国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究63

发布时间：2016-12-03 12:52

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国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研；王会金；（南京审计学院211815）；【摘要】文章首先从新公共管理运动的开展出发，研究；【关键词】后新公共管理运动政府绩效审计协同治理审；一、引言；，“还有另最高审计机关国际组织1977年的《利马；，即绩效审计；审计已成为世界政府审计的一种潮流和发展方向（戚振；①政府绩效审计在我国实践的丰富多样，审计范围涵盖

国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究*

王会金

（南京审计学院211815）

【摘要】文章首先从新公共管理运动的开展出发，研究了政府绩效审计产生和发展的动因。然后，文章考察了西方的最新公共管理改革理论和实践，评析了后新公共管理运动的核心价值和理念，以探讨其对开展我国政府绩效审计的启示。在此基础上，文章从政府绩效审计内涵、绩效审计的绩效评价内容、政府绩效审计的开展方式和政府绩效审计的结果公开等角度，对我国政府绩效审计创新提出了政策建议。

【关键词】后新公共管理运动政府绩效审计协同治理审计创新

一、引言

，“还有另最高审计机关国际组织1977年的《利马宣言》指出，最高审计机关开展除财务审计之外

，即绩效审计。现时期，绩效一种类型的审计，即对政府工作的绩效、效果、经济性和效率进行的审计”

审计已成为世界政府审计的一种潮流和发展方向（戚振东和吴清华，2008），也逐渐受到我国政府审计机

①政府绩效审计在我国实践的丰富多样，审计范围涵盖政府行政运转资金以及环境污染防治等关的重视。

各类专项资金；审计对象涵盖行政事业单位、重大工程建设项目等；但也存在各地政府绩效审计的开展尚不均衡，规范性有待于提高（傅平南，2013；曹忻，2013）等问题，其难点在于如何确定绩效审计的内容和发展模式、设计绩效指标，促进绩效审计发挥作用等方面。

纵观国内文献，相关研究集中在绩效评价指标、评价方法、发展模式、国外经验介绍等方面，过多强调财政财务收支审计与绩效审计的区别与界限，导致更多地从微观项目和操作层次理解政府绩效审计，甚至机械地以经济性、效率性和效果性评价操作绩效审计。究其原因，现有理论未能从公共管理改革的宏观背景下理解政府绩效审计的产生与发展，从而导致对政府绩效审计含义、政府绩效审计开展乏力的根本原因等理论以及绩效审计如何发挥作用等操作问题的认识有待于深入，限制了绩效审计理论对实践的指导作用。通过探究政府绩效审计的本质内涵，厘清对政府绩效审计的认识误区，系统把握政府绩效审计的内容和发展创新，以有效地推动绩效审计发展，成为政府绩效审计研究的前沿领域。政府绩效审计是由于新公共管理运动引发对公共部门治理新期望所带来的审计“风暴”（explosion）的一个组成部分（Power，2000），是西方国家新公共管理改革的必然发展趋势和法定要求（王会金和戚振东，2013）。基于此，本文试图在国家和社会公共管理运动发展的宏观背景下，探讨政府绩效审计产生和发展的社会及直接动因，在此基础上，通过分析当代西方国家公共管理改革的最新进展，探讨其对政府绩效审计发展的影响，从而提出我国政府绩效审计发展创新的思考。

二、新公共管理运动与政府绩效审计的产生和发展

20世纪70年代，西方国家发生的经济危机使得公共财政收入锐减，而政府管理职能扩张带来庞大的

，江苏省“333高层次人才培养工程”科研项目的资助。本文受到江苏高校优势学科建设工程二期项目“现代审计科学”

。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》要①如2003年《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》提出要开展效益审计

求全面推进绩效审计，并明确要求到2012年每年所有的审计项目都开展绩效审计。*

政府规模，由此导致财政支出扩大、官僚主义和效率低下等矛盾日益突出。同时，企业管理技术革新所带来的管理效率提升，为公共部门解决管理问题带来示范效应。以英国为典型代表的西方福利国家，为改进公共部门和公共管理进行了一系列改革，这些改革政策措施和实践形式多样，但都具有同一改革方向，可以归纳为新公共管理运动（Hood，1991、1996；Pollittetal．，1999）。

Hood（1991）认为，新公共管理运动是在公共部门中实行商业化管理模式，是在职业化管理思想下产生的一系列管理改革。从其产生的外部环境来看，包括政府所受到的经济和财政压力、社会公众对政府信任态度的转变和越来越多的批评、里根经济学和撒切尔主义（ＲeganomicsandThatcherism）对政治的重新审视、私人部门管理经验的传播、国际财务组织如世界货币组织（IMF）和世界银行（WorldBank）等的鼓吹和倡导、世界资本市场形成与发展等迫使大多数国家重塑（reshape）政府以满足全球化经济和现代信息技术发展的要求。新公共管理主要内容包括公共官僚体系内部实现分权化管理，强化预算管理，提高预算透明程度；围绕业务流程将传统正式的、层级森严的官僚体系重组为扁平化、柔性的和更为负责任的组织结构；注重引入私人部门经营管理的经验，以更加商业化运营的模式重塑政府的管理、报告、会计等（Pollitt，1993；Greer，1994；DunleavyandHood，1994）。公共事务管理中实行结果导向（output－orientation）管理，强调公共管理或公共服务的市场化和竞争机制，包括在公共服务机构之间引入市场和准市场（marketandquasi－markettypemechanism）机制，推行竞争，并确信这些能够促进降低成本和提高责任性。这些措施包括外包（contractingout）、内部市场（internalmarkets）、使用购买凭证而非直接公共资金购买服务（Vouchers）和收费等。

从新公共管理运动发展内在动因看，绩效提升是公共管理改革的核心导向性目标。以英国为例。1968年英国富尔顿委员会（FultonCommittee）提交的调查报告是英国公共管理发展历史上的一个标志性事件，报告提出了公共管理中文官结构、招募和管理等改革理念。上世纪70年代，英国政府宣称改善公共管理和绩效，开始实行公共管理革命性变革的绩效战略（MetcalfeandＲichards，1992）。这一计划的主要贡献包括在环境部（DepartmentofEnvironment，DoE）引入部长管理信息系统（ManagementInformationSys-temsforMinisters，MINIS）和财务管理法案（FinancialManagementInitiative，FMI）（Flynn，2007）。部长信息系统（MINIS）使得环境部内部能够建立任务和目标管理以及管理为完成任务和目标相关的成本。财务管理改革方案（FMI）则主要包括：明确和量化考核指标，改革行政管理体制，分解职能，划分责任和成本中心等（CabinetOffice，1982）。这些改革措施的制定和实施，强化了部门的经济责

，，正式任，为英国审计署开展客观的绩效评价和绩效审计创造了条件，1983年通过的《国家审计法》

授权英国国家审计署开展政府绩效（货币价值）审计。因此，经验地看，政府绩效审计本身就是新公共管理运动的产物（Pollitt，2003）。

政府绩效审计回答如下问题：程序是否被以预期的经济性、效率性和环境影响性运行？是否有方法评估程序效果？政府绩效审计的内容即是新公共管理运动的主要关注点，这体现在政府绩效审计也关注新公共管理运动所提倡的经济性、效率性和效果性的改革目标。因此，从政府绩效审计产生动因来看，西方福利国家所面临的公共管理困境及由此产生的绩效管理需求，是政府绩效审计产生的社会动因，而新公共管理运动的绩效改革政策及其制度需求则是政府绩效审计产生的直接动因。如Olsonetal．（1998）认为，政府绩效审计是作为一种新公共管理运动改革的内容出现的。随后，在新公共管理运动的发展带动和影响下，政府绩效审计在西方国家得到快速发展（雷达，2004）。

自从其产生之后，英国新公共管理运动的概念被国际社会广泛接受，许多国家在新公共管理运动的理念下实施了众多改革（BovairdandLoffler，2003）。然而，新公共管理运动本质是一种市场教条主义（marketdoctrine，Frederichson，1996），强调通过政府瘦身，采取更为有效率性和效果性的管理程序和措施，较好地提供服务，以追求公共管理效率。社会个体利益多样化、公共行政的价值追求、公共部门之间的合作需求、管理主体多元化发展等都导致新公共管理运动近年来受到越来越多的批评，如Duvleavyetal．（2005）认为新公共管理运动的分权（disaggregation）、竞争（competition）、激励（incentivization）等三个核心主题题带来了政策灾难。对新公共管理运动的批评还有，认为新公共管理运动从其理论上更加82

关注结果（Hunhes，1998；Stranthern，2000），没有关注公共服务的提供过程（Thatcher，1995），忽视了更为广阔意义上的政府管理、政治、社会文化环境（OsborneandPlastrik，2000）。理论和实务界开始关注新公共管理运动的缺陷，探讨可能的改进措施（Lapsley，2009；Duvleavyetal．，2005；DunnandMiller2007；Osborne2006；Stoker，2006）。

三、后新公共管理运动的理论与实践

进入21世纪初，整体政府、新公共服务等诸多反思新公共管理的理论纷纷出现，以至于有学者认为新公共管理已逐渐被后新公共管理所取代（唐兴霖和尹文嘉，2011）。

（一）后新公共管理运动的理论观点与实践

后新公共管理运动主要代表理论与实践包括数字时代治理（Digital－EraGovernance，Dunleavyetal．，2005）、公共价值管理（PublicValueManagement，Stoker，2006）、新韦伯主义（Neo－WeberianState，Po-llittandBouckaert，2004；DunnandMiller，2007）和新公共治理（NewPublicGovernance，Osborne，2006）等。

KlievinkandJanssen（2009）探讨了协同政府的实现。协同政府（joined－upgovernment）指的是程序、政策或机构的组织安排的一致性能够使得程序、政策和机构之间相互合作（Perri6，2004）为了保证协同政府服务的提供，政府必须处理宪法、法律和司法系统规定下的碎片化政府的局限性（SchollandKlishcewski，2007）。

Dunleavyetal．（2005）认为，数字时代治理是在重塑（Ｒeintegration）、需求为基础的整体主义（Need－basedHolism）和数字化发展（Digitizationchanges）等三个主题下探索的公共管理改革。协同治理（Joined－upgovernance，JUG）是英国政府重塑的一个重要组成部分，需求为基础的整体主义更加倾向于以公民为导向、服务为导向和需求为导向的公共组织（PollittandBouckaert，2011）。数字时代是与互联网、社会媒体、电子邮件以及其他在线公共部门服务相联系，在研究中时常以电子政府为名称（e－government）。

Stoker（2006）将后新公共管理运动的实践称为公共价值管理，定义为在网络治理和核心目标是实现公共价值的网络。与新公共管理运动相比，公共价值管理并不局限于政治，而被认为是整个管理调整。公共价值管理宣称利益相关者和政府官员之间存在的相互沟通和交流能够增加公共服务的公共价值。公共价值管理将焦点放在顾客和承包商之间的长期关系而非仅仅关注契约（AldridgeandStoker，2002）。管理者认识到，只有建立在持续改进基础上，才能使得系统有效运转（Moore，2005）。

Osborne（2006）认为，新公共管理是传统公共管理到新公共治理的过渡阶段。新公共治理认为，国家是多元主义的，包括国家治理服务由多元参与主体提供、政策制定是充满多样化的过程，公共治理更多地强调组织间的相互关系（inter－organisationalrelationship），强调公共服务的提供过程和社会产出（outcomes）而不是传统的强调服务提供的投入和产出（outputs）。

（二）后新公共管理运动理论与实践的评述

尽管后新公共管理运动是否为新公共管理运动终结，是对新公共管理运动的替代还是对新公共管理运动的补充等问题，现时期的理论仍然存有异议（如Vries，2010；Christensen，2012）。从其理论和实践来看，后新公共管理运动强调如下核心价值和理念：

1．强调了中央政府的适度集权。新公共管理运动以市场化、责任化为导向的分权改革，带来了政府机构管理效率提升的同时，也带来部门分立引起的部门之间协调性差、公共组织责任缺失等管理低效率问题。后新公共管理运动主张中央政府的适度集权，延缓新公共管理改革的分权化趋势，通过中央对下属机构的更多控制，统一决策，强化中央政治层的政治处理能力，协调公共部门、私人部门、社会等不同组织，实现对公共管理的整体调度。

2．后新公共管理运动强调了多元化治理。后新公共管理运动不同的理论和实践观点下，都指出后新公共管理运动关注公共服务的价值、重新定位中央政府的职责作用、较多地将公司治理原则应用在国家部门管理之中等三个重要的内容。

3．后新公共管理运动强调治理信息共享。英国国家审计署2001年提交的一个报告中明确指出，协同政府是指将一些公共和私人组织联合起来，实现跨越部门边界的合作以实现共同目标，信息共享是实现协同政府的必然前提。后新公共管理改革倡导通过树立牢固的信息共享理念和创建有效的信息沟通渠道等两种途径使信息资源从有限开放到充分共享（曾保根，2010）。

4．后新公共管理运动重视软实力的作用。后新公共管理改革更加注重培养牢固而统一的价值观、团队建设、信任、合作等，重视在公共部门重建“公共道德”和凝聚性文化（ChristensenandGreid，2006）。如新公共治理理论强调设计和评价稳定的组织间关系，信任和关系契约（relationalcontracts）被认为是核心的治理机制（Bovaird，2006）。

5．后新公共管理运动强调了协同治理。协同治理是现时期国家治理的一个重要特征，强调了作为国家治理重要参与主体的政府在国家治理活动中的整体性和效率（王会金和戚振东，2013）。整体政府中相当重要的一点是强调打破传统的组织界限（ChristensenandGreid，2006），后新公共管理运动某种程度上即是对传统新公共管理运动下对政府公共管理行为碎片化趋向的一种克服，强调了整体性和协调性。Os-borne（2006）认为，新公共治理相对于新公共管理运动是一个更加强调整体主义的理论，从一个更加综合的整体的角度来理解公共服务的提供。

政府审计是国家政治制度的重要安排之一，通过设立政府审计促进国家治理实现良治。随着国家治理，特别是公共管理的实践与理论的发展，政府审计也不断发展。政府绩效审计的发展也必然被打上公共管理运动发展的烙印，这体现在近年来西方发达国家政府绩效审计的发展都呈现出对传统“3E”绩效审计的不同扬弃。如美国审计署（GAO）2011年版的政府审计准则指出，绩效审计的目标具有广泛性，包括评估程序效果性、经济性和效率性；内部控制、合规性（Compliance）和预测（prospectiveanalyses）。后新公共管理运动的理论和实践也为我国政府绩效审计发展创新研究，提供了理论和实践基础。

四、后新公共管理运动视角的我国政府绩效审计发展创新

从国内来看，一般认为我国政府绩效审计实践发展缓慢，理论上存在审计评价指标确定、审计标准选择、审计评价结论可靠性等影响和制约绩效审计发展的认识问题，也还存在绩效审计对被审计单位绩效改善促进作用，特别是对国家治理改善作用的经验证据尚显不足的问题，绩效审计作用更多地是以“合理化建议被采纳”等语言加以描述。理论和实务界通常的观点认为，总体来说，我国政府绩效审计滞后于西方国家政府绩效审计的发展。如何有效开展政府绩效审计，促进审计服务国家治理成为当前政府审计发展亟需解决的重要问题之一。

（一）政府绩效审计内涵的认识创新

政府审计是国家治理的重要组成部分，国家的治理目标和政府审计管理体制的制度安排很大程度上影响了政府审计深度、广度和力度（尹平和戚振东，2010）。从现实含义上理解，政府审计制度安排、政府审计业务类型等某种程度上取决于特定国家的国家治理目标，由此，政府绩效审计的产生与发展也应当在特定国家治理背景下加以考察。

上世纪90年代，西方国家公共管理中的政府绩效管理理念和理论开始引进我国，各级政府开展了多种多样的绩效管理实践探索。但是总体来说，我国政府机构的绩效管理多处于自发或半自发状态，尚未在国家层面形成统一的政策和规章制度（陈慧等，2013；蔡立辉等，2013），公共管理绩效理念未深入人心、绩效管理实践发展基础薄弱、科学化水平不高。而政府绩效审计在其技术特性上又是独立地对管理评价，这在客观上从开展政府绩效审计的理念认识、对政府绩效审计结果接受认可程度等多方面制约了

、政府绩效审计发展。政府绩效审计在各地发展不平衡更为主要的原因，在于对政府绩效审计是以“3E”

“4E”或“5E”等评价为内容的狭义认识，即绩效审计更多地是强调建立经济性、效率性和效果性评价指标，选择绩效标准进行评价的程式化操作。

实际上，从国外政府审计的实践来看，政府审计存在三种审计业务类型，一种是针对财务报表的，以鉴证财务报表的编制是否符合既定基础的财务审计，一种是审查有关活动是否符合法律法规等的遵循84

性审计（或称合规性审计，complianceaudit），一种是开展的资源运用绩效评价和以促进绩效改进为目的的绩效审计。而在我国，即便是在财政预算审计中，政府审计仍然开展的是一种对财政预算活动或预算支出活动的真实、合规性审计，而不是西方国家意义上的财务（报表）审计（即对财政（务）报表发表是否符合编制基础和编制原则的意见）。由此，需要在更广泛的对象范围内来理解我国政府绩效审计的发展。从根本上说，政府绩效审计作为一种审计业务类型，其产生与发展依赖于两个主要因素，一是通过绩效审计改进了公共资金配置使用或公共资源管理使用的价值，另一个是审计机关在完成前述的职能过程中体现了政府审计的专业价值或说其他政府机关不能够加以替代的价值。对于政府绩效审计的认识，应当从更高层次的背景下加以理解和认识，并寻求系统改进策略。

从我国国家治理和公共管理发展实践，特别是政府审计发挥职能作用的业务实践来看，政府审计机关所独立从事的保证程度较高、不以发表财务报表鉴证意见为主、强调服务公共管理和公共资源配置决策等的促进国家治理水平提高，促进治理结构优化、促进治理环境改善等的政府审计应都属于政府绩效审计范畴，我们把这种相对传统侧重从微观项目角度考察是否属于绩效审计的政府绩效审计观称为大政

②在这种观点下，政府绩效审计更多的表现为政府审计业务类型群，包括不同的具体审计府绩效审计观。

业务实践，具有如下三个特征的政府审计业务即可以认为是政府绩效审计：审计标准具有促进国家治理改善的绩效性特征；是在对比分析最佳管理实践等基础上，提供改善国家治理，特别是公共管理的建议措施；以国家治理主体、过程、结果等系统角度考虑审计对象、审计范围和审计建议等。依据这种政府绩效审计观，我国政府审计机关已开展的政府审计诸多实践都可以归纳为政府绩效审计。

首先，采用有别于合规性事后审计的组织方式进行的审计，如汶川灾后恢复重建资金的跟踪审计，其目的是为了提高资金的使用效益，而非针对资金使用的认定与既定财政会计编制基础进行一致性符合程度判断，审计标准更多地采用管理实务效率标准，因此是一种绩效审计。

其次，政府审计选择特定项目，针对权力运行安全、决策信息等改善国家治理需要的审计也属于政府绩效审计范畴。针对权力运行安全的审计是指政府审计机关开展的领导干部经济责任审计。领导干部经济责任审计中，审计判断标准来自于权力运行的安全性、效益性评价等开放性评价或制度或法规或计划，会计原则或会计准则作为判断标准只是占据很少一部分内容，因此属于政府绩效审计。

再次，近年来审计署组织全国审计机关开展的各类专项审计调查项目也属于政府绩效审计。专项审计调查的目的是提供中央政府相对可靠的决策信息。审计机关在信息收集过程中强调了信息真实性，因此提供的不仅仅是可靠性信息，也包括经过自主加工的评价信息，审计机关扮演了鉴证评价和自主提供信息两种角色，因此也是一种广义上的政府绩效审计。

新公共管理运动或后新公共管理运动，更多的是对诸多丰富多样的公共管理改革理论和实践的归纳概括，同样，政府绩效审计也更多的是对政府审计业务类型的归纳概括。随着国家治理实践和理论的发展，政府绩效审计的内涵、外延都在不断地发生变化和发展。因此，从我国政府审计业务开展来看，除传统意义上的政府绩效审计项目实践外，我国政府绩效审计实践已有基于组织方式、基于项目选择和基于审计内容的三种绩效审计创新，我国未来的政府绩效审计发展重点应当是对这些实践加以理论研究和规范指导。

（二）政府绩效审计的绩效评价内容创新

国内理论研究和实践，无论是主张延伸性和独立性政府绩效审计模式，多将设计绩效评价指标作为政府审计机关政府绩效审计的一个重要工作内容，并多从被审计单位资源运用的经济性、效率性和效果性角度，以“投入－管理－产出”的系统模型为基础进行设计，也有主张加入公平性、环境性等评价内容。

：“3E”是建立在分权从西方国家后新公共管理运动的实践来看，这种“3E”绩效评价的问题在于

这里所谓的大政府绩效审计观仅仅是为区别国内将政府绩效审计狭义理解为开展“3E”的观点，与西方国家的政府绩效审计含义并无不同。②

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