莫迪执政以来印度的政治经济改革（下）

  本文关键词：莫迪执政以来印度的政治经济改革，由笔耕文化传播整理发布。

莫迪执政以来印度的政治经济改革（下）

.

2016-4-26  陈金英

     2014年5月，莫迪领导的全国民主联盟政府经由印度第16 届人民院大选产生，成为1984年以来印度的首个多数党政府。印度人民党的多数地位及莫迪本人创造的“古吉拉特模式”使印度国内外对新政府寄予厚望。提高政府效率、经济增长、创造就业、提供水和电等基础设施等有关“治理”和“发展”的议题成为莫迪在竞选时及上台后的主要政策导向。本文梳理莫迪执政以来的印度政治经济改革现状，并对莫迪政府的改革成就及未来政策走向进行分析。
   
   
   
    三、莫迪执政以来政绩盘点
   
    由于政府对各行业外商投资比例限制的放宽、“印度制造”、“数字印度”等战略的相继出台，国际社会对印度政府推进经济改革的信心上升。据《金融时报》和会计师事务所安永发布的调查报告，2015年上半年，印度吸引外国直接投资（FDI）达310亿美元，超过中国的270亿美元，成为吸引外资最多的国家。其中印度制造业吸引的外国直接投资于2015年上半年开始疾速增加，同比上升221%，增速为七年来之最快，在所有外国直接投资中占比达46%。外国直接投资在除基础设施建设外的几乎所有制造业领域都出现快速增长，其中以汽车产业、航空航天及清洁技术等行业最为显著。报告显示，市场巨大、劳动力成本低以及劳动者技能提高成为印度吸引外国直接投资最重要的三个因素。
   
    2015年8月31日，《今日印度》公布了2015年莫迪政府上台后第二次民意支持度的调查结果。后者显示，17%的受访者对莫迪总理政绩的评价为优秀，40%受访者的评价为良好，只有28%的受访者和13%的受访者认为一般和很糟糕。这一结果总体上和2014年莫迪当选之初的民意支持度相当。在莫迪代表了何种形象这一问题上，41%的受访者认为莫迪代表了发展；16%的受访者认为他代表印度教民族主义；14%的受访者认为他代表的是善治；13%的受访者认为其代表了宗教不宽容；8%的受访者认为其代表包容性领导。同样的问题，在2015年3月的调查中，相应数字分别为40%，16%，12%，18%和6%。与此同时，仅17%的受访者认为政府很快能改善经济发展的形势（与2014年9月的65%相比较），认为印度的经济状况在接下来的6个月中不会有明显变化的受访者比例从2015年3月的23%升至同年8月的47%。显然，这一调查反映了莫迪上台后选民的期望与现实之间的差距。综观莫迪执政以来的政治经济改革，可以发现，政府除了在改进官僚机构作风、提高效率方面有所突破外，还未真正打开印度经济发展的新局面；政府在土地、劳工、税收三大经济改革的重要领域都遭遇挫折。征地法案和商品服务税法案依凭印度人民党在人民院的多数地位而顺利通过，却又先后在国大党占主导的联邦院被搁置。在社会影响最为广泛的征地法案改革上，莫迪政府最初希冀以谋求社会动员、与地方政党达成共识等方式推动该法案通过，立场非常坚定。随着地方议会选举的到来，尤其是比哈尔邦议会选举的临近，莫迪政府担心反对党对其“违背穷人利益”的攻击使印度人民党背上“为资本家服务”的恶名，影响地方选举的结果，逐渐软化了在该法案问题上的态度，转而寻求将征地改革交由各邦完成。根据印度宪法第254条第2款，各邦可以在获得中央政府/总统同意的情况下，就中央与邦共有权力清单上的事项进行立法。2013年联合进步同盟政府的征地法案出台前，西孟加拉邦、查谟和克什米尔、泰米尔纳杜、安得拉邦、古吉拉特邦、喀拉拉邦、喜马查尔邦、哈里亚纳邦皆在1894年征地法案基础上通过了各自的法律版本。在联邦院受挫后，莫迪尝试绕过议会，通过对各邦施以“分而立法”的策略来落实其征地法案，即以授予地方政府制定自己的征地法案的方式，将反对党的抵制归于无效。莫迪表示，政府将引入条款使得各邦能够分别就征地问题立法，如果它们愿意，可以保留土地所有者的同意条款和社会影响评价条款。正是这两个条款被批评导致许多重大基础设施项目的征地被延误。目前，围绕莫迪政府的征地法案版本，印度人民党执政的各邦均表示欢迎，其他地方政府态度不一。国大党执政的邦，比哈尔邦，德里及特里普拉邦政府都希望该法案流产。查谟和克什米尔邦、旁遮普邦的执政党作为印度人民党的盟友，并不支持修正案；安得拉邦和特伦甘纳邦由于分邦后急需土地用于建设，对该法案表示支持；而奥里萨邦、北方邦、泰米尔纳杜邦和西孟加拉邦对联合进步同盟政府的征地法案和莫迪政府的征地法案均不满意，处于与印度人民党的讨价还价中。同样，商品服务税法案原计划于议会夏季会期交由联邦院讨论通过，但因议会内的党争，议会整个夏季会期未能在任何法案上取得进展。就在政府宣布商品及服务税改革遇挫前一周，印度全国爆发大范围罢工，反对莫迪的劳动法改革。
   
    考虑到印度人民党和国大党在下议院的分布态势，以及印度民众对莫迪本人的广泛支持，不仔细分析莫迪政府的执政风格，便难以理解目前印度政府与议会之间的艰难合作关系。在古吉拉特邦执政期间，莫迪就是主要依赖印度人民党在该邦的多数地位和政府官僚机构推动政府的重要改革措施；然而在联邦政府层面，印度人民党并未在议会上下两院均占多数优势，这就要求印度人民党不得不同反对党合作。上任之初，莫迪表示，新政府与各政党有合作的强烈意愿。随着具体政策分歧的出现，执政党与反对党的关系演变成指责和攻击，莫迪几乎不再参加作为政党沟通和合作机制的议会会议。在印度人民党拉贾斯坦邦首席部长和莫迪政府外交部长均受牵连的腐败案件问题上，莫迪政府无意对国大党的要求做出任何让步，更授意由印度人民党控制的议会在夏季会期期间将25名国大党成员的议员资格暂停五天，两党关系陷入僵局。印度人民党与国大党在议会内部关系的恶化，是议会整个夏季会期陷入党争而在立法问题上毫无进展的主要原因。
   
    除执政党未能努力寻求与反对党合作之外，印度政党政治中的无原则斗争也致使任何一届政府都将在重大改革上面对来自反对党的抵制，这也是莫迪之所以未能如外界所期望的那样能够在政治和经济改革领域刮起旋风的原因。印度政府对改善投资者信心和促进经济发展十分重要的关键政策法案——保险法案和商品服务税法案——的讨论长达10年之久。2004-2014年国大党执政时，印度人民党的反对使这两个法案没能通过。印度人民党上台时，法案却又遭到国大党的反对。以保险法案为例，国大党在其执政时期曾提出要将外商投资的比例从26%提高到49%，受到瓦杰帕伊领导的印度人民党的反对。2014年莫迪上台后，重提提高保险业外商投资比例一事，，又在议会遭到反对。商品服务税改革也同样如此。该法案最早由国大党领导的联合进步同盟政府提出，2011年提交议会讨论时，由于印度人民党的反对未能通过，时任古吉拉特邦首席部长的莫迪也在反对之列。此次莫迪政府在商品服务税法案上指责国大党玩弄政治，这一指责显然对两党都适用。无原则的党争不仅导致议会无法在有关经济和社会发展的重要法案审议上取得进展，还浪费了立法机关的制度资源，使议会成为政治表演的场所和街头政治的发源地，而不是进行理性、审慎的辩论、审议、立法和监督的代议机构。正如阿玛蒂亚·森所言，在像印度这样的议会民主国家，仅有政治领袖的意愿不足以推动实质性的政策变革。这一点之所以重要，是因为行政部门虽然有意愿却未必有能力去推动政策变革，因而执政党政府的政策失败或许不能反映其本意。
   
    结语
   
    印度过去68年经济发展最大的失败是未能实现制造业领域的就业。莫迪的“印度制造”不仅仅是修订产业政策，而且要使印度成为创造就业机会的沃土。而就业机会的产生通常与土地、劳动力和资本的复合关系相结合。作为世界上增长最快的经济体和最大的民主国家，印度的政治往往能够对抗经济指标。从统计数字上看，印度农业产值在经济总量中的比重不到15%，过去3年的农业年均增长率为1.7%，较整个经济增长率落后3/4。与此同时，位于德里的印度国际经济关系研究委员会的经济学家Ashok Gulati估计，印度49%的劳动力受雇于农业。由于农村家庭规模往往较均值要大，这意味着将有55%至60%的人口依赖于农业。这是印度任何一届政府上台都必须面临的复杂的政治问题。将有关农业的统计数据从简单的数字或图形转化为政治，就是印度政治中的农业中心主义。在快速工业化、城市化的印度，农业在经济GDP中的比重不到15%，但在选举和政治中，却意味着大约60%的选票。很显然，印度的政党充分认识到了这一点。在选举中遭受重创的印度国大党通过将攻击莫迪政府的矛头对准农村的贫困问题，将土地法案和农民利益挂钩，成功地聚集了广泛的支持者。莫迪在国内公开演讲中的关键词也逐渐从投资、企业转向农村、农民和穷人。这些都与印度的选举政治密切相关。与此同时，大规模的工业化必然意味着更多的劳动力人口从农业生产部门转移出来，这涉及到土地、劳工政策的巨大变革，以及不可避免的利益冲突和政治冲突。经济学家普拉纳布·巴尔坦认为，印度政治中的竞争性民粹主义特征使得政治家在可能面临选举上的不利后果时很快就会打消进行改革实验的念头。过去10年中，以福利分配为政策核心的联合政治深深嵌入印度的政治体系中，难以轻易发生变化。高举“发展”旗帜上台的莫迪政府，积极实行以提高官僚机构效率和建设合作性联邦主义为核心内容的行政改革和以促进经济增长为目标的经济改革，契合了印度当今面临的“治理”和“发展”改革趋势。然而，能否超越选举政治的压力，避免陷入民粹主义政策路线的窠臼，仍取决于未来印度政党政治的结构和发展议题在何种程度上为社会所接受。
   
    2015年印度人民党在比哈尔邦议会选举的失败，使莫迪政府遭受重挫。作为莫迪上台后提出的诸多战略口号中的核心部分，“印度制造”要避免失败，要求执政党在更大范围内寻求共识。缺少这一点，诸如土地征用制度改革、劳工改革等重大的经济改革措施都不可能成功。经济增长涉及到政府执行、创新、供给、责任和创造就业机会等诸多方面的问题，具体表现为联邦和邦在教育、技术、医疗、电力、土地和劳动力等领域的合作。没有中央政府和邦政府的协同合作，在
    土地、劳工和税收制度方面进行改革，莫迪政府的“印度制造”就不可能走远。
   
    （作者简介：上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授，博士，上海，200083）

   来源：《国际观察》2016年第2期

网站编辑：杨雨霖   

  本文关键词：莫迪执政以来印度的政治经济改革，由笔耕文化传播整理发布。