地方政府公司化中的增长联盟研究

发布时间：2020-05-07 12:26

【摘要】：回顾近三十年的改革开放历程,百分之九以上的GDP年均经济增速,使中国一举完成了解决温饱问题和达到初步小康的两个历史性阶段跨越。特别是进入新世纪后,中国经济的发展更加引人注目,俨然成为世界经济复苏的发展“引擎”,中国被誉“世界工厂”。如此迅猛的发展,到底是什么充当了动力和引擎,毫无疑问,这是学术界非常关心的理论和现实问题。以至于如何解释中国经济增长的“奇迹”,当前已经成为思想界和学术界追捧的研究对象。作为社会发展中的关键性力量和变革主体,政府在其中发挥了不可或缺的作用。可以说,中国经济的高速增长,地方政府在其中发挥了非常重要的作用,成为经济发展函数的基本变量之一。但是,我们不得不注意到这样一个现实,部分地方政府在促进经济增长的同时,其自身却在发展中蜕变成追求价值最大化的经济实体,逐步显示出公司化的倾向,具备了公司的诸多本质特征。在公司化的过程中,一些地方政府与企业等利益主体结成增长共同体,形成了“总体性精英”,损害了其他主体的利益。集中显现为以财政收入最大化为终极目标,追求经济增长,以GDP为营业额,以财政收入为政府利润。在此过程中,一些地方政府中的行政集团利益最大化,政绩表现为政府官员群体的升迁。而一些地方政府在经济和社会发展中所应扮演的角色退缩为单一的经济增长,社会发展和民生事业被忽视。自秦以降,中国形成了中央高度集权的管理体制,虽然经过几千年的演变和发展,期间也出现过中央集权与地方割据此消彼长的格局,但总体而言,发展到今天,中央集权仍然占据主导地位。改革开放以后,经济发展方面进行了分权式的改革,但政治和行政管理体制方面,仍然中央一体独大,地方只是在某种程度上执行中央的意志,中央和地方形成了某种意义上的“委托——代理”关系。虽然中央一再三令五申,强调要为人民服务,地方政府必须要代表公众利益。但是更多的事实则证明,一些地方政府完全视中央政策于无视,严重损害了群众的利益。高度集中统一的行政管理体制是保持政令统一的最佳结构,“上有政策、下有对策”的出现微乎其微。但现实却是在中央的政策和民众的利益双重制约下,一些地方政府成功的与经济利益集团形成了增长联盟。通过检视改革开放后地方经济增长的历史进程,以房地产等几个领域为突破口,通过制度变迁分析和利益考量,希望回答地方增长联盟的根本性问题——中国地方增长联盟是如何形成的,各个主体之间是如何作用的?如何遏制地方增长联盟的非正常蔓延?机会主义与利益博弈侵蚀着政党官僚制的根基,如何改变这种传统的动员型治理模式,形成现代的治理结构?中国处于计划经济向市场经济转轨的过程中,地方政府与市场的关系更加复杂化,充满着博弈,但这种博弈是力量非对称的。面对经济全球化的挑战和国际资本的转移,面对日益激烈的市场竞争,面对上级考核指标的层层加码和财政压力,地方政府加快发展经济的压力不断增加,强烈的发展冲动使得地方政府需要借助市场的力量来完成政治和经济任务,以此实现政绩;而残酷的市场竞争使得企业也希望通过地方政府的支持来获取超额利润。双方一拍即合,于是地方政府与企业的联姻出现了,二者组合成增长共同体,实现“双赢”的发展目标。地方治理的“公司化”倾向逐渐明晰,最终促使了地方政府和企业利益集团的联姻,由此产生的增长联盟与中央政府进行博弈。地方行政精英与经济精英增长联盟的形成,有着特殊的历史背景,是社会主义市场经济体制建立过程中政治经济体制结构转型的必然结果。地方政府在经济发展过程中,选择了和企业利益集团结成增长联盟,其结果是地方政府作为地方公共利益的代表的角色被遗忘和忽视,反倒是“经济人”的角色被不断强化,其结果是一些地方政府成为赤裸裸的利益追求者,这是房地产市场以及经济发展中地方政府行为异化的症结所在。在地方增长联盟的形成过程中,由于社会的强势主体:政治精英和经济精英因为利益“交集”而走到了一起,打破了利益均衡,对社会的公平、公正和公开秩序构成了严重威胁。问题是,地方增长联盟的内部并非铁板一块,而是充满着复杂的利益博弈关系。在中央政府、地方政府和利益集团的复杂关系中,地方政府与利益集团越走越近,反而把中央政府排斥在外,中央政府越来越被边缘化,政策执行中的地方“梗阻”越来越明显。在地方政府公司化的过程中,地方政府和经济利益集团结成联盟,为了追逐联盟利益的最大化,不惜抵制中央政府的政策,无视民众的呼声和要求,虽然经济的迅猛发展有地方增长联盟的功劳,但总体而言,对于社会产生了极为深远的危害和影响,成为现代化和社会转型的最大障碍。既得利益集团为了长期拥有高额稳定利润,阻碍改革的深入和拓展,导致社会的发展受到严重的制约,在某种程度上消解了政府的合法性,造成政治性治理危机。在中国,由于中国事实上存在的长期“官本位”体制的影响和民主化、法治化进程的相对落后,城市的市民社会、非政府组织的实力仍然极其弱小,所以反增长联盟并没有形成西方所特有的力量,整体上还非常微弱,中国语境下反增长联盟的主体变成了农民。由于地方增长联盟在征地过程中的过分剥夺,而且是以法律和政策的名义进行的,地方增长联盟对反增长联盟的利益侵蚀和打压越来越明显,利益冲突越来越激化,加上生活方式的巨变以及缺乏制度性的利益表达和协调机制,这些复杂的因素综合作用使得反增长联盟在寻求合法化和制度化利益表达无果后,只得选择通过集体行动的体制外维权方式来进行。部分农民的抗争意识比较淡薄,一些不愿意抗争的和一些地方增长联盟的利益实现对自身伤害不大的农民不会选择抗争,这就与集体行动产生了分歧,农民内部的利益冲突使抗争行为陷入困境。要想走出地方政府公司化的困境,实现地方政府公司化向公共化的转变,单纯的技术层面的革新是远远不够的,必须从根本的制度层面出发思考,着眼于全局,从深层次去解决问题。从政治体制改革和基层民主健全、中央地方财权事权的改革重建、财政预算的民主与公共财政的建立、绩效评估的完善与问责制度的构建几个视角去分析应对地方增长联盟的措施。
【学位授予单位】：南京大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2013
【分类号】：F272;D630
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本文编号：2652968