区域经济协调发展中的政府职能与组织架构创新研究

摘　要：经济区和行政区是经济发展中不可回避的两种地理分区现象，两者之间往往并不具有同一性，从而产生磨擦并影响区域经济发展。行政区经济是我国当前经济区与行政区矛盾的集中体现，它对宏观经济协调、可持续发展具有严重的消极影响。要解决这个矛盾，必须谋求地方政府职能创新，并在区域行政的组织架构中进行创新性选择。

关键词：区域经济 政府职能 组织架构 创新

当今世界，经济全球化与经济区域化这两种看似矛盾的现象在同时并存发展。事实上，这两种现象都属于经济发展中的自然趋势，两者强调的重心不同而已。经济全球化，相对来说侧重于资本、商品与技术的全球性流动，是经济在交换和消费领域的表现。经济区域化，则侧重于原材料、生产基地、市场的地区性色彩，是经济在生产和分配领域的表现。而之所以这两种看似矛盾的现象能够同时发生，我认为这源于经济中的驱动力的分野。驱动经济发展主要有两种力量，一种是市场的自发力量，主要源于资本的扩张冲动。另一种是政府的制约力量，主要源于权力对资源的控制与支配冲动。由此，市场自发的力量和政府制约的力量在驱动经济发展中可能起着同向的作用，可能起着相异的作用，所以在超出政府管制范畴之后，这两种力量就会互相磨擦，于此就出现了区域经济发展中的协调问题。
一、经济发展中的经济区与行政区关系两重性
　　无论是经济的发展还是政府的管理，区域都是一个必要的客观要素，一定的区域包含自然环境、人口、社会关系网络以及各种行动主体。区域既构成经济活动的场景，又锁定了行政管理的范围。
　　在各种区域的分类之中，经济区和行政区是两种最常见的分类。所谓经济区，本文意指根据经济要素的自然分布格局、经济行为的交互便利、消费文化与习惯、市场的内在一致性等相区分和区隔的地理区域。也许这不是一个界定严谨的概念，但的确是一个内涵丰富又相当重要的概念。所谓经济要素的自然分布格局，主要是指原材料分布、生产布局、商品销售市场的地理地貌、货币通用范围等等，要构成一个统一的经济区，这些要素都必须具有自然的统一性或同一性。所谓经济行为的交互便利，主要指在这个地理区间人们之间的经济交往频繁，并相互视这个区间内的交易对象为优先，在交往中具有良好的自然亲和性和对对方的认同度，并有支持这种区间内交易的便利基础设施等条件。所谓消费文化与习惯，主要是指语言、民族性、宗教、生活习惯、文化基因与载体等具有相同或相融性。所谓市场内在一一致性，主要指相同的交易支付手段、市场基础条件的相似或相融性、交易标准的相融性等这些市场要素的共通和相融。在国内，人们通常所言的东北地区、长三角地区、珠三角地区、中原地区、京津地区、成渝地区等说法，既是一种地区分区，也在很大程度上具备了经济区的概念内涵。
　　行政区，则主要是指根据行政管理需要，将主权国家从横向分割为若干权力体系相对完整但相互并不统属的地理区间。这种权力的横向划分与权力的纵向划分，也即中央与地方、上级与下级的划分一起，构成整个国家的立体权力结构网络。可见，权力在纵向划分为多少个层面，在某个层面就构成一种横向间互不统属的行政区并立结构状态，一层一层的并立结构，与行政权力部门化后一层一层的上下级统属关系相结合，就形成了我国特有的条块分割的行政管理体系。块往往是指横向的行政区，条则指从上至下、从中央延伸到地方的政府部门。我们的体制要求，块服从于条，地方服从于中央。由此可见，行政区分为不同层级，有省级并立的行政区，有市级、县级、乡镇级并立的行政区，无论是哪一个层级，谈到行政区往往是指一种并立的状态，而不是一种统属的关系状态。当然，任何行政区都属于一个更大的行政区，直至主权国家，因此行政区本身会有横向关系和纵向关系，或者更本质地说，行政区横向关系的变化可能影响纵向关系的变化，纵向关系的变化也会影响横向关系的变化。
　　区分经济区和行政区的主要目的是要明确，区域的划分，可以有经济自身逻辑演变形成的地理分区，也可能是权力分割或主权统治需要而人为设定的地理分区。因此，通常表现的情况就是，经济区的范围可能大于某个行政区，也可能小于某个行政区。无论它们之间是否呈现一种合一的状态，它们代表的都是两种完全不同的经济发展驱动力量，一种是市场自发的扩张力量，一种是权力制约的力量。
　　问题恰恰就在于这两种力量支配之下的地理分区是否具有同一性或分离性，如果经济区与行政区能够完好地统一起来，则既有利于促进经济的增长与发展，又能够方便行政管理，提高行政管理的绩效。如果两者不能够统一，就会出现人为分割经济区的问题，由于行政区的行政力量具有更多的人性因素，所以经济区的分割既可能产生最差的结果，也可能形成竞争的相互促进结果。因此，经济区与行政区的关系，既可能有效促进地区经济的发展和行政管理业绩的提升，又可能将两者的矛盾以及各自的业绩带入相互更差的恶性循环之中。
二、区域经济发展中的行政区经济现象及其影响
　　经济区原本是市场逻辑自然生发的一个地理分区，行政区是基于行政管理对治权进行分割分化分权的地理分区，两者的形成机理和内在运行逻辑是根本不同的。但是，很多专家都认为，在中国经济区已经被行政区人为分割了，产生了我国特有的“行政区”经济现象。早在20世纪90年代，刘君德等人就比较系统地提出并分析了这一现象，他们认为，“行政区经济就是由行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象”。在我看来，之所以形成行政区经济的现象，有三个基本原因和条件：
　　第一，行政主导经济的传统。无论是我国的历史传统还是新中国建立以来的政治管理实践，行政力量对社会的宰制和统合能力都是超强的。就政治与经济的关系而言，这种政治引领经济、行政主导经济的模式也一直是主流的经济发展模式。事实上，无论是市场经济兴起之前的计划经济体制，还是市场经济兴起之后的东亚模式，行政力量主导经济发展总是最重要的特点和支撑力量。有学者说这种统治形式基本可以对应于全能政府形态和威权政府形态，在计划体制之下是全能型的，在东亚模式或新权威主义模式下是威权型的，核心特征仍然是政治力量对经济与社会发展具有强大的整合能力。
　　第二，行政分权的延伸效应。虽然中国的政府体制是中央集权体制，但在具体的运作模式中，集权体制存在上下级信息不对称、事权分散、监管不足等具体困局，因此这种体制不可避免的变通方式，是必要的行政权力下放。但这种行政分权并不是政治性分析，不具有宪政制度的保障，因此它仅仅构成一种行政承包关系。问题恰恰在于，没有宪政制度的保障，也同时意味着没有宪政制度的约束，所以不对称的行政承包事实上给了地方政府超强的统合权能。一旦地方政府获得强大的统治权限却又缺乏必要的宪政约束时，为了达到政治与行政目的，地方政府必然对地方经济要全面掌控并按需设计，因此自然的经济区不可避免地落入人为的行政设计与操纵之局。
　　第三，法团主义结构。法团主义结构主要指称一种政府与社会之间的关系形态和社会结构，是指政府统领社会组织，社会组织依附于政府权能之下的关系结构。由于行政主导经济，以及行政分权缺乏必要的宪政约束，因此在社会结构上呈现出公民从属于政府、社会服从于国家的关系形态。法团主义结构既方便政府管理社会，又的确增强了社会的稳定性和政治的有序性1。因为这种统领关系具有社会结构的意义，因此政府对经济的操控、行政区对经济区的分割就成为必然的现象。
　　行政区经济的现实表现，就是我们长久以来所说的地方主义或地方自主性，它主要指一国范围内各地方政府为了本地的利益源进入本地市场或限制本地资源流向外地的行为。有专家认为，20世纪80年代中期，地方主义主要表现为限制本地的一些特色产品、主要是基础原材料流到外地；20世纪90年代，除产品与服务市场以外，劳动力市场、资本市场包括产权市场也都存在大量的市场分割现象。地方主义主要要形式也从一些明显的“硬性”分割形式，如全面禁止或限制性地禁止进入或流出，发展到“软”“硬”兼施，一些隐蔽的“软”形式如技术壁垒等开始大量出现。当前，地方主义几乎渗透到市场体系的各个组成部分，整个市场或区域经济被“切块、切丝、切末”，市场体系建设零落不全。
　　必须看到，这种地方主义或行政区经济的各自为阵会带来严重后果：
　　第一，导致“蜂窝状”的宏观经济结构。如同蜜蜂的蜂窝一样，这种“蜂窝状”经济结构，从表现看是一个有机整体，但实际上是被分割成为许多的经济单元，每个经济单元似乎又是一个相对完整的经济体系，拥有自己的规则与标准，作为整个经济体的国家宏观经济因此是被掏空的2。这样的经济结构干扰了宏观经济的平衡，会严重制约中央宏观调控的能力，扭曲经济运行机制，使市场信号失真，市场空间逐渐狭窄，规模经济和范围经济的功能逐渐丧失，进而降低社会效率。就地方政府而言，通过地方保护、市场封锁、重复建设等形成这样的经济结构也会缩小市场范围，丧失与外界经济的广泛联系，造成地方经济的饮鸩止渴和误入歧途3。
　　第二，导致“囚徒困境”和“破坏性”竞争局面。比如为了增加本地经济机会或由于担心本地税源流失，地方政府可能选择降低吸引外来资源的条件，而这一行为预期也可能导致其他地方政府降低条件，如此就形成了吸引外来资源的“囚徒困境”。此外，在发展经济的压力之下，地方的生态环境、社会事业、公益事业等等的监管标准被竞相降低甚至废弃，这种破坏性效应被卡姆伯兰德称为“破坏性地方竞争”。
　　第三，导致 “掠夺型”政府行为。有学者通过实证研究证明，一些地方政府基本上不创造税源，为了维护政府日常开支，通过各种手段增加税费，对当地居民和企业进行剩余掠夺，导致当地经济发展失去根基。4可见，在行政区经济格局下，政府的能力不足决定其保守取向，由此产生“掠夺型”政府行为。这种行为会严重损害执政党形象，破坏地方经济基础，加剧区域经济发展的失衡。
　　第四，导致区域发展差距的“锁定”与扩大。在行政区经济的封闭结构关系中，如果竞争行为缺乏有效的合作机制和必要的利益协调机制，只有竞争没有合作，或者合而不作，就会产生马太效应，导致强者愈强弱者愈弱的结果，出现区域发展不平衡的锁定甚至是扩大现象。
三、区域经济协调发展中的政府职能创新
　　既然政府主导经济，因此要破除行政区经济的困境，还必须从政府自身找到钥匙。政府职能从不同角度可以得出不同的结论。按市场经济中的政府角色而论，政府的主要职能是提供经济发展的基础条件、提供公共产品与服务、解决与调整团体冲突、维持竞争、保护自然资源、为个人提供获得商品和服务的最低条件、保持经济稳定。5按国家的会议和文件精神， 市场经济条件下政府必须全面、正确地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能。而从行为模式来讲，政府的职能则在于统治、维持、平衡、服务四个方面。所谓统治，主要从政治角度说明政府是为统治者服务的机器，具有明确的意识形态指向。所谓维持，是指政府必须提取社会资源，管制社会秩序。所谓平衡是指政府要做到资源配置的合理和均衡，制度供给与消费的均衡。所谓服务，是指政府要以为主权者服务的姿态，为人民和社会提供公共物品。
　　从经济区与行政区的矛盾现状而言，政府要走出行政区经济的困境，必须在政府职能上有所作为，不断调整和创新。
　　第一，实现政府职能的核心化、公共化和社会化。政府职能是一个系统，要提高政府的核心能力和区分政府的核心职能，把好钢用在刀刃上。要体现公共化和社会化导向，贯彻政府为人民和社会服务的根本宗旨。这是政府职能创新的根本指导原则。
　　第二，强化政府的合作能力。要弱化“行政区”概念，强化“经济区”概念，要以经济区的发展为统筹，整合区内资源，打破行政地域界限，形成区域内统一的共同市场。要通过对地区国企产权主体的确定、现行的行政关系和地方权力结构的调整，以及区域性的金融体系、财税体系、资本市场、信用体系和法律体系的建立，形成区域经济合作的利益协同系统，构建区域经济一体化的制度环境6，继而利用区域制度创新吸引资本、技术、劳动力等流动要素来促进地区增长。
　　第三，加强政府的监管职能。监管职能是平衡职能和维持职能中重要的构成板块。监管缺失是行政区经济恶性竞争的重要原因。要根据“有放有收、权责对应、统分结合、规范有序”的分权原则，建立政府竞争的管制机制，促进地方政府规范竞争。在监管内容上，要包括地方政府能力考核体系、地方官员政绩考评体系、区域市场秩序监管体系、政府竞争下的区域差距测算和预警体系等等。
　　第四，加强政府的平衡职能。如今的地方政府在经济事务上具有自主权，已经形成独立的地方利益主体。因此，无论就纵向行政关系还是横向行政关系而言，在调整政府间竞争关系时，必须尊重各地方政府的利益基础和利益空间，在共同发展的探讨必要的利益补偿途径。利益共享机制和补偿机制的核心要求主要有四点：一是坚守互惠互利的基本原则；二是根据现实条件实行差别原则；三是有明确有效的利益调节手段；四是保持共享和补偿机制运行的稳定性7。
　　第五，加强政府的服务职能。政府作为国家机器代表，其功能不在于宰制社会，而是服务于社会发展本身。要按照构建服务型政府的要求，完成政府职能的转变，重新定位政府角色，厘清政企关系、政社关系，明确政府行为的重点。要禁绝政府的“掠夺之手”，限制政府的“管制之手”，增强政府的“扶助之手”。要完善就业服务体系和社会保障体系，加强生态环境保护和公共基础设施建设，发展教育卫生文体等社会事业。要建立规则的财政转移支付制度，加强农村地区的公共产品提供，切实实现公共产品服务的均等化、同质化和优质化。
四、区域经济协调发展中的政府架构创新
　　除了政府职能创新之外，要形成经济区统筹行政区发展的新格局，还必须在政府架构上有所作为，从行政区行政走向复合型行政，或叫区域公共行政。
　　复合型行政或区域公共行政以公共问题和公共事务为价值导向，这完全不同于行政区划的切割。这种协调型政府架构强调行政的区域性和合作法理原则，把很多外溢到行政区划之外的公共问题和区域性公共事务纳入管理范围，根本上摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病，由此可以做到分层治理和细分治理。
　　就主体而言，复合型行政或区域公共行政的主体是多元化的，既有政府组织，也有民间组织和私营部门；涵盖了区域内的政府体系和非政府组织、自愿组织和经济组织，从而形成区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。
　　就治理方式而言，复合型行政或区域公共行政依主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于它是建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。
　　就治理机制来说，复合型行政或区域公共行政强调借助科层制、市场机制、合作机制、组织间网络、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理。合作、协调、伙伴关系、双赢或共赢成为这种混合治理机制的基本精髓。
　　具体到区域行政实现形态的制度化和组织化程度高低，可以将其划分为两种类型：一是比较刚性的制度化“行政性”体制，是凌驾于地方政府之上的具有某种政治权威的组织，由中央政府授权自上而下对该类组织进行协调；二是比较柔性的非制度化的“系统性”协商体制，是区域内各地方政府通过倡导方式成立的松散性协调协商组织。按照其实现难易程度，具体的组织架构形式可以有如下方式8：
　　第一，专题项目式合作。主要围绕一些跨地区项目，比较难以由地方政府单独解决的问题、矛盾或需求，如跨区公路、水利建设等，由一些共同合作项目的建设来实现区域合作。如长三角城市经济协调会就是这种典型的组织形式。
　　第二，区域治理。地区间由资源共享所导致的相互依存是促进地方政府跨区域合作的主要原因之一。由于不同地区往往共享一种或几种资源，一地资源的破坏可能也同时造成相邻地区的破坏后果，因此对共同资源必须联合保卫。在这方面，水资源的流域性治理是最为典型的组织形式。
　　第三，区域行政专门区。专门区也称为专区或特区，在美国等西方国家是非常重要的区域性事务管理部门，一般由地方议会或地方政府根据法律创设，行使一种或有限几种职能，拥有独立于一般政府的行政和财政自主权，通常称为“区”、“管理局”或“委员会”。在美国，这样的专门区比较典型地有邮政专区、消防保护区、公共住房局、公共交通局等。
　　第四，经济协作区。这是一种广为采用的区域行政组织形式，在我国比较重要的有辽宁中部经济区、中原经济协作区、长江沿岸中心城市经济协调会、武汉经济协作区等等。这是在突破地方行政区划而又不改变这种区划体制的情况下，单纯谋求经济目标的较为便宜的一种组织形式。
　　第五，区域合作同盟机构。在这方面比较典型的有欧盟和我国一些地方实行的“城市联盟”。这种区域合作同盟机构主要是制定区域合作的章程和有关合作规则，制定区域发展远景规划，协调处理合作同盟成员之间的矛盾，其机制是平等竞争、互惠互利、资源共享、共同发展。
　　第六，区域性中心城市。这种组织形式涉及到对行政体制的实质性重组，要求对行政区划进行整合，以若干具有较强辐射能力的中心城市相合并，形成一个较大的行政区域。这样可以减少区内的矛盾，行政管理成本会降低，协商合作的效力会更大。
　　第七，区域政府。这是根据经济区的要求来重组行政区，形成具有实质意义的一级政府机构，对经济区内的资源控制、发展规划、行政执行等公共产品提供和公共事务处理具有完整的行政管理权。这种区域政府在我国历史上曾经设立过，比如建国初期的大区政府。在当前形势下，这种区域性行政组织形式的实施难度是最大的，也效力也最具有争议。

基金项目：本文是辽宁省社会科学规划基金项目《辽宁“五点一线”战略实施中政府协调问题研究》(L07DZZ014)和辽宁省教育厅人文社会科学研究项目《“五点一线”战略中的政府协作机制研究》(2008200)的阶段性研究成果。

作者简介：谢志平(1976.6—）男，湖北汉川人，管理学博士，东北财经大学公共管理学院讲师，研究方向为公共管理、公共经济。

参考文献：
1 谢志平.梯级寻租格局、法团主义结构与政治寻租型腐败的治理之道[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2011,6:53-59.
2 Audrey Donnithorne.China’s Cellular Economy: Some Economic Treads Since the Cultural Revolution[J].The China Quarterly， 1972，(52)：605—619.
3吴吴家庆.论地方保护主义的危害及遏制[J].政治学研究，2001,(1)：69-73.
4周业安、赵晓男.地方政府竞争模式研究 [J].管理世界，2002，(12):52-61.
5 谢志平.行政管理学[M].北京：经济科学出版社，2008：22-24.
6李江、李素萍. 区域经济一体化中的地方政府间竞争——基于不完全信息博弈模型分析[J].城市发展研究，2009，(8)：97-100.
7 谢志平.辽宁“五点一线”沿海经济带的公共政策协调研究[J].长春教育学院学报,2012,(4)：46-48.
8 王川兰.经济一体化过程中的区域行政体制与创新[D].复旦大学,2005:152-166.
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