战后日本官僚制和政治经济发展 南京廖华

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战后日本官僚制和政治经济发展

杨洪刚

【作者简介】杨洪刚，复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433 杨洪刚，男，复旦大学国际关系公共事务学院研究生。

【内容提要】 战后日本官僚制是在美国的扶持下建立起来的，但它也有其自己的特点。战后日本官僚制由于其自身的结构和功能，使它在政策制定、与政党的关系、“铁三角”同盟以及政府主导制经济四个方面的对战后日本政治经济发展发挥了重要的作用，但与此同时，战后日本官僚制也带来了不少问题和挑战，战后日本官僚制弱化了日本经济社会发展的活力，阻碍了日本的政治民主化进程，造成了日本行政效率低下和行政腐败，导致了中央政府难以适应环境和条件的变化，此外它还面临全球化的挑战。因此本文的结论是，发展到今天的战后日本官僚制，其改革势在必行。

【关 键 词】官僚/官僚制/战后日本官僚制

[中图分类]D509 [文献标识码]A [文章编号]GDB-1130（2004）02-0090-06

二次大战后，日本由一个战败国一跃成为仅次于美国的经济大国，并且日益向政治军事大国的目标前进。日本战后的斐然成就引起各国学者的关注，从政治和行政学的角度去考虑日本战后的政治经济发展，许多学者把它和日本的官僚制联系在一起，强调日本官僚主导制的影响。然而对战后日本官僚制影响和作用学界也褒贬不一，认可者一般把战后日本的成就归于战后日本官僚制，反对者则一般把日本自20世纪90年代起经济停滞的罪魁祸首归于战后日本官僚制。因此，

如何看待战后日本官僚制，如何分析总结战后官僚制对日本政治经济发展的影响，作用及其走向是一个很有意义的研究课题。本文试图对战后日本官僚制的历史演变、特点、影响及作用、问题和挑战等方面作些初步性的总结和探索。

一、官僚制和日本官僚制的演化

中国古籍很早就出现过“官僚”一词，但由于历史和现实的一些原因，人们一般把官僚作为贬义词来看待。实际上，官僚作为学术用语，它是一个中性词。所谓官僚是指介于统治者和被统治者之间的中间阶层，是在统治者直接管理不可能时而产生，为统治者管理社会的中介而存在，现在官僚又被称为公务员。这个定义表明了官僚的角色和地位，也正是角色和地位，使得“官僚在世界上的任何地方，都能得到发展，它有一种活动的本能。”[1]（P147）

官僚制又称科层制，是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态。官僚制自古也就有了，现代意义上的官僚制只是在人类社会进入近代资本主义大工业生产和社会管理以来才得以充分发展和完善。马克斯？韦伯总结了现代官僚制组织理论。在他看来，官僚制是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。官僚制的基本特征有：①专门化；②等级制；③规则化；④非人格化；⑤技术化；⑥公私分明。

[2]（P343）

日本官僚制是在藩阀的影响下起步的，明治维新后，日本逐步建立近代官僚制度。1885年日本废除“大政官制”，实行君主立宪的“敕立内阁制”。受普鲁士文官的影响，1887军日本公布《文官考试试补及见习规则》，采取文官考试制。19世纪末。日本官吏制度走上现代化的道路，实行文官考试的“资格任用制”。1943年东条英机内阁公布战时行政特殊法，总理大臣集中最高行政权，官吏考试任用制宣告中断，这一做法直到战后。以上是日本自明治维新以来到二战结束之前的官僚制的演变。由于日本明治维新的不彻底和日本特殊的国家权力制度等原因，日本战前官僚制具有浓重的封建色彩，建立在这种社会制度基础之

上的天皇专制主义政治制度牢固地控制着日本的政治与行政。

二战后，，日本在美国的间接治理下，依据《日本国宪法》的精神，日本对原有的战前官僚制进行了改革，并于1947年公布《国家公务员法》，这标志着日本战后的现代官僚制的正式建立。战后日本官僚制的建立主要是以美国的公务员制度为蓝本，但由于日本国实行“议会内阁制”，因而战后日本官僚制具有自己的特点：

第一、官僚是国民的公仆。“一切公务员都是为全体服务”，这是宪法所确认的公务员制度的原则。（宪法第15条）。根据这项原则，公务员在履行职务时，就必须以“国民的全体意志”为依据。就是说，战后日本的官僚从战前天皇的官吏转为战后国民的公仆。因为战前在明治宪法中写着“官吏对天皇陛下及天皇陛下的政府要忠顺勤勉，??要全力尽职”。

第二、官僚在执行公务中，必须保持“政治上的中立”。这一原则是根据国际上的观礼确定的，在日本《国家公务员法》及《人事院规则》中都有所规定。主要是为了是公务员“保持政治上的中立”，对公务员的政治活动作了某些限制性规定。

第三、官僚在任职方面，实行“机会均等”的原则。在《国家公务员法》中规定“一般公务员和特殊公务员”之分，一般公务员通常是经过考试选任，特殊公务员是通过选举以得票多少的多寡决定的。在日本现实的条件下，“机会均等”原则是体现不出来的。

二、战后日本官僚制对政治经济的影响

战后日本对对官僚制了改革，引进了西方国家的公务员制度，虽然这种改革不能完全的彻底，但是这种区别于战前的官僚制的新型官僚体制毕竟使日本的官僚制度走上了现代化的道路，并且对战后日本经济政治发展产生了重要的影响。综观战后日本官僚制40年代中至80年代末这段时间在政治经济方面的运作，战后日本官僚制主要在政策制订、与政党的互动、“铁三角”关系、政府主导型经

济等四个方面发挥了重要影响和作用。

1.官僚与政策制订。日本学者松村岐夫认为，日本的政治过程实际上主要有两个力量起作用，一是由自民党和官僚组成的“统治者”。二是以在野党为核心的“批判者”。[3]（P190）而在由自民党和官僚组成的“统治者”内部，无论是在官僚主导时期，还是在政党主导时期，官僚都是政策的具体制定者，在政策制定过程中起了十分重要的作用。主要表现为：（1）由官僚策定的内阁案通过率高。战后日本虽然实行了“议会内阁制”，国会成为政策形成的中心，但是，在实际政治过程中，真正主导日本政策决定的不是国会而是行政系统。据统计，在战后日本在占领改革时期，由国会议员动意的法案通过率在70％以上，而由官僚策定的内阁案的通过率高达91.1％。1955年自民党成立后，国会议员动意的法案大幅降至75％左右。从1965年到1970年的五年时间里，国会通过的法案有674件，其中90.4％是政府立法，由议员提出的法案仅占9.6％。[4]（2）政治家集团对官僚的依赖。日本政治家集团（总理大臣，各省大臣）控制内阁，居行使国家权力的首位，但是实际掌握各省厅实权的不是政务官，而是官僚出身的事务官。各省大臣，多数不是分工主管部门的内行，他们行使统治权力，基本上靠下属的文官职员。政务官决策时需要事务官提供具体事实和实际经验作为依据。又因为日本内阁经常变动，作为政治家的大臣和政务官次官们在每次变动中，都要随内阁的更迭而改变他们的地位，因而在工作上缺少长期的稳定性。这也使得官僚在政策制定过程中的作用大为凸显。总之，在日本现行的议会内阁制和现代公务员制度下，官僚在政策制定中起实际作用，日本的政治过程实际上是行政主导的政治过程。[5]（P261）

2.官僚和政党的相互依存和相互渗透。在战后日本政治生活中，政党和官僚一直是两个重要的主导力量，也是政治决策的主体。政党的主导地位，基于战后新政治体制的确立而形成的；而官僚的主导地位则基于自 治维新以来日本经济、政治和社会发展的传统以及战后日本变革和发展的先是需要而确立。可以说，

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