城乡建设用地增减挂钩实施中宅基地置换的模式选择及其对农民福利的影响研究

发布时间：2018-03-05 20:40

本文选题：城乡建设用地增减挂钩　切入点：制度解析　出处：《南京农业大学》2015年博士论文　论文类型：学位论文

【摘要】：改革开放以来我国经济发展对建设用地的刚性需求与耕地保护间的矛盾日益加剧。伴随着工业化、城市化的快速发展,城市建设用地面积不断扩张。在这一过程中,新增建设用地占用了大量的耕地资源,至2011年,全国耕地面积缩减为18.2476亿亩,不断逼近18亿亩的警戒线。与此同时,我国农村集体建设用地利用粗放、利用效率低下。近年来,随着大量农民进城务工、居住生活,农村人口不断减少,农村村落"空心化"现象更为严重。农村集体建设用地,特别是宅基地,出现大量低效利用、闲置浪费的现象,存在巨大的整理和再开发利用潜力。为缓解城市化发展过程中的土地供需矛盾、实现经济持续发展和耕地保护的双重目标,集约节约利用农村集体建设用地成为有效的破解途径。2004年国务院出台了城乡建设用地增减挂钩(简称"增减挂钩")政策,于2006年首先在山东、天津、江苏、湖北、四川5个省市展开试点工作,截止到2011年,增减挂钩试点总共达29个省(直辖市/自治区)。目前现有的文献中关于增减挂钩政策的研究覆盖很广,但是对以下问题还未做出令人信服的解释:(1)城乡建设用地增减挂钩是如何形成的,目前大部分学者仅从现实或政策背景出发,虽然也有些学者解析了城乡建设用地增减挂钩政策形成的理论基拙,但只是一般性概述,仍然缺乏更深层次的理论解析。(2)城乡建设用地增减挂钩政策在以试点方式推进过程中产生了许多典型的宅基地置换模式,很多学者采用案例分析法详细描述了每种模式可能的适用范围以及对比分析这些模式的异同点,但是为什么会产生差异的宅基地置换模式,哪些因素影响了宅基地置换模式的差异等问题还缺乏理论和实证研究。(3)城乡建设用地增减挂钩政策的实施为解决农村建设用地的集约利用和走出耕地保护与经济发展的"两难"困境做出了一定的贡献,但是实践过程中因为农民利益受损问题使其备受社会的广泛关注,尤其拆迁补偿标准、安置方式、土地增值收益分配方面农民参与机会少,导致违背农民意愿强拆强建以及侵害农民利益。为此,国土资源部强调将维护农民利益作为试点工作的出发点和落脚点。增减挂钩政策实施过程中宅基地置换对农民权益保障的影响究竟如何,已有研究主要以案例分析法定性描述项目区宅基地置换对农民福利的影响,缺乏定量分析,尤其不同模式下的农民利益保障研究甚是缺乏。为回答和解释上述问题,本文拟在"制度环境——治理结构——资源配置"三层次框架下分析城乡建设用地增减挂钩是如何形成的、比较分析增减挂钩实践背景下宅基地置换模式的差异性及其原因、定量评价增减挂钩实施过程中宅基地置换对农民福利的影响。制度环境层次主要采用布罗姆利制度变迁理论对城乡建设用地增减挂钩的形成进行制度解析。研究结论表明:(1)城乡建设用地增减挂钩形成的动因是城乡二元土地制度产生了非农建设对耕地的大量占用、城乡建设用地配置失衡以及农民权益受损严重三方面问题,严格的耕地保护制度和土地用途管制制度产生了地区经济发展受限以及耕地占补平衡困难两方面问题。在这样的制度环境下,中央政府保护耕地的目标、地方政府发展地区经济的目标、村集体发展集体经济的目标和农民增加土地权益的目标均不能得到实现。相关利益主体为了实现各自目标,希望调整现有制度安排,从而产生制度创新需求。(2)城乡建设用地增减挂钩政策的最终实现过程是城乡建设用地增减挂钩这一新的创新性想象能够实现中央政府、地方政府、村集体和农民的目标期望。治理结构层次主要采用威廉姆森交易费用理论分析宅基地置换模式产生差异性的原因。从资产专用性、不确定性和交易频率三个方面构建宅基地置换的交易费用指标体系,并对比分析江苏省"万顷良田建设工程"昆山市C镇、南通市B镇和宿迁市A镇三个案例区,探讨宅基地置换模式的差异性及其原因,研究结论表明：(1)江苏省"万顷良田建设工程"宅基地置换模式主要采用了置换宅基地、置换集体公寓房和置换商品房三种模式,具有显著的差异性。(2)土地稀缺程度、非农就业机会大小、农地流转稳定程度和农村社会保障程度是导致宅基地置换模式差异的主要原因。昆山市C镇因土地稀缺程度较大、非农就业机会较大、农地流转稳定程度和农村社会保障程度较高,宅基地置换交易费用较小,采用类似市场制的置换商品房模式;相反,宿迁市A镇因土地稀缺程度较小、非农就业机会较小、农地流转稳定程度和农村社会保障程度较低,宅基地置换交易费用较大,采用类似层级制的置换宅基地模式;南通市B镇因各项指标处于中等水平,宅基地置换的交易费用中等,采用类似中间混合制的置换集体公寓房模式。资源配置层次分析城乡建设用地增减挂钩政策实施中宅基地置换对农民福利的影响以及不同模式下宅基地置换对农民福利的影响。基于苏北宿迁市、苏中南通市、苏南苏州市3个地级市7个"万顷良田建设"项目区13个集中安置区236份原有住房被复垦为耕地、集中居住的农户调查数据,在森的可行能力分析框架下构建农民福利指标体系,运用结构方程模型(SEM)对农民福利各项指标进行测度,进而定量分析宅基地置换对农民各项福利的影响。宅基地置换对农民福利影响的研究结论表明:(1)在知情权、谈判权与参与权等权益没有得到保障的情况下,农民就被强制要求进行了宅基地置换。(2)虽然宅基地置换通过提高农民的社会保障增加了农民的非农收入,但是由于农民自愿搬迁的比例低(25.8%)、大部分农民(60.2%)需要支付额外资金用于新建或购买安置房、绝大多数农民(95.3%)没有能够将多余的房屋用于出租或销售等,导致农民的家庭收入降低,同时宅基地置换后农民的家庭日常生活消费支出和总支出大大增加了,从而进一步加剧了农民家庭经济状况的恶化。(3)宅基地置换导致农民居住环境变差了(空气质量变差了和噪音变大了)和居住面积变小了,然而农村土地得到了一定程度的集约利用。(4)农民对宅基地置换的实施结果并不满意,如果想要提高农民的满意程度,必须切实保障农民的知情权、参与权和谈判权得到真正实现。置换宅基地模式、置换集体公寓房模式和置换商品房模式下的农民福利影响研究结果表明:(1)分析不同模式下宅基地置换对农民福利的影响时表征农地及房产置换状况的观察变量是有差异的。表征置换宅基地模式下农地及房产置换状况的观察变量是农地处置方式和是否自愿搬迁;表征置换集体公寓房模式下农地及房产置换状况的观察变量是农地处置方式和宅基地置换套数;表征置换商品房模式下农地及房产置换状况的观察变量是宅基地置换套数、是否用于出租或销售和是否支付额外资金。(2)三种模式下宅基地置换具体实施过程中农民的权益均没有得到保障。然而,农民的知情权、参与权和谈判权等权益越能得到保障,越能提升农民的各项福利和农民满意状况。(3)置换宅基地模式下虽然农地及房产置换状况较差以及农地是被迫流转的,但是大部分农民自愿搬迁有助于提升农民的各项福利;置换商品房模式下虽然农地及房产置换状况较好、配套设施状况较完善,但是需要支付额外资金用于购买住房降低了家庭经济状况和居住面积状况两方面的福利;置换集体公寓房模式下的农地处置方式和置换房屋套数也均有助于提升农民各项福利。基于上述研究结论,本文提出了如何规范实施城乡建设用地增减挂钩政策的建议:(1)依据区域土地稀缺程度、非农就业机会大小、农地流转稳定程度和农村社会保障程度选择合适的宅基地置换模式。(2)运用多种宣传平台和手段增加农民对城乡建设用地增减挂钩政策及其实施目标和程序的了解,确保农民的知情权得到保障;在制定房屋补偿标准及安置房置换标准时要召开多次听证会,多次询问农民的意见,让农民能够真正地参与到政策实施过程,了解房屋补偿标准及安置房置换标准的制定是公开、公正、公平的;需要尊重农民的谈判权,使农民享有谈判资格,尽力地为农民解决其担忧问题而不是逼迫农民拆迁,造成农民对城乡建设用地增减挂钩政策的抵触。(3)在城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中需要分层次地为农民提供就业保障和养老保障。(4)按照市场价格对农民的房屋进行补偿,切实减少农民动迁成本。(5)不同宅基地置换模式下应采取差别化的农地及房产置换工作。置换宅基地模式下应该尊重农民自行处置农地的意愿(因为农民对农地提供的就业和保障功能依赖性较强),不能强行收回农民的农地经营权;置换集体公寓房模式下,如果集中经营农地应按时给农民支付租金,另外应设定期限给予农民安置房完整产权使其能够上市交易;置换商品房模式下,理应减少农民用于购买住房的资金和促使农民能够出租或销售多余的住房。
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【学位授予单位】：南京农业大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2015
【分类号】：F299.23;F323.8

【参考文献】