官员晋升与税收分成：当代中国地方政府激励机制研究

发布时间：2020-08-15 19:59

【摘要】：地方政府激励机制是当代中国政治过程中最重要的机制之一,是保证国家公共权力真正发挥公共效用的制度安排,是构成当代中国国家治理逻辑的关键因素。本文的核心任务是以当代中国政府间关系为研究视角,以激励理论和政府间关系理论为理论资源,揭示中央政府对地方政府进行激励的逻辑特征和历史变迁,分析地方政府激励机制的实现方式与现实效用,探究地方政府激励机制存在的问题与改进措施。本文研究认为,当代中国的地方政府治理面临三个难题:一是由于缺乏源自于民意的直接选举压力和横向的监督压力,地方官员和地方政府面临治理动力不足的问题。二是官僚科层制中存在官僚自主性的倾向,导致地方政府的自利性和地方利益的固化,影响中央和国家整体的治理目标。三是由于中央与地方关系呈现出委托代理式结构,使得中央政府和地方政府之间存在目标不一致和信息不对称的问题。因此,需要制定有效的激励措施,促进地方政府的治理效率,实现中央政府所设定的目标任务。本文研究认为,当代中国地方政府的激励机制是在“集权-分权-竞争”的治理结构下的政治激励机制和财政激励机制构成的。当代中国的政府间关系是一种“集权-分权-竞争”相结合的模式。一方面,在纵向的政府间关系中,中央政府与地方之间既存在政治上的集权因素,也存在财政和行政上的分权因素;另一方面,在横向的政府间关系中,地方政府间存在竞争因素。在“集权-分权-竞争”国家治理结构下,影响地方政府行为的激励机制主要有两种:一是政治激励机制,二是财政激励机制。政治激励机制的制度条件有三个:一是中央自上而下、下管一级的干部管理制度;二是以属地管理和行政发包为特征的行政分权;三是以干部绩效考核制度和竞争性干部选拔任用制度为核心的同级政府间的竞争。在这样的制度条件下,关心仕途的同级地方主政官员,围绕中央政府所设定的指标展开以政治晋升为主要的目的竞争行为。这种激励机制将地方政府官员的个人利益与中央政府的政策偏好统一起来,促进了地方政府的积极性和中央政策目标的实现。财政激励机制的制度条件主要有:一是以财政分权为目的财政体制改革;二是以财政适度集权为目的的税收体制调整;三是地方政府围绕财政收入展开的税源竞争。在这样的制度条件下,积极创造税源,推动经济发展的以扩大地方政府财政收入,以积极的表现争取更多的上级转移支付资金,成为激励地方政府的主要动力。本文研究认为,尽管地方政府激励机制产生了积极效用,但仍然存在激励失衡和激励扭曲的问题。地方政府激励机制有力的促进了经济增长和地方公共物品的供给,有效地保证了中央政府的意志和政策贯彻实施和国家治理目标的实现。但是地方政府的激励机制是一把双刃剑,政治锦标赛的强激励本身也内生出一系列问题。政治竞争的零和博弈的特性导致区域间恶性经济竞争,催生出地方保护主义的问题,影响了地区之间经济融合和市场经济的良好运转,对经济发展产生了负作用。由于晋升锦标赛模式是一种标尺竞争,地方政府官员在面对多维度、多任务的治理任务时,往往只关心可测度的经济绩效,而忽略了许多长期的治理目标和影响,造成了教育、医疗等公共支出不足、环境污染长期无法得到有效治理等问题。面对地方政府激励机制产生的问题,应当积极探索改进和完善激励措施。首先,应当建立多元化的考评机制。地方官员以及相关职能部门应当接受民众的评价,最终的评价结果应该公示,或进行跨部门间的排名评比。评价结果的公示和排名可以变成“倒逼”地方政府改善服务态度、提高服务效率的强大力量。其次,应当引入横向的监督和约束机制,利用人大和政协等体制内已有的监督和评价机制,对地方政府的绩效进行评价,并在官员的晋升和任免中发挥一定作用。最后,应当完善地方政府的考核评价体系,增加教育、医疗、民政服务和环境治理等指标的权重,实现地方政府激励与约束的平衡。
【学位授予单位】：吉林大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2019
【分类号】：D630

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