重庆市农村建设用地流转模式比较研究

发布时间：2018-10-21 11:18

【摘要】：随着工业化和城市化进程的加速,城市二、三产业的发展极大地拉动了地区的经济增长,这样城市发展的土地短缺问题随之而来,并制约着地区的经济发展。同时,由于农村人口的大量流出及农村古老产业的衰败,农村的居民宅基地、乡镇企业工厂用地、开发区域土地等建设用地大量闲置。据测算,我国的农村建设用地总量达到城市建设用地的4.6倍。我国城乡建设用地结构上的极不平衡现象在客观上就需要农村建设用地通过流转来提高土地资源配置效率并提升区域经济发展。农村建设用地流转实质是土地这一生产要素在城市化进程中参与资本、人口和技术等其他生产要素的重组与配置。对加快农村工业发展、城镇化进程、增加农民收益、推进社会主义新农村建设有很好的积极促进作用。成渝城乡统筹区是全国最大的一块统筹实验区,自然禀赋优良,产业基础较好,城镇分布密集,然而作为我国西部的试验区,成渝城乡统筹改革步伐才刚起步,在土地的流转制度、执行过程中还存在着诸多问题,特别是重庆市特殊的地票制度,对于农村建设用地流转制度是一个极大的探索,对我国的土地制度改革以及城乡一体化发展具有及其重要的意义。本文首先对我国农村建设用地流转相关文献进行系统梳理,针对目前作为统筹城乡试验区——重庆市的建设用地流转模式进行研究。对比分析增减挂钩模式和地票模式,对其定义进行解读,然后通过实例从流转模式执行过程、执行效果进行全面的分析比较,具体为(1)流转模式解读与比较：从增减挂钩模式和地票模式的运行程序、定义和运行模拟解读两种模式,进而从运行成本和增值收益分配两方面比较二者的区别与联系；(2)流转模式执行过程比较：以增减挂钩模式和地票模式执行过程的差异为研究视角对其进行比较研究,执行过程分为指标产生阶段、指标交易阶段和指标使用阶段；(3)流转模式执行效果比较：以增减挂钩模式和地票模式执行绩效的差异为研究视角对其进行比较研究,主要从增值收益、实施效益、耕地保护绩效和城乡统筹绩效4点进行对比分析。客观地反应出各自的特点,从中找出两种流转模式之间的异同,为探讨更为合理的建设用地流转模式提供参考,对重庆市甚至是全国的农村建设用地流转提供借鉴,以促进农村集体建设用地流转研究的可持续发展,以期农村建设用地流转研究成果能更好地为统筹城乡发展提供参考和借鉴。本文的主要结论有： (1)增减挂钩模式是地票模式的一种特殊形式增减挂钩与地票作为重庆市农村建设用地流转的两种模式,既有共性又有不同。地票模式将挂钩指标转化为票据化,通过地票模式,土地从空间上不可转移的实物形态资产转化为可交易的票据,使固定的资产转化为可流动的资产。地票模式最重要的创新就是推出农村建设用地指标与城市建设用地指标在重庆市远距离、大范围来置换的指标交易,而增减挂钩模式的置换范围限定在一个区县内,所以说,增减挂钩是地票的一种特殊形式。 (2)对于耕地的保护,地票优于增减挂钩从城乡建设用地转换的顺序上看,增减挂钩模式是采取“先建后拆”的方式,地票模式是采取“先拆后建”的方式；从耕地的动态变化来看,增减挂钩模式是采取“先占后补”的方式,地票模式是采取“先补后占”的方式。前者给耕地保护带来了隐患,也不可避免在实施中出现占多补少、占优补劣的现象,甚至还可能出现补充耕地无期的现象。而后者则不然。因此,从耕地保护的效果上看,地票模式优于增减挂钩模式。 (3)对于解决城乡用地矛盾,地票比增减挂钩更有效《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》实行增减挂钩指标“总量控制、封闭运行”原则,增减挂钩模式用地指标置换限制于项目区范围,不能突破。而重庆提出的地票模式是通过农村土地交易所平台,实现了农村建设用地大范围、远距离的交易置换。边远区县的建设用地指标也可以置换到重庆主城,用于重庆主城的城市建设,交易价格更高,从而也提升了偏远地区的土地价值,其落地范围受限小、城市建设用地更集中、布局更优化、对于解决城市建设用地紧张与耕地保护的矛盾更有效,一定程度上改变了农村集体建没用地只有被政府征用了之后,才能变为城市建设用地,进入一级市场开发,农民只能获得有限补偿的制度安排,使拥有土地的农民可以分享集体建设用地变为城市建没用地之后所带来的升值利益和城市化所带来的繁荣。因此地票模式能够更好的解决城乡用地矛盾。 (4)地票有利于集约型城市化发展按照市场机制基本原则,地票模式采用吸引稀缺性的生产要素(如土地)向城市中心聚集的方式,提升土地等资产的价值,在规模化的竞争中优化产业结构,最终实现经济可持续发展、产业优化布局的模式,从而避免了低成本的城市化发展模式和产业扩张模式。地票制度有效地解决了最严格的建设用地管理制度对于城市发展所带来的限制,极大地缓解了城镇建设用地紧张的局面,使得地方政府可以根据本地方的实际情况灵活安排城镇建设用地,解决了城镇发展所面临的最大的瓶颈问题,使得有限的城镇建设用地得到最高效地利用,取得最大的效益。综上所述,重庆市农村建设用地流转的两种模式都能发挥一定的作用,增减挂钩模式是地票模式的一种特殊形式,而地票模式在解决城镇化和耕地保护这一对矛盾上具有极大的制度优势。从国家的角度来讲,实现了耕地保护的目的；从地方政府的角度来讲,实现了本地区城乡统筹发展的目的；从农民的角度来讲,满足了不同类型农民的利益诉求。因此,地票模式对于解决我国耕地保护与城镇化的矛盾具有必不可少的作用,这也是地票模式建立及存续的必要性。从长期来看,地票交易作为一种制度创新,对于如何建立与完善城乡统一的土地市场是一个具有理论和实践指导意义的问题。
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【学位授予单位】：西南大学
【学位级别】：硕士
【学位授予年份】：2014
【分类号】：F321.1

【参考文献】