崔永燕我国区域经济政策调整的趋势性框架（下）

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　　三、未来区域协调发展的方向和展望

　　针对区域发展取得的成就和问题，未来我国要进一步调整和完善区域政策，继续推进区域协调发展，首先要树立区域协调发展理念。

　　（一）要正确把握区域发展的国际经验和客观规律，推进我国区域发展的“和而不同”

　　长期以来，我国区域政策的一个基本理念，就是试图通过缩小区域的经济发展差距来缩小区域生活福利水平的差距，且认为通过人为干预可以达到缩小地区经济发展差距的目的，将“区域协调发展”简单理解为“区域经济的平衡发展”甚至是“区域经济的同步增长”。

　　但纵观各国特别是发达国家产业化进程的历史，空间格式演变的最突出的特征之一，就是人口、要素和经济活动不断向部分地区集中，在全球范围内如此、在一个国家里如此、在一个具体地区内亦如此（见图五）。各国人口和经济活动在空间的集聚程度与其经济发达程度（人均GDP水平）呈现出明显的正相关关系，即一国经济越发达，其经济在其国土空间的集聚程度也越高。

　　经济在空间上的聚集一方面促进了经济增长，同时也必然造成地区之间经济发展差距的不断扩大，但这并不意味着不同地区的居民生活和福利水平的差距随之拉大。一方面，人口会随其他生产要素的活动而活动，并随着生产活动和财富的集中而集中，使得以人均水平衡量的发展和收入差距得以控制。另一方面，政府通过财政转移支付、财力平衡基础等多种手段，实现不同地区居民所享受府基本公共服务的均等化，从而抑制了不同居民收入和福利水平差距的持续扩大。发达国家各地区人均收入的差距伴随着人均GDP的增长，都经历了一个先上升、后下降的过程（见图六）。从发达国家的经验来看，地区之间最早出现趋同的是家庭基本消费领域，其次是基本公共服务领域，最后是工资和收入领域。上述现象表明经济活动的聚集与不同地区居民的生活和福利水平的趋同是可以并行不悖的。美国在20世纪初，绝大多数制造业都逐渐聚集到东北部和中西部等相对较小的地区，但在此过程中美国各州的人均收入差距并未拉大，反而出现了缓慢的趋同。法国和德国也都在空间经济快速集中的过程中，实现了不同地区基本福利指标的趋同。

　　而我国在地区竞争的区域发展模式下，每个地区都肩负着发展地区经济和提高当地居民生活水平的重任，从而形成了各地画地为牢、分割发展的区域局面。第一，现有区域发展模式有悖于区域经济发展的客观规律，不利于各种资源要素在全国层面的优化配置，有碍于我国整体经济的长期竞争力。第二，每个地区无论自身条件优劣，都要争当区域的增长极，都要争取将本地区的规划上升到国家层面，区域政策碎片化的倾向日益严重。第三，不同地区间的财力支出差距难以缩小，基本公共服务均等化难以实现，当地人和外地人的新二元结构矛盾突出。因此，要想通过缩小地区间经济差距的方式来促进不同地区间基本公共服务均等化和有效解决各地居民生活水平和福利差距问题，是难以实现的。而在地区竞争的区域发展模式下，也难以从根本上真正推进区域协调发展。

　　从区域发展的国际经验和客观规律来看，结合我国区域协调发展所面临的新要求，新时期“促进区域协调发展”的本质在于实现区域之间的“和而不同”。所谓“和”是指不同地区间的和谐发展，其关键在于地区间一体化发展、人口充分活动、不同地区居民享有大致相同的生活和福利水平。所谓“不同”是指地区之间的经济集聚和不平衡增长，不同地区间经济发展水平的差距将长时间存在，并在某些发展阶段会明显扩大。所谓“而”就是通过各种制度安排、政策手段和具体措施将上述两者有机结合起来，实现地区不平衡增长与区域和谐发展相统一。当前推进区域协调发展的根本是要在“而”字上下功夫，其重点不是去改变“不同”而是怎样来推进“和”。正如世界银行报告所指出的，政府要通过统一性的制度安排、连接性的基础设施和指向性的激励措施，推动不同地区发展的一体化，缩小不同地区居民的生活和福利水平差距，同时实现地区增长的经济利益和地区公平的社会利益，真正促进区域的协调发展。

　　（二）要公道调整中央-地方关系，明确界定各级政府间的权责、改变GDP至上的地方竞争模式

　　想要推进地区间基本公共服务均等化、实檀越体功能区战略，真正促进区域的协调发展，就必须彻底改变GDP至上、分割发展的地区竞争模式。然而如前所述，地区竞争模式是在改革开放初期“以经济建设为中心”、“让一部分地区先富起来”的观念指导下，在一整套政府间关系安排、干部政绩考核等制度安排下产生的，它的形成深嵌于当时的历史环境之中，具有很强的生命力和惯性。因此，要真正对地区竞争的模式加以调整，一方面要再一次解放思想，从中央到地方都要从根本上改变“以经济建设为中心”和“GDP至上”的观念；另一方面要重塑中央-地方关系，调整中央地方间财政安排，明确界定各级政府间权责并将其纳入法治化和规范化的轨道。

　　可以看到，“GDP至上”根本来源于“以经济建设为中心”，而“以经济建设为中心”在改革开放初期的提出具有相当大的正确性和正当性，当时的国民经济亟待发展、人民生活水平亟待提高，“让一部分地区先富起来”、“放权让利”的策略也有利于充分调动各地发展的积极性。事实上，也正是30多年来“以经济建设为中心”战略的贯彻实施和“地区竞争模式”的推广，使改革开放以来我国经济能获得高速增长。然而，凡事有利有弊，经济的高速增长带来人民生活水平的普遍改善，与此同时，“千方百计保增长”、“GDP至上”的信念也就潜移默化地逐渐成为指导上至中央、下到地方的各级政府行为的最根本逻辑，“一心一意搞经济建设”变成了各级政府的头等大事。

　　在当前形势下，我国总体进入中等收入国家，收入分配差距拉大、社会阶层快速分化、社会矛盾日益凸显。总的来看，目前我国的经济社会发展已经到“分好蛋糕”逐渐变得与“做大蛋糕”一样重要的阶段，甚至“分好蛋糕”业已成为继续“做大蛋糕”的条件。要切实改变GDP至上的地区竞争模式。

　　中央-地方关系安排尤其是中央与地方的财政安排是产生“地区竞争模式”的最根本制度之一。而“政府间事权和支出责任划分不清楚、事权和财力不对等”是当前中央-地方财政关系最突出的问题。在“分灶吃饭”、“谁家孩子谁家抱”的财政分权逻辑下，一是造成“基层财政保障能力较为薄弱，部分基层政府收支矛盾突出”，“中央宴客、地方买单”的现象时有发生。二是现有的财政转移支付制度在控制区域间的横向差距方面还缺乏力度，不同地区的人均财力均等化程度还远远不够，财政转移支付的均衡能力不高。三是专项转移支付缺乏科学的标准和依据，项目决策随意性大，资金使用不够公开透明、使用效率低下，“跑部钱进”的现象愈演愈烈。

　　表面上看，中央-地方财政关系和行政关系所存在的矛盾是各级政府究竟应该承担哪些事务、以及如何组织获得财力分担这些事务的支出责任、并组织机构和人力具体实施的问题。根本上看，则是不同层级政府间权利边界不清的问题。正由于权利不清，则造成责任不清、权责难以对等；而权责不清，则导致财政收支上的问题。

　　中央和地方的权责划分，根本上要根据建设现代国家的要求，将其纳入法治化和规范化的轨道。现代国家的产生来自于人民与国家之间的契约，这个契约确定了国家以及代表国家的政府（包括中央政府和地方政府）对人民的义务和责任。中央和地方在不同的事务上究竟有哪些权利和责任，不能仅仅停留在一些模糊的原则上，而是要落实到具体的事项上；而如何划分、划分的具体结果也不能仅仅是中央和地方关起门来的博弈，最后变成一些不成文的规则或者暂时性的规定，而是要依据现代国家是法治国家、预算国家、监管国家和福利国家的要求，明确各级政府权责，将中央地方的责权划分制度化、明确化、法律化，并以此来规范中央-地方之间的关系，在这个基础上公道确定各级政府的财权、事权和支出责任。只有如此，才能从制度层面上改变地区竞争的传统模式，推进未来的区域协调发展。

　　四、推进区域协调发展的政策措施

　　基于以上区域协调发展的理念和调整、完善区域竞争模式的要求，未来推进区域协调发展的政策措檀越要包括：

　　（一）未来促进区域协调发展的政策体系

　　新时期促进区域协调发展需要构建三大政策体系：

　　一是统一市场建设政策。此类政策没有明确的区域指向性，但对实现区域协调发展却最基本、最重要。统一市场建设政策的核心是要消除一切妨碍要素，特别是劳动力和人口自由活动的体制和政策障碍。

　　二是有明确区域指向性的政策。此类政策大致可以分为三类，通过修建交通、通讯等基础设施建设，帮助欠发达地区有效对接发达地区，促进市场的统一建设；通过对问题区域（资源枯竭型地区、生态退化地区、特别贫困地区等）的扶持，为区域之间的公平竞争创造条件；针对重点区域的政策，主要是为了改革开放实验、培养增长极或承担国家其他重要经济或社会功能。

　　三是统一和严格的环境和生态政策。通过这样的社会性规制，促进要素和经济社会活动向承载力高的地区活动。

　　新时期主要应该通过构建以上三大政策体系来推进区域协调发展战略，从而达到“最大效率”、“推进公平”和“保护环境”的根本目的。

　　（二）具体建议

　　1.清除各种限制要素活动的体制和政策

　　试图在固化人口分布的情况下通过各地发展解决收入和福利均等化的问题，，实际上既做不到，也不公道。推进区域协调发展一方面要促进要素活动和经济活动的集中，另一方面要通过促进人口活动和公共服务的均等化促进公平目标的实现。要从法律上明令禁止地方政府、特别是大中型城市政府以各种方式、各种名义制定的地方保护主义政策，比如在就业方面对外地居民和农村居民的歧视性政策、在市场准入方面对外地企业和外地产品的歧视性政策。用列举的办法，明确禁止地方政府出台限制人口活动、就业歧视、企业注册、投资等方面的地方性法规。要加强执法力度，对近年来各地政府采取的限制和妨碍要素和人口正常活动的政策进行必要的清理，对于违反公平竞争原则的地方性政策要果断予以废除。可以考虑设立较高层次的执法机构，专门负责维护统一市场、制止地方保护主义的执法工作。

　　联动改革户籍制度和社会保障制度。通过现代手段完善户籍制度承担的户政和人口信息采集治理职能，以及作为居住、就业地备案的职能，简化备案手续，并规定迁移者变更长期居住地后的备案责任。社会保障获取资格，以及劳动力市场准入资格，要从户籍制度上剥离脱钩，促进人口自由活动。

　　2.推进基本公共服务均等化

　　推进基本公共服务均等化，一要明确界定基本公共服务的范围，并伴随经济社会发展水平而相应调整。我国事一个发展中国家，政府财力有限，在推进公共服务均等化过程中，要区分轻重缓急，旨在保障公民的基本生存权、健康权、劳动权、发展权的公共服务构成了当前我国基本公共服务的主体内容，应当集中有限财力推进其均等化。二要完善基本公共服务均等化的评价指标体系、标准和信息公开制度。短期内均等化评价指标的重点应该放在投入指标上，而从中长期看，随着公共服务投入的逐步改善，测评的重点应该再逐步向“产出”与“结果”转变，促使公共服务均等化的实际绩效不断提高。与此同时要设置全国统一的各类基本公共服务的最低标准，并作为强制性标准在全国各地普遍推广。三要明确划分各级政府提供基本公共服务方面的事权，保证责任归属清楚、公道。各级政府在基本公共服务上的具体职责分工，要改变过去仅按照事务隶属关系来划分的做法，以基本公共服务受益范围及其特性为主要依据来确定各级政府的责任分工。四要公道调整政府间财权配置，培育地方税收。应当赋予地方政府更多的税权，将地方税的实施办法、政策解释、税目税率调整、税收减免等权限逐步下放给地方政府，使地方财政拥有更多的自主权，调动地方政府理财的积极性。五要按照基本公共服务均等化的要求，完善财政转移支付制度。优化财政转移支付结构，减少税收返还、扩大一般性转移支付、清理合并专项转移支付。增强转移支付的财力均等化效应，促进地区间基本公共服务的均等化。

　　3.严格环境生态等方面的社会性规制

　　要逐步提高环境生态方面的规制标准，严格相关执法力度。生态环保等社会性管制体系，可逐步过渡到全国从上到下的条管体制，从体制、人员和资金上和地方脱钩，确保生态环境管制的法律法规和各项标准得到贯彻。

　　4.完善区域指向性政策，改变区域政策碎片化趋势

　　现行的有明确区域指向性的政策主要是三大类：一是四大板块区域政策，二是各类功能型区域政策，三是问题型区域政策（张军扩，2010）。

　　四大板块的政策短期内不需要作大的调整，主要是促进平衡发展。功能类型区域包括为改革开放试验和培育增长纵目的设立的特区、各类开发区等，以及承担特殊经济社会发展功能的区域，比如商品粮基地、能源基地，等等。这类区域总体上还是需要的，但需要改进。一是突出重点，不要搞得太多太杂，否则就会形成区域政策的碎片化，就会人为造成统一市场的分割和竞争的不公平性，也会助长各地在争取中央优惠政策支持方面的相互攀比。二是在政策内容上要避免形成区域之间在吸引要素方面的人为差距，比如税收优惠，比如环境、劳保等方面相对宽松等，而要在深化改革试验上鼓励多探索。

　　参考文献

　　[1]国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部课题组：《中国区域科学发展研究》，中国发展出版社，2007年，第79-81页

　　[2]World Bank. Reshaping Economic Geography， WorldDevelopment Report 2009. pp.9-11.

　　[3]国务院发展研究中心课题组：《在放权和约束间建立新平衡——完善我国政府间转移支付制度的思路和行动框架》，《经济研究参考》2011年第19期

　　[4]张军扩等：《协调区域发展——30年区域政策与发展回顾》，中国发展出版社，2008年，第7-9页

　　（作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）

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