国家审计推动完善国家治理的现实要求与路径研究

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国家审计推动完善国家治理的现实要求与路径研究_孙永军(1) 投稿：高駺駻

国家审计推动完善国家治理的*现实要求与路径研究孙永军【摘要】国家治理必然引发审计推动治理的目标定位的变化。公共利益的至上性要求国家治理信息具有广泛的透明特征，需要国家审计推动社会和政府间的信任与融合。当前，信任与融合是推动完善国家治理，改革相应的组织…

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国家审计推动完善国家治理的

*现实要求与路径研究

孙永军

【摘要】国家治理必然引发审计推动治理的目标定位的变化。公共利益的至上性要求国家治理信息具有广泛的透明特征，需要国家审计推动社会和政府间的信任与融合。当前，信任与融合是推动完善国家治理

，改革相应的组织激励、技术的基本方面。我国国家审计推动治理的现实要求建立和实现“大财政审计”

保障、路径结构的监督制度与机制，促进政府内外互动及其保障制度的完善。这些都成为国家审计推动完善国家治理的路径。

【关键词】国家审计国家治理路径

国家审计是以权力制约权力的制度安排，是国家治理中的重要组成部分。一方面对权力运行具有防护性和建设性作用，另一方面对权力运行具有监督、鉴证与评价作用。本文在分析国家审计推动完善国家治理的现实要求基础上，探索我国国家审计监督权力运行进而完善国家治理的路径问题。

一、国家审计推动国家治理的现实要求

(一)国家审计推动完善国家治理的内涵

J.N.Ｒosenau（2001）认为治理是一种由共同的目标支持的活动，是一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。国家治理是各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式

PierreGaudin，的总和，是让不同的或相互冲突的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程（Jean-

2010）。现代国家治理强调以“合作”为前提，主张主体“多元化”管理，各种组织、各种个体以及各种组织内部的各种层级之间都有各自的权限，以此形成固定的制度安排。这种合作以互信为基础，各治理主体均具有法律平等的地位，强调政府与社会和市场之间的分权乃至与私人之间的互信合作。

国家审计必须依托国家治理的制度安排，，在经济、政治、社会、文化、环境等领域推动完善国家治理。不过，国家权力所有者与权力使用者之间的委托代理关系不可回避产生目标不一致、信息不对称、权责利益冲突等问题，会影响审计职能发挥，也影响公众与政府间的和谐关系和互信。卢梭认为人民将一部分权利委托给政府的目的是为了更好地保护个人权利，维护自身利益最大化，但政府可能滥用职权，损公利己。委托人必须设计或优化合理的制度，对代理人进行激励、监督和制约。国家审计依法用权力监督制约权力，通过促进或制约政府的单方行为，推动委托人和代理人之间关系的良性发展，尽可能维护和实现人民群众利益。政府及其部门、国家审计、公众主体或者委托人等主体间，需要多元主体的制衡或合作。

传统观点认为，公众关心政府公共受托责任的履行情况。乔治·弗雷德里克森认为必须加上“社会*孙永军，中央财经大学会计学院博士后流动站、黑龙江大学经济与工商管理学院、黑龙江省国家审计研究中心，邮政编码：150080，电子信箱：hlju_syj@163．com。本文是黑龙江大学青年科学基金项目（项目编号：QW201108）、黑龙江省教育厅项目（项目编号：12532292）、中国博士科学基金项目（项目编号：2012M510737）、黑龙江省审计厅项目（编号：SJ12006）阶段成果。

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，使公共行政能够回应公民的治理需要。国家审计因而需要更高层次和更加系统的路径网络，提升公平”

审计促进完善国家治理的效果。有观点认为，加强制度安排、落实责任和规范权力运行是审计推动治理的基本途径。针对社会管理需求特点，怎样统筹国家审计的协调治理路径，让国家审计呈现更好的推动力，形成良性的、互动的制度体系却存在争议。从治理角度，首要任务是促进审计与合作主体间的互信；其次是提高审计特有功能的融合治理程度；最后是优化两者间路径形成制度优势。

(二)国家审计推动国家治理的目标要求

审计机关将维护公共资源与公共利益的至上性作为最高目标，必须能够说明受托代理人的公共受托责任或者政府受托责任的履行情况，促进信息的透明。加强“融合”是透明的基础，增进“信任”是透明

。“信任”是公众相信审计而托付其实现目标的行动。“融合”是审计提升政府治理与满足公众需的目的

求而具有的推动力。

Jensen和Meckling（1976）认为，在委托代理关系中，审计需求者正是为了降低代理成本而需要审计。审计推动治理需要改革相应的组织设计、制度设计、机制设计，完善“合作”信任和“多元化”监督的目标实现保障系统。

综合而言，国家治理的深入必然引发对审计效率与效果的挑战，应以实现审计目标为出发点，以信任与融合作为基本路径，构筑审计制度的协作体系。信任基础上的目标框架结构和融合基础上的职能优化，共同构筑起审计推动治理的路径网络，最重要的是形成有效的制度衔接和保障。

二、我国国家审计推动完善国家治理的现实要求与探索

我国国家审计的总目标是监督财政财务收支的真实性、合法性和效益性。但当前形势下，很难满足“信任”和“融合”需求。一是围绕“信任”的主体合作关系未能够充分得到反映；二是围绕“融合”的权责不清未得到遏制；三是审计推动“信任”和“融合”的协作与保障体系尚不健全。

本文认为，我国国家审计推动完善国家治理需要理顺直接路径和间接路径关系，实现双向互动式的推进，提高我国审计“融合”与“信任”程度，优化审计基础路径的制度设计与执行有效性。

刘家义审计长（2011）精辟阐述了当前我国国家审计推动完善国家治理的重点领域：（1）在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用，促进规范权力的配置和运行；（2）为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息，促进国家治理各项政策措施的执行；（3）揭露违法违规问题和滥用权力的行为，维护法治；（4）从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议，促进国家治理创新；（5）关注民生和资源环境保护，努力维护民众根本利益。（6）实行审计结果公告制度，推动落实民众在国家治理中的知情权和参与权。从长远来看，上述领域基本符合国家治理的内在要求。

对此问题，我国学者的研究较为丰富。审计推动治理应体现权力制约作用、利益协调作用、机制创新作用、风险防范作用（王学龙，2012）。现代国家治理结构需要其内生出一个揭露、控制、监督体系的治理机制，来防止财政预算的滥用、制约政府（官员）权力的膨胀、促进国家治理的绩效，即针对政府预

、针对国家行政权的“管理绩效审计”以及针对国家权力人格化身的政府官员的算权的“预算执行审计”

“经济责任审计”（李坤，2012）。仝林（2012）认为国家审计服务国家治理途径主要是自下而上的，揭示和发现国家治理的不足，及时反馈、及时修正，并将执行情况的评估反馈给国家治理体系，推动体系及时修正决策。国家治理最终表现为：一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。王昊（2006）认为现代国家治理需要按照激励的原则进行机制设计，但是信息不对称问题的存在使得激励机制需要权衡效率与信息租金；政府审计通过对信息进行验证，可有效地降低代理成本，减少信息寻租。围绕“人民幸福”应突出政府监督责任、评价政府效率、提高政府透明度、促进民主法治（谭劲松、宋顺林，2012），增进文化和结构因素互动、政权“合法性基础”互动、政治体系设计互动、组织设计互动，通过组织的设计与管理、政治制度设计、合法性的基础及文化与社会因素的完善，促进国家审计推动治理效果的提升（廖义刚、陈汉文，2012）。本文认为，“监督财政财务收支的真实性、合法性和效益性”，应注意国家审58

计推动完善国家治理作用发挥的前提基础和路径保障。以需求和目标定位为主线，透明其使用情况（监督）和提升其效率效果情况（促进），切实促进信任与融合。

如何理顺现有问题，可谓众说纷纭，主要观点有五：（1）改革和发挥审计功能。包括促进效率效果、改革公共资源及资金使用情况的监督途径。（2）探索与优化治理保障。明确服务与信任两大中心体系的建设。（3）提升审计独立性地位。主要涉及现有体制下的审计评价、鉴证与反馈的法律、机构和体制建设。（4）加强审计激励与绩效评估。主要涉及自身能力与素质等应对复杂环境下新的腐败行为与方式的控制能力。（5）责任与服务转化是审计内部生成过程和审计外部生成过程。

本文认为，我国国家治理转型期的社会特征，需要“逐步扩大国家审计在政策咨询与评估、公民参与等国家治理关键领域的话语权”和服务能力，保障和促进公共利益的共同需求；疏通审计组织保障、责任鉴定、绩效评估、信息沟通渠道及转变审计观念素质、提高技术能力、量化鉴证标准、接受对审计服务的评级。

三、国家审计推动国家治理的路径网络

以融合和信任为基础，联结两者的办事规程或行动准则称为制度。按Williamson（2002）、Grossman

，应解决权力分配和交易成本降低问题。制度的有效和Hart（1986）的说法，审计是“以权力制约权力”

性具有三个要点：一是公众力量参与程度与知情程度。此时需要明确公众或利益人主体，并完善问责体制，增强透明度。二是监督和执行的跟踪反馈与制度保障程度。公开、公平、公正需要强大的保障力量和促进力量，责任部门间的审查、监督、执行必须具有足够的公开性和制约性。三是多重监督下的问责可持续程度。我国许多政策和制度表现出短期性、投机性、随意性，必须通过多重监督，提升问责威慑对可持续性的影响。

，公众或利益人具有对“执行力”公信性的强势约束与保障作用。依托与其“合作”或“多元管理”

既可增强公众或利益人的“知情”程度，又可提高其对制度执行的足够威慑。这涉及三个关键问题：第

，“透明”和“公开”一，公众与利益人的“知情”是国家审计的“外部动力”和“审计推动治理需求”

，增强审计服务结点是审计推动完善国家治理应有的选择。同时，建立公众或者利益人“参与审计制度”

的动力和独立性。包括源自更广泛的公众或利益人的举报或追偿，形成对政府决策者甚至审计工作者的“越权”“违规”等行为后果的巨大压力。第二，矛盾的出现会引发“规制者”的内部抗衡和问责阻碍，因此应建立公众或者利益人参与、常态化的、公开化的“监督”制度，从而将“执行”中的“真实”（包括利益链条、关系人、制度暗箱等）体现出来，促进社会正义。第三，由“主体”对公众或者利益人

，并严格建立制度保障与跟踪反馈制度，维护法律公平和国家安全。合理诉求进行“问责”

“信任”和“融合”路径形成，是一个“自上而下”和“自下而上”的互动过程，是一个审计系统内外协作过程。外部环境方面需要增强法律、机构和机制建设明确政府组织或部门的法制化，以建立审计必须的责任鉴定问责、组织系统保障、职责履行绩效评估和必要的信息公开评价制度。内部环境，应结合外部环境变化，推动审计机关自身能力和治理目标实现的鉴证、反馈、评价制度（包括公众的服务评级），以此说明自身参与国家治理的服务融合能力的程度。

在目标定位和职能定位统一的基础上，需要构建路径的实现方式和机制。一是实现“信任”和“融合”的方式，需要在分权基础上形成公共利益与资源的“大财政审计”制度，涵盖资源分布、配置渠道、

”“管理绩效审计”以及“经分配制度、组织绩效和责任主体在内的多方面内容，形成以“预算执行审计

济责任审计”为基本审计类型，对组织效能、环境资源生态管理、制度可续性、绩效评估评价与执行进行审计，形成国家审计推动完善国家治理的具体路径，并构建与监督分权、激励引导、问责审查和公开透明的互动制度。二是保障“信任”和“融合”的方式，需要特别加强以下方面：（1）组织激励机制。重新理顺审计署与地方各级审计机关的系统内的优化集权与分权问题，以建立更充分的独立性或者权力制

，提高组织与人员的工作衡。同时，围绕审计推动治理效果，赋予不同层次组织或人员的“人本化激励”

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效能。（2）技术保障机制。审计业务具有复杂性和多样性的特点，佐证信息收集难度极大。同时，政府责任往往涉及政府权力与相应利益的冲突，并对审计部门的独立性提出挑战。所以，技术与保障应进行一体化考虑，审计组织机构应与技术的复杂程度相适应。（3）路径结构机制。首先是界定部门职责与权限；其次，公众满意程度与社会期望程度是路径与权责结构是否合理的最终衡量标准。

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ＲesearchonＲealisticFoundationandPathforNationalAuditto

ImproveNationalGovernance

SunYongjun

Abstract：Governancewillinevitablymaketheaudittargetchangedforpromotinggovernance.itrequiresthatgov-ernanceinformationhasawiderrangeoftransparentcharacteristicwithpublicinterestsupremed，andneedsnation-alaudittoimprovethetrustandfusionbetweenthesocietyandgovernment.Atpresent，thetrustandfusionisthebasicwaysforcurrentsituation，and“bigfinancialaudit”maybethebestwaytorealizetherealityrequestforChi-na’snationalaudit，followingonreformingthesupervisionsystemandmechanismoforganizationmotivation，tech-nicalsupport，pathstructure，promotingthegovernmentinteractioninsideandoutsideandperfectingitssecuritysystem.

Keywords：nationalaudit，nationalgovernance，governancepath

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