香港政府绩效审计研究与鉴戒(2)

发布时间：2017-02-22 08:40

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香港政府绩效审计研究与鉴戒(2) 2016-08-21 01:16

导读：（三）政府帐目委员会的作用 审计署署长的报告书提交立法会后，由立法会下设的政府帐目委员会（以下简称帐委会）审议研究。 1.帐委会的职责 帐委会

　（三）政府帐目委员会的作用　　审计署署长的报告书提交立法会后，由立法会下设的政府帐目委员会（以下简称帐委会）审议研究。　　1.帐委会的职责　　帐委会根据《香港特别行政区立法会议事规则》第72条的规定成立，专门负责研究审计署署长提交的关于政府帐目和衡工量值的审计报告。帐委会由1名主席、1名副主席和5名委员组成，7名成员均为立法会议员。帐委会就审计报告书所提出的事项召开会议和举行公然聆讯，可以传召任何有关的政府官员出席解释，也可以要求与审计事项有关的任何非政府组织人士前来应讯，他们须对自己提供的解释、资料、记录或文件负责。在审议研究过程中，帐委会会要求审计署署长和财经事务及库务局局长给予协助。帐委会须在审计报告书提交立法会之后的三个月内审议研究完毕，就某些事项作出结论及建议，向立法会提交报告。而政府有关部分则必须在此后的三个月内向立法会提交复文，就帐委会报告提及的事项作出改进或预备改进的答复。　　帐委会与审计署有共同的目标，他们在承担职责和完成任务上是相辅相成的。帐委会同审计署经常沟通与协商，也会向审计署署长提供衡工量值审计项目方面的建议。帐委会依据审计报告所提事项举行公然聆讯，进行审议研究并撰写报告书，审计署则通过帐委会的结论与建议进步审计结果的效益。两者以不同的角度和方式，对公共开支的合规和有效进行监视，向立法会及公众做出交代。　　2.帐委会的工作　　由于每期衡工量值审计报告包含很多事项、涉及很多方面，帐委会通常不会审议报告提出的所有事项，而是选择它以为较严重的***情形或弊端进行调查。如对三十九号报告书的11个项目，经初步研究后，决定对其中6个项目深进调查。帐委会内部开会审议这些项目，在需要时举行公然聆讯，邀请有关的官员和人士到帐委会席前应迅。各项聆讯议题会事先通知不同的时间，有不同的参加者，新闻界及普通市民可以进场旁听。在公然聆讯中，帐委会根据审计报告反映的题目提出质疑，有关的各方人士作出回答。公然聆讯过程的录音记录存放于立法会图书馆，供市民听取。就三十九号衡工量值审计报告，帐委会召开了14次会议和9次公然聆讯。在公然聆讯中，听取了39名人士，包括5名决策局局长和9名部分首长的陈词。通过审议和聆讯，帐委会证实了有关审计事项的事实***后，便会作出自己的判定，拟定报告书的结论及建议。　　帐委会的报告书在审计报告之后三个月提交，一大本，近500页，分正文和附录两部分。正文首先扼要声明帐委会的设立、组成及工作程序，再用一定篇幅反映政府对以往报告书的结论及建议的回应。政府的回应以政府复文分别不同事项逐一载于报告书中，说明有的事项有关部分已采取办法纠正或改进，也有的事项政府解释不采取行动的理由，以及这些事项的最新进展和帐委会的意见与要求。正文的大部分内容是关于帐委会所选择深进调查的审计项目，这些审计项目的题目分章节提出，然后列明聆讯时各有关人士的陈诉和答复，最后是帐委会的若干结论及建议。正文的最后，是帐委会主席、副主席和各位委员的亲笔署名。附录大都是有关官员对于某件事项作出说明或提供资料的函件。　　3.社会反响　　审计署和帐委会的报告书向立法会提交之日，也是对香港媒体和市民公然之时，他们可以从各种渠道看到、听到报告书的内容。作为纳税人的广大市民，非常关注公共资源的治理和运用，对于审计署揭示的题目，特别是政府开支的明显差错或关系民生密切的审计事项，反响较大，也普遍认同审计署和帐委会的建议。新闻媒体往往及时表达、推动了社会的***，对政府有关部分和机构改进工作，起到了督促作用。今年2月，帐委会第三十九号报告书一出，各家报纸纷纷报道，并刊登帐委会主席手拿报告书的照片。报道标题反映主要事实引人注目，如“长者疗养院宿位需轮候31个月，七千老人未及进住已逝世”，“中小企业用贷款添坏帐”，“小学空置课室未善用挨批”等等。　　被揭示存在题目的部分和机构，对审计署、帐委会报告的态度和行动都是积极的，甚至行政主座也出来支持审计报告，表示应该改进工作，不能容忍缺点继续下往。审计署不久前审查了政府物料的采购与治理，以电脑程序计算出政府物料供给货仓1631项物品的年度储货周转率，发现其中80%的物品未达到每年周转五次的目标，因此而增加资金占用3 530万元。其中更有194项物品计440万元，储货周转率低于每年0.01次，其均匀存货量可供使用100年以上。于是，审计署对存货过剩及其他题目提出改善建议，包括尽快处置过剩物品。政府物料供给处接纳了建议，很快举行拍卖会，拍卖了多余的库存物品。　　（四）衡工量值审计的特点　　1.审计署的独立地位　　独立行使审计监视权，是审计机关履行职责的根本保证，世界各国对此都有明确的法律规定。但由于国情不同，各国的国家审计体制有所区别，因而产生审计独立性方面的一定差异。目前，世界上160多个国家和地区的审计体制大致分为四种类型：第一种立法型，审计机关隶属于立法机构，直接对议会负责并报告工作，完全独立于行政部分；第二种司法型，审计机关属于司法系列，拥有一定的司法权限；第三种独立型，审计机关独立于立法、司法和行政之外，直接对法律负责；第四种行政型，审计机关属于行政系列，是国家行政机构的一部分，对政府负责并报告工作。国家审计机关主要审计政府财政，独立于行政部分符合三权分立、相互制衡的需要，更具有独立性和权威性。因此，很多发达国家和发展家的审计机关都属于议会，立法型审计体制成为主流。即使属于行政部分的审计机关，也越来越多的在为立法机构服务。在世界审计体制背景下比较分析香港审计署的独立地位，更可以看出它的一些特点，以及这些特点对衡工量值审计的影响。　　审计署隶属特别行政区政府，对行政主座负责，审计署署长是行政主座任命的政府主要官员之一。但是，根据法律规定，其一，审计署署长直接向立法会提交审计报告，不必经过行政主座及其他政府官员的审定和批准；其二，审计署独立工作，依法安排和执行审计业务，无须听命于任何机构或个人；其三，审计署署长在提交报告时享有很大的自由，可以揭示对于政府部分和公共机构的审计过程中，发现的任何情况和涉及的财政题目；其四，审计署署长职位不属于公务员编制，他的被革职或被退职须尽快向立法会报告说明，其薪酬由行政主座指定，不纳进审计署个人薪金帐目。这些规定，使属于行政系列的审计署有了相当的超脱和独立，能够在衡工量值审计中不负使命，积极的发现和揭示政府的财政题目，确保公共资源的有效运用。　　审计署并无权力对受审核机构下达具有法律约束力的文书，指出其存在的题目并要求改正，如同我国内地审计机关所做的那样。审计署的工作是发现题目，并在审计报告书中就发现题目提出意见和建议，以此发挥监视作用。这种作用在一个法制健全、行政公然的社会里，会由于议会和***的监视而得到加强和扩大。立法会专门成立政府帐目委员会这个常设委员会，处理审计报告即处理审计报告所提事项，实际上同审计署一样，也是对政府公共开支的正当有效进行审查。而由于帐委会是立法机构的组成部分，负有对政府权力制衡和执法监视的职责，因此更具有权威性和约束力。由具有专业背景的议员组成的帐委会，在研究审议审计报告时，会对审计意见和建议的正确、公道作出判定，因此也是对审计工作本身的监视。审计署提出的报告和帐委会审议的结论，需要也会引起媒体的传播、公众的议论，社会越是***，言论越是自由，***监视的作用就越明显。　　2.有组织的方法　　审计署按照有组织的方法进行衡工量值审计，确保工作进度和质量受到控制。审计工作依循国际公认的最佳做法，参照采用英国国家审计署的方法进行。目前国际上还没有同一的绩效审计准则，1991年修订的《最高审计机关国际组织审计准则》含有对绩效审计的要求，可用于指导绩效审计，而一些发达国家的绩效审计准则及经验，提供了可以鉴戒的方法。英国称绩效审计为“现金价值审计”（Valve for Money Auditing），内地也有译为“价值为本审计”的，香港则译为“衡工量值”审计。英国国家审计署以为现金价值审计中的现金价值＝经济性×效率×效益，该国1983年颁布的《国家审计法》对绩效审计的定义是：检查某一组织为履行职能而运用资源的经济性、效率及效益。英国国家审计署对议会负责，绩效审计首先是为了就政府财政收支和资源治理的经济、效率和效益情况，向议会提出独立的资料、保证和建议。其次也帮助被审计单位采取必要的措施改进工作，进步效益。由于国家审计署资源有限，只能把留意力放在那些耗用资源最多、效益最难衡量的项目上。国家审计署把绩效审计分为四类：对可能发生严重损失浪费、效率低下、控制薄弱的环节进行有选择的审计；对重点项目的审计；对标准治理业务的审计；小范围而无须向议会报告的审计。英国议会的公共帐目委员会负责审议审计报告，向被审计单位提出质疑，再将他们的结论报告议会。　　衡工量值审计按照策划、调查和报告三阶段进行的具体过程，也是源自于英国。英国国家审计署的绩效审计计划按四个步骤编制：调查了解审计对象概况；记录整理资料；各业务部分编制五年期转动式战略计划；综合、调整各业务部分计划后编制总体计划。审计实施一是初步研究，确定调查的必要性；二是全面调查，深进地检查并收集有关证据；三是编制工作底稿，用以反映完成的审计工作、发现的题目和处理的依据。审计报告要求简练清楚，从组织报告大纲开始，再撰写报告初稿，务必正确、完整、客观公正；然后送被审计单位征求意见，经修正和审定，并附上被审计单位的回应，提交议会，不涉及保密事项的，可交出版方面公然发表。英国的绩效审计开展时间很长，有一套较为成熟的程序和方法，香港的衡工量值审计参照实行，有其历史原因，也适合所处的和社会环境，应该是顺理成章的。　　同其他国家先进的政府绩效审计一样，香港衡工量值审计精心组织，进行得严谨细致，讲求效率。比如，审计署下达2002－03年度衡工量值审计的指标，不仅有项目数即20项，而且有用人时数即180760小时，工作量计算精确到时。审计职员通常采用抽样方法节约时间和本钱，根据具体的审计目标选择样本的结构、规模。并大量使用计算机进行辅助审计，明显进步工作效率和正确性。　　3.与受审核机构的合作　　对于传统的财务审计，有一个通俗的称呼，叫做“查账”。这也说明，财务审计主要是审查会计资料，包括会计报表、帐簿和凭证等，也需要询问和调查，但只是辅助性的工作，并且是围绕会计数据展开的。因此，审计职员所接触的，大都是被审计单位财务部分的会计职员。绩效审计的范围和内容要广泛的多，工作方式和方法也灵活多样，尤其需要被审计单位多方面的配合帮助。衡工量值审计夸大与受审核机构的充分合作，把调查阶段称为是一个互动而公然的过程。由于衡工量值审计不像审核帐目是否妥善的工作，能以严格的法规和公认的会计标准往判别和处理财政财务收支事项。它没有同一的标准和固定的模式，需要对受审核机构的制度和运作有足够的了解，需要与相关职员进行有效的沟通，才能恰当的确定评价指标和审计内容。良好的合作关系可以使审计职员取得有用的资料、信息和意见，而且，很多审计项目要进行跨部分的调查研究，广泛的交流与协作是非常必要的。　　更重要的是，衡工量值审计的目的，是为了帮助受审核机构改进工作，进步绩效水平，而这一目的的实现，有赖于受审核机构对于审计工作的认同和接纳。所以，在不影响审计独立性的条件下，审计职员在调查阶段的各个环节，会公然自己的工作，多层次、多方面的与人磋商，表现出同受审核机构互动互助的过程。审计署将衡工量值审计的实施称为调查而不是审计，不仅体现了一种友善的态度，更是反映了这项工作的性质和特点。而承载审计结果的审计报告书，经过与受审核机构交换意见，就审计事项发表的意见和建议，总是力求公允持平、具体可行，利于有关方面接受改进，从而使政府部分和公共机构的工作得到尽量的增值。　　4.充足的资源保障　　绩效审计需要比财务审计更多的资源，特别是审计职员的以较多知识和较强能力构成的综合素质。每一个衡工量值审计项目的负责人，都必须由高级审计师担任。审计署十分清楚所需的资源主要是人手，，在全署职员配置中，有80%是业务职员，而业务职员中，有40%是高级审计职员。而且，审计署非常重视业务培训，通过持续培训促进审计职员更新知识、进步技能。每年还选派职员到海外培训，由英国国家审计署和美国审计总署提供帮助，到有关机构进行衡工量值审计方面的实习，以吸收先进的方法和技术。另外，也有充足的经费保证衡工量值审计的开展。2001－02年度用于衡工量值审计的实际开支为6 640万元，占审计署公务开支的50%，是审核帐目是否妥善工作的2.3倍，近几年均是这样的比例。　　

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本文编号：244571