个百分点，而东部和东北地区则各自下降了1.4个和0.9个百分点。

　　（二）区域差距有所缩小，区域协调发展程度明显提高

　　2003年以来，我国经济的运行进入了一个新的周期，居民的消费结构进入新的一轮升级，以汽车、住房为代表的商品逐渐成为居民消费的热门，伴随着居民消费结构的升级，我国经济的生产结构也发生了明显变化，能源重化工产业快速发展，进而导致对能源原材料需求的快速增长，拉动了能源原材料大省采掘业和关联产业的快速发展，煤炭、电力、钢铁、有色金属、石油化工等产业发展明显加快，极大地带动了包括内蒙古、山西、陕西等能源原材料大省的经济增长。

　　与此同时，随着土地、劳动力等要素供求矛盾的加剧，要素价格不断上升，加之2008年全球金融危机爆发所导致外贸环境的趋紧，广东、浙江、上海等沿海发达地区传统的以外向型和劳动密集型加产业为特征的经济结构面临着较大的压力，导致了这些地区企业利润空间的缩小和投资扩张速度的回落，也制约了这些地区经济的快速增长。此外，当前沿海发达地区与内陆地区在经济发展水平上的客观差异（即基数的不同）也在一定程度上导致各自经济增长的难易。相对沿海地区，内陆地区经济发展水平较低，提升空间大，也更容易实现较高速度的增长。各省份经济增长速度的不同导致了其在全国GDP所占比重的变化（见图二），中西部能源原材料大省如内蒙古、陕西、山西在2010年所占全国GDP的比重分别比2002年上升了1.1个、0.4个和0.2个百分点；而东部沿海的上海、广东、北京等省（市）成为占全国GDP比重下降最多的省份，2010年分别比2002年下降0.8个、0.7个和0.4个百分点。

　　长期以来，我国内陆地区的经济发展水平普遍低于沿海地区，而改革开放之后尤其是90年代以来东部地区发展的加速导致全国的地区差距进一步迅速拉大（见表2）。如前所述，在区域政策和经济周期等多种气力的影响下，近年来中西部省份增速的加快和东部沿海地区增长的放缓使得各地的经济发展差异扭转了地区差距逐步扩大的趋势，开始有所缩小（见图三）。20世纪90年代以来全国的地区差距（以各省份不变价人均GDP的基尼系数计算而得）迅速增加，但进入21世纪后地区差距扩大的速度逐渐放缓，自2004年起开始逐步下降，最近几年地区差距的缩小的趋势尤为明显，区域协调发展的程度有明显的提高。

　　（三）区域合作日益紧密，形成了一批具有重要影响力的城市群和经济圈

　　近年来，我国区域合作的深度和广度不断扩大，合作内容日趋丰富，地区间经济联系不断增强，区域合作关系日益紧密，区域一体化程度明显加强。改革开放以来，20世纪80年代我国的区域经济合作主要由政府自上而下推动，90年代中后期以来由企业并购重组等市场行为逐渐成为区域经济合作的重要气力。近年来，源于政府主导的跨区域规划和合作，与源于市场发展要求的区域合作相结合，成为促进区域一体化的新动力，区域合作进入到上下结合，由经济逐步扩展到行政、社会和文化的新阶段。

　　在推进区域合作中，城市群和经济圈理念开始逐步形成并体现，成为影响区域发展的重要增长极。这些城市群和经济圈成为不同区域要素高度集聚和信息、人才、产业、创新、贸易的中心。尤其是沿海地区的珠江三角洲、长江三角洲、京津冀三大经济圈已经成为带动全国经济增长和具有国际竞争力的重要龙头。此外，呼包鄂榆、哈大齐、吉中、晋中、关中、中原、长株潭、皖江、环鄱阳、成渝、北部湾等地区也都围绕着辖区内的重点和中心城市构建范围不等、各种形式的都市圈或城市群，正在日益成为带动我国区域发展的新经济增长极，对促进我国经济长期平稳增长和区域协调发展将发挥越来越重要的作用。

　　二、现阶段区域发展面临的问题

　　在区域竞争模式的主导下，当前区域发展在效率、公平、可持续方面的问题依然突出，主要表现在：

　　（一）不同地区居民所享有的基本公共服务水平差距较大，“新二元结构”矛盾日益突出

　　尽管近年来各地的经济发展差距有所缩小，但当前“不同地区居民的生活水平、尤其是所享有的基本公共服务水平差距过大”仍然是当前区域协调发展所面临的一个突出问题。

　　从国际经验来看，一个国家的不同地区由于经济发展程度存在客观差异，将必然导致各地的初始财政收入有不小的差距，但通过中央政府（或联邦政府）的纵向转移支付和地区间的横向转移支付等各种手段，各地区终极可用财力的差距将可以被大大缩小，从而实现不同地区居民所享有的公共服务水均匀等化。例如德国各个州在经过各种财政转移之后，可使财力较弱的州的人均财力提高到全国均匀水平的99.5%，而使财政较强州的人均财力控制在全国均匀水平的105%以内（张军扩、侯永志，2008）。

　　相比之下，目前我国各个省份之间的财力支出仍存在着巨大的差异（见图四），2010年人均财政支出较高的西藏、上海和北京超过14000元，而较低的河南、河北不到4000元。

　　再仔细分析各省份不同指标之间的差距（见表3），各省份间差距最大的指标是人均财政收入（0.369），而人均财政支出（0.253）的差距与之相比，已经明显缩小，表明中央政府的转移支付在平衡各地区财力中已经发挥重要的作用。然而同时又可以看到，各地间人均财政支出的差距与各地人均GDP的差距（0；263）相比，并无明显不同，且人均财政支出的差距还要远远高于不同地区间城镇、农村居民收入（城镇0.130，农村0.210）和支出水平（城镇0.128，农村0.182）的差距，这反映尽管经过了中央政府的努力平衡，但各地之间的财力仍然存在着相当大的差距，目前的财政转移支付力度还远未达到使各地区间财力均等化的效果。值得注意的是，从各地“人均教育支出”（0.215）、“人均社保就业支出”（0.293）、“人均医疗卫生支出”（0.206）等多项指标来看，不同地区在基本公共服务的支出依然存在相当大的差距，与各地人均财政支出的差距大致相同，基本公共服务目前还未能成为缩小地区差距的突破口。

　　更为重要的是，表中的人均基本公共服务支出基本上是按照各地常住人口来计算的，事实上，当前各个地区财政中基本公共服务支出的受益对象绝大部分是本地户籍人口，尤其是在医疗、社保、住房等领域。因此在现实中，由于在地区竞争发展模式下社会保障、户籍制度等改革滞后，各个地区“当地人口”和“外地人口”在基本公共服务上的差距越拉越大，矛盾冲突日益突出，尤其是在较为发达的地区和城市，形成了有别于传统城乡二元结构的由本地人和外地人形成的“新二元结构”，本地人和外地人的矛盾逐渐上升为影响区域协调发展的重要因素。

　　（二）区域间各种资源和要素难以实现自由活动和最优配置，地区间产业结构雷同和底线竞争的现象仍较普遍

　　区域协调发展的根本要求之一是各种资源和要素能够按照市场原则在整个区域范围内充分地活动，实现最优配置，从而最大化区域整体的效率、提升区域的长期竞争力。然而，当前主要依靠“地区竞争推动经济增长”的区域发展模式难以有效实现“生产要素公道活动、各种资源优化配置、最大化区域效率和竞争力”的目标，其突出的问题主要表现在以下几个方面：一是区域间要素活动不充分，尤其是人口活动存在明显障碍；二是对非本地商品的进入和销售设置壁垒，在市场准入、监管、执法等方面进行区域歧视等地方保护主义行为仍不同程度地存在；三是区域间底线竞争现象严重，为了引进所谓大项目，个别地方严重扭曲要素价格，给予各种不公道的补贴和激励，甚至不惜损害地区的长期发展潜力；四是区域间产业结构同构化的问题较为突出，不同区域尤其是相邻地区之间产业结构雷同的现象较为普遍，各地在发展规划、基础设施建设等方面缺乏有效的协调，市场一体化程度不足。

　　（三）各地经济布局和自然环境承载力不匹配，污染和生态问题较为严重

　　要素和经济活动的聚集要与各地的环境生态承载力相适应是区域协调发展的另一根本要求，在“地区竞争”的发展模式下，主要由各个地方自身来承担发展本地经济、提高当地居民生活水平和福利水平的重任，在区域规划协调不足、环保政策执行不力的情况下，势必造成生产力布局和各地环境承载力不匹配。一方面，有些环境承载力高的地区，经济活动聚集度不够高；另一方面，有些环境承载力弱的地区，却过多地承载了经济活动。这既造成了资源和要素配置效率的损失，也带来了严重的环境污染和生态问题。这种情况不仅表现在大的区域板块之间，也表现在一些区域板块内部。

　　在“地区竞争”的发展模式下，各地政府无论本地生态环境如何，都要大力发展经济，尤其是青睐发展产业，其中不少是能耗高、污染排放比较严重的产业。尽管近期以来，在“节能减排”等各种环保约束不断加强的压力下，各地政府的环保理念明显增强。但是，假如仍继续采取“GDP至上”的考核方式，区域发展和环境保护的内在矛盾就难以根本消除。

　　（作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）

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