资本监管制度变化趋势对中国银行业的影响分析

发布时间：2016-11-04 11:59

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资本监管制度变化趋势对中国银行业的影响分析   Post By：2010-5-26 9:16:50 [只看该作者]

　　摘要：资本监管是审慎银行监管的核心。从1994年以来，我国监管当局持续建立并逐步改进资本监管制度。本文从资本充足率计算监管、审慎资本监管和全面风险资本监管3个阶段，阐述了不同时期的资本监管特点、实施效果和趋势；从不同维度论证了审慎资本监管的实质；分析了监管制度演变对中国银行业的影响。本文认为，资本监管的实质就是风险监管，通过对风险的精细化管理可以实现对资本的有效利用；为应对日趋严格的资本监管，应从4个方面努力：建立资本补充机制、进行业务调整、应用定量风险计量工具、持续建设基础设施和培养人才。

 

　　关键词：资本充足率，制度变迁，1988年资本协议，新资本协议

 

　　引言

 

　　资本监管是全球金融监管的重要手段。金融危机以后，中国银监会提出对大型银行和中小型银行的资本充足率要求分别提高至11%和10%，明确发出加强银行资本监管的信号。在资本约束加强的情况下，如何通过风险管理实现结构调整和规模增长，需要认真分析、审慎应对。

 

　　资本监管是审慎银行监管的核心，其实质是风险监管，通过对风险的精细化管理可以实现对资本的有效利用。中国银行业资本监管制度随着银行体制商业化转型而逐步建立并趋于完善，在此过程中，充分吸收、借鉴了国际资本监管经验，引导了商业银行风险管理水平的不断发展，也引导其重新审视资本和风险管理。

 

　　本文主体结构安排如下：第一部分回顾并展望了资本监管发展沿革；第二部分从不同维度深入论证资本监管的实质就是风险监管；第三部分分析了资本监管趋严对我国商业银行造成的影响；最后论述了商业银行应对资本监管趋严的对策。

 

　　一、资本监管制度演变趋势

 

　　改革开放以来，我国商业银行改革不断推进，开放程度逐步提高，竞争格局逐步多元化，对建立审慎资本监管制度提出了现实需求。

 

　　(一)历史：资本充足率计算监管阶段

 

　　改革开放以来，随着4家大型银行由国家专业银行向国有商业银行转变，1994年，中国人民银行发布了《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》，首次提出了包括资本充足率在内的一系列资产负债比例管理指标，明确了资本充足率计算方法和最低要求。1996年和1997年，中国人民银行进行了局部调整，但总体框架未发生改变。该方法一直沿用至2003年。

 

　　基于服务于国有商业银行资产负债比例管理需要、为银行商业化转型创造条件的总体目标，该方法规定的资本充足率计算要求较为宽松。风险权重设定、抵质押范围、资本标准等均与1988年巴塞尔资本协议有所不同，风险管理和资本管理要求不明确，因此，该时期的资本监管只能称为是资本充足率计算监管，资本监管制度尚不完整。

 

　　从国际情况来看，巴塞尔银行监管委员会发布的1988年资本协议，先后被100多个国家和地区采用，成为资本监管的国际标准。事后证明，该方法分类较粗，无法充分反映客户信用风险，对指导银行绩效度量、产品定价和其他决策活动的有效性需要进一步提高。

 

　　(二)现阶段：审慎资本监管阶段

 

　　21世纪以来，我国经济运行和经济结构中存在的矛盾不断暴露；银行体系不良资产率不断攀升，贷款损失准备却明显不足，资本充足状况堪忧。在此背景下，2004年2月，银监会发布了《商业银行资本充足率管理办法》(以下简称《管理办法》)，构建了相对完整的资本监管框架。我国资本监管进入审慎监管阶段。

 

　　《管理办法》按审慎性原则确定风险覆盖范围和资产风险权重，与1988年巴塞尔资本协议实现了实质性接轨。通过全面加强资本监管，一方面，商业银行不良贷款逐步消化，不良贷款余额和不良贷款率实现双降，拨备覆盖率稳步提升，商业银行资本充足率大大提高；另一方面，商业银行日益重视风险管理，管理手段和管理水平日益改进，银行抵御风险能力显著增强，银行体系实力得到大幅度提升。之后，银监会不断修改完善《管理办法》有关内容，健全审慎资本监管体系。

 

　　2009年上半年，随着新增贷款的快速扩张，商业银行纷纷发行次级债券以充实附属资本，提高资本充足率。为增强银行体系稳健性，2009年10月21日，银监会印发《关于商业银行资本补充机制的通知》，该部分将按照“新老划断”的原则，银行自2009年7月1日起开始持有的其他银行发行的次级债要全部扣除。资本监管越发严格。

 

　　从国际情况来看，顺应金融市场发展的需要，为增强资本监管的有效性，2004年6月，巴塞尔银行监管委员会发布了《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》(以下简称新资本协议)。新资本协议建立了有效资本监管的3大支柱，即最低资本要求、监管当局的监督检查和市场纪律，代表了风险管理的发展方向，提高了资本监管的风险敏感度和灵活性。随着巴塞尔委员会成员国的不断扩大(目前为27个)，新资本协议也被各国所广泛采用。根据最新统计数据，全世界共有100多个国家或者地区已经实施新资本协议或者正在计划实施新资本协议，已有约60个国家或地区在2008年底实施新资本协议，约50个国家正在计划实施。

 

　　(三)未来趋势：全面风险资本监管阶段

 

　　随着我国银行体系国际化进程的明显加快，银监会借鉴、学习国际监管经验与做法，于2007年2月发布《中国银行业实施新资本协议指导意见》(以下简称《指导意见》)，以进一步推动商业银行增强风险管理能力，提升资本监管有效性。《指导意见》下发以来，银监会已经陆续制定下发了《商业银行银行账户信用风险暴露分类指引》、《商业银行信用风险内部评级体系监管指引》等系列新协议指引。这标志着我国资本监管制度向新资本协议全面风险资本监管转变。

 

　　新协议下，商业银行需建立内部模型、采用高级资本计量方法计算最低资本要求。这对商业银行改进风险计量技术、提高风险识别、监测和管理能力提出了更高要求。与此同时，商业银行需要全面管理除第一支柱外其他重大风险，评估整体资本充足状况。这进一步要求商业银行完善风险治理架构、重组风险管理流程。在资本的统一约束下，不断科学化、精细化风险管理，监管资本约束与商业银行风险管理能力的关系越发紧密。

 

　　与此同时，金融危机的爆发，促使国际上进一步严格全面风险资本监管。2009年12月17日，巴塞尔委员会发布增强银行体系稳健性一揽子政策建议的征求意见稿，包括《增强银行体系稳健性》和《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》。该一揽子建议方案主要内容体现在以下5个方面：一是提高银行资本基础的质量、一致性和透明度；二是扩大资本框架的风险覆盖面，进一步加强交易对手信用风险的资本监管；三是引入杠杆率作为新资本协议风险资本框架的补充措施，并将适当评估和校准纳入第一支柱，以防止模型风险和计量错误；四是建立反周期资本框架，包括抑制最低资本要求的过度周期性波动、推动采用更具前瞻性的拨备、通过留存资本建议超额资本、在宏观审慎层面避免银行体系信贷过快增长等；五是建立适用于国际活跃银行的全球流动性最低标准，包括覆盖30天的流动性覆盖率，以及一个长期结构化流动性比例。按目前计划，该框架将在进一步完善后于2012年底开始执行。

 

　　二、资本监管实质是风险监管

 

　　资本监管的本质是对风险进行监管。一方面，从监管当局的角度看，资本监管实质上是以资本为定量和定性衡量手段对银行风险管理能力和水平进行的监管；另一方面，从银行的角度看，应对资本监管须以全面提高自身风险管理能力为最终目标。商业银行需要从目标、对象、手段、内涵、计量5个维度，正确认识资本监管的实质。

 

　　(一)从目标上看，资本监管是为了加强银行风险管理能力

 

　　资本监管的目标是要求银行持有足够的资本金，降低了单个银行失败的概率和风险水平，从而提高整个银行体系的安全性，并通过对资本充足率的约束，营造公平的竞争环境。

 

　　资本充足与否，是与银行经营活动中的风险进行比较的结果。巴塞尔委员会1988年发布的资本协议首次在全球范围内要求银行持有与其资产风险状况相适应的资本，先后在多个国家实施，成为了资本监管的国际标准。之后，委员会在2004年和金融危机后进行的一系列改革，对巴塞尔协议进一步进行了完善，使得对商业银行的资本要求与银行经营风险更加相关。

 

　　表面上，最低资本充足率指标对银行的资本和风险加权资产规模都提出了要求，但相对而言，由于资本具有稀缺性、一定程度上的固定性和操作空间的有限性，从长期看，最低资本要求主要体现为对银行风险管理能力的要求，资本监管实质上是促使银行提高风险管理能力，以达到降低其经营失败的概率，最终实现整个银行经营体系的稳健，并激励银行在提升风险管理能力的基础上实现公平竞争。新协议体现了激励相容的监管理念，鼓励商业银行开发高级风险计量工具以节约资本占用，从某种意义上讲就是鼓励商业银行提高风险管理能力以达到资本监管的最终目标。

 

　　(二)从对象上看，资本监管覆盖范围就是银行风险

 

　　从1988年的资本协议诞生到现在，资本监管覆盖的范围日益扩大，每一次范围的扩大都是以现实银行经营中暴露出的风险管理问题为背景的。1988年的资本协议就是上世纪80年代银行危机的产物，主要是为解决国际银行监管薄弱、国际金融投资活动和银行经营资产相比资本过高等问题。20世纪90年代，巴林银行的倒闭表明随着衍生金融品种及其交易规模的迅猛增长，仅靠覆盖信用风险的资本充足率已不足以充分防范金融风险。鉴于这些情况，巴塞尔委员会在1995年4月对银行某些表外业务的风险权重进行了调整，并在1996年1月推出《资本协议关于市场风险的补充规定》。1997年7月全面爆发的东南亚金融风暴引发了巴塞尔委员会对金融风险的全面而深入的思考。1997年9月推出的《有效银行监管的核心原则》表明巴塞尔委员会已经确立了全面风险管理的理念。2008年前后开始的国际金融危机以来，尤其是结合2009年经济金融形势的新变化，针对暴露出的问题，资本监管的覆盖范围进一步扩大。从巴塞尔协议的演进历程我们可以看出，资本监管的对象就是银行经营中面临的风险，资本监管制度的完善也是风险覆盖范围完善的过程。

 

　　(三)从手段上看，资本监管强调对银行风险管理能力的监管

 

　　在巴塞尔协议之前的银行监管制度更注重为银行的稳定经营创造良好的国内、国际环境，强调政府的督促作用以及政府间的分工协作，对银行体本身防范风险的能力没有做出任何有实际意义和可行标准的要求。原资本协议体现了监管思想的重大转变，标志着监管视角从银行体外转向银行体内，监管机构开始关注银行实际经营中的风险。新资本协议赋予商业银行估计风险要素的权利，要求银行建立完善的内部评级体系，推动资本监管的重点由结果向过程转变。在这个过程中，资本监管的手段也从简单的资本充足率向银行完善的内部评级体系、精细风险计量与评估等风险管理能力转变。

 

　　在新资本协议下，除了最低资本要求以外，还提出了监督检查要求，建立了资本充足率监管的程序和标准，对无法在资本充足率中反映的风险提出了监督检查规定；并进一步细化了商业银行信息披露要求，强调通过市场力量约束银行的经营行为。由此，形成了最低资本要求、监督检查程序和市场约束的“三大支柱”，进一步丰富了资本监管的手段，从多个维度对银行风险管理能力提出了要求。

 

　　(四)从内涵上讲，资本监管通过风险模型将风险特征概括化

 

　　在新资本协议模型的设定过程中，采用了渐进单风险因子模型(Asymptotic Single Risk Factor，ASRF)来计算资本。该模型的内容实质上是概括与反映现实风险特征的模型。它将风险特征概括为三个方面：一是关于系统性风险的描述。它将系统性风险定义为由于全局性的共同因素引起的投资收益的可能变动，这种因素以同样的方式对所有资产产生影响。在ASRF模型中，通过单风险因子的设定来反映这种全局性风险，单风险因子通过影响每一个风险暴露而影响最终的资本计算；二是关于风险暴露风险之间相关性的描述。风险暴露风险之间的相关性在现实中的例子很多，例如某类企业的违约风险可能是相关的，某企业的对公贷款和国际结算业务的违约损失率可能是相关的。ASRF模型采用风险暴露与单风险因子的相关性简洁、间接地表达了风险暴露之间的相关性；三是关于总体风险水平的描述。监管当局也可以通过资本模型参数的设定来把握银行业的整体风险程度。置信水平，就是一个这样的标尺。比如，目前银监会设定的置信水平为99.9%，意味着我国监管当局认为银行应该有99.9%的把握不会在一年中破产，或者说银行破产的概率应该不超过0.1%。通过总体风险水平的设定，监管当局以资本监管方式实现了整个银行业的风险控制与管理。

 

　　(五)从计量上讲，资本监管将风险因素具体化

 

　　风险是事件未来可能发生结果的不确定性。从银行实务的角度讲，风险就是银行发生亏损的可能性。可能性的量化在数学上讲就是概率的思想。资本计量正是通过概率的思想将风险定义细化成不同的风险参数，从而使得风险计量更加具体、可操作。

 

　　在新资本协议的资本计量中，有四大关键风险参数：违约概率PD(Probability of Default)、违约损失率LGD(LOSS Given Default)、违约风险暴露EAD(Exposure At Default)和期限M(Maturity)。违约概率衡量债务人一年期内发生违约的平均百分比；违约损失率衡量债务人违约时银行可能损失的风险暴露百分比；违约风险暴露衡量借款人在违约时风险暴露余额的估计值。从上述定义不难推出预期损失EL的计算公式：EL=PD*LGD*EAD，非预期损失也可以由上述参数通过相应监管指定公式来计量。通过将风险定义的分解，银行对债务人可能带来多大损失才能有科学合理的衡量，银行对风险的管理才能更加有的放矢，有针对性地采取或进或退、或扩或缩的风险管理策略。

 

　　举例来说，银行对某客户去年的违约概率估计值为0.13，但今年由于公司经营不善、财务状况不佳，银行可以(基于一定的统计原理)重估该客户违约概率至0.21，非预期损失、预期损失和计提资本也会发生相应变化。可以通过结合PD、LGD、EAD等参数的行业、客户限额设置、风险加权资产(RWA)分配、监管资本分配、定价调整等方式进行及时有效的风险管理。可以看到，通过资本计量将风险因素具体化的方式，一方面提高了银行风险估计的精确度，另一方面也为灵活的客户风险管理策略提供了量化依据。

 

　　三、深刻认识资本监管新变化对商业银行的影响

 

　　国际国内监管日趋严格的变化趋势将逐步对商业银行资本需求、业务发展、风险管理理念、资本和风险管理制度等方面产生实质性影响。

 

　　(一)监管资本质量和数量要求日趋提高，加剧银行资本紧张状况

 

　　最低要求不断提升，银行资本需求大幅增加。在我国为应对金融危机推出经济刺激计划、2009年银行业天量信贷的宏观背景下，由于资产规模迅速扩张，银监会为应对银行业整体扩张所带来的系统风险，将中小银行最低资本充足率要求提高至10%，大型银行最低资本充足率要求提高至11%。根据2009年三季报数据，工商银行、中国银行、建设银行和交通银行的资本充足率分别仅为12.6%、11.63%、12.11%和12.57%，超额资本储备急剧下降。

 

　　标准不断提高，银行持有合格资本数量减少。银监会2009年发布《关于完善商业银行资本补充机制的通知》，明确要求在资本中扣减银行间交叉持有的次级债。根据申银万国对上市银行资本需求测算，在资本充足率标准为10%、对次级债不做扣减的情况下，2009年我国上市银行整体资本金缺口达216亿元；而在资本充足率标准为12%、对交叉持有次级债进行全额扣减情况下，我国上市银行2009年和2010年整体资本金缺口将分别达到2645亿元和1164亿元。未来如执行巴塞尔委员会的最新建议，银行合格资本数量还将进一步减少。

 

　　(二)监管指标日趋审慎，银行业务发展结构需更均衡合理

 

　　高速度、低质量的信贷扩张难以持续。在2009年大规模信贷投放、监管最低资本要求提升的情况下，，部分银行资本充足率指标已接近监管底线。为保证资本充足率符合监管要求，银行信贷扩张速度必然要放慢。此外，银监会继2008年底将五大商业银行的拨备覆盖率要求由原来的100%提高到130%后，2009年将五大行拨备覆盖率要求再次提高至150%。此举意在促使商业银行必须高度重视信贷资产质量，降低不良资产余额，减少准备金计提金额，从而减少对利润的影响。

 

　　重资产、轻负债的发展方式难以持续。资产业务是银行盈利重要来源，部分上市银行对于短期利润的追求，造成资产业务迅猛发展，存贷比及流动性指标接近监管红线。监管当局对指标严肃性的强调，使得商业银行必须加强负债业务管理，促使资产负债平衡有序发展。

 

　　表内资产向表外转移的模式难以持续。为规避监管指标的严格控制，银行通过信贷资产转让、信托理财产品、资产证券化等方式来降低表内资产余额。随着监管当局大幅提高表外业务风险权重，及对回购协议的严格限制，银行没有动力、也没有空间继续扩大相关业务的规模。

 

　　(三)监管理念不断完善，促进银行风险管理理念不断发展

 

　　由局部风险管理向全面风险管理发展。金融危机后，海内外监管机构普遍认为，对衍生品交易、资产证券化、交易对手信用风险等方面的监管缺失是造成危机的原因之一，并纷纷提出改革方案，进一步扩大监管覆盖的广度和深度。在此背景下，银行也要建立并不断完善全面的风险管理体系，扩展风险管理范围，适应风险管理工作及外部监管要求的新变化。

 

　　由注重单一风险管理向加强系统风险管理发展。由于现代金融体系日趋复杂，系统性风险成为威胁金融稳定的重要因素，金融危机再次验证了这一观点。危机后的改革中，国内外监管机构将加强系统性风险管理放在了极为重要的位置。为有效防范由于不同种类风险之间关联性带来的重大损失，商业银行风险管理必须要由对信用、市场或操作等单一风险类别的分别管理，逐步过渡到将风险之间关联性也纳入管理范畴的系统性风险管理。

 

　　由定性分析向定性与定量分析相结合发展。与1988年资本协议相比，新资本协议的一个重要特点就是提供了多种资本计算方法，鼓励银行不断提高风险计量水平。实施新协议极大地促进了商业银行定量分析能力的提升，促进银行风险管理由定性向定性定量结合的管理方式转变。

 

　　(四)监管要求日趋严格，促进银行内部资本和风险管理制度更科学有效

 

　　促使银行进一步完善政策制度、管理流程，以满足监管合规要求。针对2009年高额信贷增长，监管机构不断加大检查力度，出台多个指引，对相关业务进行规范。商业银行根据监管要求，出台相应的内部管理政策制度，将指引要求落实到业务流程中去，一方面满足监管合规要求，另一方面也有效提升风险管理能力。

 

　　促使银行进一步提高资本和风险管理的集约化、精细化程度，有效降低风险，提高资本利用效率。趋严的监管指标造成银行资本日益紧张，为满足进一步发展的要求，需要不断提高资本的利用效率。不断提高资本使用集约化水平和风险管理精细化水平，提升风险管理能力，有效降低风险加权资产RWA是实现这一目标的有效途径。

 

　　总之，随着整个经济和金融体系的不断发展，资本监管概念的内涵不断延伸和扩展。从简单的资本计量到风险计量手段的持续提升、风险覆盖范围的不断扩展、风险衡量指标的进一步扩充，商业银行资本监管制度趋严、风险覆盖范围趋宽、资本充足要求趋高，基于全面风险管理的资本监管体系越发完善。

 

　　四、以实施新资本协议为契机提升风险管理能力应对趋严的资本监管

 

　　(一)建立长效的多渠道资本补充机制

 

　　为适应市场的发展和竞争的需要，商业银行有扩大规模的内在要求，迫切需要开拓资本补充渠道，保证资本的持续充足。在国家动用外汇储备进行注资后，随着发展可能再次面临资本紧张局面。为了保证资本充足水平，商业银行通过以下渠道筹集资本：一是引入战略投资者；二是在境内外上市募集资本，或通过增发股票进行再融资；三是通过发行可转换债券和长期次级债务工具补充附属资本；四是控制利润分配，提高未分配利润补充资本。为了增强资本规划的前瞻性和长效性，商业银行应通过压力测试检验不利条件下资本消耗情况和资产弱点，评估在压力条件下的资本需求和筹资渠道，制定应急预案以满足计划外的资本需求。

 

　　(二)通过RWA调整资产结构，提高资本使用效率

 

　　从战略上看，商业银行通过确定风险偏好来决定资本需求和业务发展战略，其核心和纽带就是RWA。为了使资本需求与业务发展战略匹配，以新资本协议实施为契机，设计定量与定性相结合的战略规划方案，建立风险资本为核心指标的银行发展目标，制定前瞻的、可控的资本规划方案，可以不断提高资本使用效率。通过建立激励与约束机制对资本、风险和效益进行综合考核，通过RWA计量分配为业务结构调整服务。在绩效考核中加入以风险加权资产等风险量化参数，以资本和风险加权资产等核心指标作为客观衡量各项业务风险成本的依据，按行业、地区、产品维度划分组合，分别评价经营绩效，从而引导业务的进退与战略规划相匹配，实现银行在战略规划、风险管理和绩效考核等方面的统一。更重要的是，为了加强与外部宏观调控政策和金融监管政策的协调，银行应依据业务的监管资本占用和风险水平调整和安排资产结构，以资本为基础建立完整的限额体系，进行风险差别化管理方式，引导信贷资源流向评级优、收益好的客户、产品、行业和地区，加快资本使用率低的行业和地区的退出。

 

　　(三)开发有效的风险计量技术，提高资本和风险精细化管理水平

 

　　建设定量风险计量工具对定性风险管理进行加强和补充，弥补定性分析粗放管理的一面。在进行业务战略方案分解落实过程中，引入定量分析工具，使任务目标数量化、具体化，促进风险、业务、绩效和资本管理在执行中的过程控制；通过开发和应用先进风险计量工具，全面识别、量化和管理各类风险。商业银行应通过新协议实施建立起包括违约定义、主标尺、模型和风险缓释等关键要素在内的内部评级体系，实现对风险、资本的精细化管理，通过收集、积累、建设精准的风险量化数据为商业银行加强风险管理提供更为科学化、精细化的依据。如：根据《商业银行信用风险缓释监管资本计量指引》明确信用风险缓释工具的认定、管理和使用，可以使商业银行通过降低PD、LGD、EAD的估计值抵减信用风险的监管资本要求。

 

　　(四)完善和提升银行基本面，持续加强面向未来的资本和风险管理人才培养

 

　　在审慎资本监管框架下，为有效控制风险、节约资本和提高效益，商业银行应积极地搭建起覆盖全面、操作性强、统一规范的风险管理体系。在内部评级体系建设方面，为满足银监会对历史业务数据质量和完整性要求，商业银行应强化数据基础，建立起完整、规范、一致的数据标准和相应的数据处理平台，制定数据质量管理制度，确保数据的及时性、准确性和全面性。

 

　　在人才培养方面，应加强风险管理人才持续培养。一方面，需要培养将风险计量与业务实践相结合的复合型人才。通过将新协议实施过程中开发的模型与风险管理实践相结合，将定量计算和定性评价相结合，从本质上提高风险管理水平和授信审批效率；另一方面，培养将风险和资本管理结合的复合型人才，通过计量业务、风险、收益和资本的配比，实现银行经营的可持续均衡协调发展，为主动性、前瞻性全面的风险管理奠定坚实的基础。

 

 

作者：中国银行股份有限公司副行长 陈四清 来源：《国际金融研究》

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本文编号：164043