试析农产品市场准入法律制度研究

发布时间：2016-03-15 08:31

　　论文摘要：我国的农产品市场准入法律制度尚存在适用对象不明确、准入标准不统一、农产品质量检测机制不健全、农产品市场准入的监管机制不够完善等问题。为了健全我国的农产品市场准入法律制度，需要进一步明确“农产品”的内涵与外延、在全国范围内实施统一的准入标准、健全农产品质量检测机制和农产品市场准入的监管机制。

　　论文关键词：农产品；市场准入；质量安全；法律制度

　　一、农产品市场准入法律制度概述

　　（一）农产品市场准入法律制度的概念界定
　　市场准入，最初由部分发达国家为保护本国企业免受外国企业冲击而提出。20世纪80年代，我国基于加入世界贸易组织的需要，通过研究世贸规定以及各国制度，将Market Access直译为市场准入并录入法律文件中。通常认为，市场准入是缔约方在相互谈判的基础上达成的允许他国进入本国的产品和投资市场的一种承诺，市场准入是缔约方承担的特定义务，是国家通过实施各种法律和规章制度对本国市场对外开放程度的承诺。
　　农产品市场准入法律制度作为市场准入制度中的一类，在规制农产品的准入方面起着至关重要的作用。但对于农产品市场准入法律制度的含义，法律、法规和规章尚未形成统一的界定。《农产品质量安全法》中的市场准入法律制度主要体现在两个方面，一是只有经检测符合农产品质量安全标准的农产品才可进入市场销售；二是特定农产品须包装和附加相应标识才可销售，如转基因标识、检疫合格标志等。除此之外，地方规章制度中也做出了相应的规定，如《河北省农产品市场准入方法》第3条规定：“本办法所称农产品市场准入，是指按照法律、法规、规章的规定，对经认证的无公害农产品、绿色食品、有机农产品和符合国家质量安全标准要求的农产品准予销售，对未经认证或者检测不符合国家质量安全标准的农产品禁止销售的管理制度。”
　　《农产品质量安全法》的规定具有一定的片面性，仅从符合检测标准和标识方面进行认定，并未考虑到经认证的农产品进入市场的问题。河北省地方法规中的规定缺乏严谨性，未表明认证部门的权威性，也缺乏市场监管的影响。综合以上因素，我们可以得出，农产品市场准入法律制度是指对于经有资质的认证机构或者权威部门认定的无公害农产品、绿色食品、有机农产品，或者经检测符合国家安全卫生标准的农产品准予其上市交易流通，而对于未经认证或检测不合格的农产品禁止上市销售，并经有关部门监督管理的法律制度。具体来说，农产品市场准入制度包括四个方面的内容：其一，准入对象是农产品；其二，准入的标准是否经过认证或经检测符合国家安全卫生标准；其三，准入过程需要监管主体的监督管理；其四，准入的后果是允许农产品进入市场流通和销售。
　　（二）农产品市场准入法律制度的意义
　　1.消除农产品“柠檬市场”
　　在市场经济中，优质则难以优价是生产者的普遍共识。基于利益因素的驱动，部分生产者无节制降低成本，忽视产品的质量而大量生产质次价廉的农产品，加之多数农产品具有经验品和信任品的特性，造成交易双方对于农产品质量的信息不对称。消费者对于产品质量的辨别能力与选择能力受到价格的影响较大，使得价高物美或价廉物优的商品无法在市场立足，优质农产品的生产者由于无法获取利润甚至赔本而逐渐减少了产品的生产，而次品占据的市场份额与日俱增，逐渐形成“柠檬市场”。这不仅损害了农业生产者的经济利益，对消费者的健康也造成一定的损害。这就要求我国逐步健全农产品市场准入法律制度，将质量安全作为准入的标准来严格把关，竭力抵制次品，促进市场的有序健康发展。
　　2.提高农业经济效益
　　建立和完善农产品市场准入法律制度，虽然在短期内给农民带来诸多限制，但从长远看却带来了契机。在设立以质量安全为核心的准入标准后，农产品的安全性便成为了市场竞争的核心。农产品质量优良、安全卫生，即使价格抬高也会成为畅销品，相比之下低劣农产品无安全保障，价格再低也无人问津。因此完善农产品市场准入制度不仅可以提高我国农产品的市场竞争力，维护农产品销售市场的有序秩序，而且可以通过适当提高农产品的价格，为农民带来更多的收益，保证生产质优农产品的生产者具备市场主体的资格，促进我国农业的发展。
　　3.满足消费者的安全需求
　　随着生活水平的提高，消费者对农产品的要求已不仅仅局限于吃得饱，而更注重于吃得健康、放心。尤其是在历经“毒大米”“吊白块”等食品安全事件后，公众对食品安全、卫生质量的关注愈加广泛。在生态破坏和环境污染日益严重的今日，消费者更倾向于选择无药物残留、无细菌感染的的安全食品。只有建立农产品市场准入法律制度，淘汰掉质量不过关的产品，才能建立起消费者对农产品的信心，满足消费者的安全需求，切实维护消费者的生命利益和健康利益。

　　二、农产品市场准入法律制度的现存问题

　　目前，我国已经在北京、上海、天津、深圳等地建立了农产品市场准入法律制度，并在积极探索和实践中取得了重大的突破，但由于外部环境的发展变化以及体制自身的缺陷，准入制度在实践中仍然存在着诸多问题，主要表现在以下几个方面：
　　（一）农产品市场准入制度的适用对象不明确
　　农产品市场准入法律制度的适用对象是农产品，在现实应用中，各地对农产品概念的外延仍存在争议，这在一定程度上阻碍了农产品的流通。
　　我国《农产品质量安全法》第2条规定：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”全国人大常委会法工委编著的《中华人民共和国农产品质量安全法释义》表明，农产品是指“农业活动中直接获得的未经加工的以及经过分拣、清洗、切割、冷冻、包装等简单处理的植物、动物、微生物的产品”。虽然各地方法规中也不同程度地对农产品做出了定义和解释，但在实践中仍然存在分歧，如农产品是否包括中药药材？是否包括林产品？此外，农产品的定义不清问题，也会引起监管争议，如山东省即墨市宣判的“毒豆芽”事件，对于豆芽属于加工食品还是农产品，福建省明确规定豆芽由农业部门监管，而辽宁省则认定豆芽不属于农产品，不由农业部门监管。这些争议不仅不利于相关监管部门履行监管职责，也极易导致司法机关作出相反判决，造成同案不同判的局面。

　　（二）农产品市场准入标准不统一
　　我国农产品市场准入标准在不同地域、不同部门间存在交叉或冲突，加之标准之间缺少必要的协调机制，在一定程度上阻碍了检测认证体系的发展，并给监管带来一定的困难。
　　首先，准入标准的不一致主要体现在农产品的包装和标识方面，各地对具体标注要求尚未形成统一意见。如《河北省农产品市场准入办法》规定“包装上市的农产品，应当在包装上标注或者附加标识，标明品名、产地、生产者或销售者名称、生产日期”；而湖南省相应规章中要求“包装上市的农产品，包装上要有品名、产地、生产者名称、电话和地址，或者加贴有上述内容的标签”。各地不同的标识要求往往使生产经营者无所适从，增加了农产品进入市场流通的难度。其次，我国食品卫生和安全标准普遍存在着交叉、重复和空白的问题，导致同一个农产品有几个审查和检验标准，不仅给不法分子生产加工劣质产品以可乘之机，还给司法机关和行政机关的认定带来阻碍。因此统一农产品市场准入标准势在必行。
　　（三）农产品质量检测机制不健全
　　开展检验检测是实施农产品市场准入的重要手段。我国农产品市场准入法律制度要求，不具有检测合格证书的农产品须经质量安全检测机构检验合格后才可进入市场销售、流通。若发现不符合国家质量安全标准的农产品，禁止其进入市场，并及时向农业行政管理部门汇报，由农业行政管理部门依法作出处理。
　　从我国实践来看，检测机制存在三个方面的问题。其一，大中型超市实力强规模大，有能力配备仪器和检测人员、投入质量检测以及日常运行费用，而小型批发市场之类的主体，则由于自身能力欠缺无力承担或者不愿承担高昂费用，致使检测体系受限。其二，我国部分质量检测机构功能单一、检测手段落后，远不能满足检测要求。在批发市场、农贸市场等多采用农产品快速检测的制度，方法简单，但无法对农产品进行定性定量分析，所得结果无法令经营者信服，也无法成为执法依据。就四川而言，若仅仅依靠全省现有已认证的16个市州级农产品检测机构开展工作，受交易量、交易时间和交易设备、人员等条件的制约，实际操作还存在技术瓶颈。其三，质量检测的复检制度存在一定的缺陷，基于部分农产品具有易烂易腐的特性，往往在复检时就已发生化学变化，无法继续进行检测，因而无法证实初检的情况，缺乏了证据支持。
　　（四）农产品市场准入的监管机制不完善
　　近年来频发的农产品质量安全事件，无不反映了我国农产品市场准入中监督管理的缺失，而造成职能部门监管不力的原因，主要存在于以下两个方面。
　　一方面，监管农产品质量安全的部门众多，职能分工出现交叉导致监管混乱。在实践中，农产品质量安全监管工作往往涉及到多个部门的通力合作，包括农业部、卫生部、商务部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局等，有的地区如兰州市还成立了“以分管副市长为组长，农牧、卫生、质监、商务、工商、食药监、环保、公安、财政等部门分管领导为成员的兰州市农产品市场准入工作领导小组”，以协调监管工作。虽然理论上要求各部门分工合作，但各个部门根据自身实际情况各自订立标准来实施，难免会导致规章间的交叉和冲突，使得管理者职责模糊、经营者难以适从，并大大降低了监督管理体系的系统性。
　　另一方面，我国市场监管体系同发达国家相比还存在较大差距：全过程可跟踪反馈追溯监管体系尚未建立，农业生产记录档案制度尚未落实，农产品销售来源去向跟踪困难，小规模种养户信息难掌握，检测体系不健全。总体来说我国的监管力以及标准化水平仍比较滞后。受经济发展水平的影响，国家在农产品质量安全监管方面的物质投入、技术以及人员投入还尚不足，导致了我国的质量检测认证体系发展缓慢，同时让一些违法生产者有机可乘，只要躲过一年几次的监管行动，就相当于进入了安全期，有碍市场秩序的健康运行。

　　三、农产品市场准入法律制度的完善建议

　　（一）明确农产品市场准入制度的适用对象
　　毫无争议，农产品是农产品市场准入制度的适用对象，但实际应用时，由于立法中对农产品外延的界定尚处于空白状态，加之因部分农产品的特性、监管主体的认知差异所致，往往造成案件争议不断。此时，唯有通过统一的立法规定来加以约束，明确农产品所涉及的范围以及例外情形，才能在根本上定纷止争。
　　根据《农产品质量安全法》及全国人大常委会法工委编著的释义的相关规定，我们可以得出，农产品的概念包括以下两个方面的内容：其一，农产品包括植物、动物、微生物及其产品四类；其二，农产品是来源于农业的初级农产品，既包括农业活动中直接获得的未经加工的以上四类产品，也包括经过分拣、清洗、切割、冷冻、包装等简单处理的以上四类产品。
　　仅凭借该两项要素来判断是否归属于农产品的范畴，仍过于含糊笼统。对于进一步确认农产品的具体外延，应当在现有概念的基础上，围绕两个核心要素，授权农业行政部门对农产品的种类和范围以制定目录的方式予以具体化，列明不同状态下农产品的种类归属及例外情形，并随社会发展及时地进行更新替换，尽可能保证农产品概念外延的全面性、具体性。这不仅能减少可能引发的监管争议，还能有效避免管理部门乃至司法机关作出不同的规定和理解。
　　（二）制定统一的农产品市场准入标准
　　我国是一个地区跨度大、情况复杂的农产品进出口大国，建立一套统一的农产品市场准入标准尤为必要，其关键在于协调各方利益，形成统一的格局。
　　首先，完善标识管理制度是进行农产品质量追溯，追究相关人责任的前提。我们有必要令农产品包装和标识的信息标注在全国范围内达成一致。具体来说，建议相关部门根据不同农产品的特性，逐步推行产品分级包装上市和产地标识制度。对应当包装或附加标识的，须经包装或附加表示后方可销售；对获得无公害农产品、绿色食品、有机食品认证的，要标注相应标志和发证机构。通过构建统一的标识系统，旨在减轻经营者的农产品入市负担，同时有利于监管者履行良好有序的管理职能。
　　其次，对于准入过程中所涉及到的标准重叠问题，理应从程序上予以解决。一方面立法者要针对市场主体资格的审查、农产品质量的检测、农产品的抽检和公开通报制度等流程制定一套系统普遍的规定体系，使各地经营者能够通过遵循共同的标准，在全国范围内开展经营活动；另一方面政府应适当加大对准入体系构建的投入，使各地不仅实现形式上的统一标准，，更能够在实质上得以统一，切实维护农产品市场的经济秩序。
　　（三）健全农产品质量检测机制
　　农产品质量检测是农产品进入市场的第一道关卡，严把质量关，可以有效避免农产品质量安全事件的发生，因此完善农产品质量检测体系势在必行。
　　我国现行的农产品质量检测体系主要存在资金紧张、检测技术欠缺、复检制度不够完善等问题，对此，我们可以通过国家补贴等举措进行改善。首先，质量检测体系的建设需要国家和政府的资金投入来保证其正常运转，尤其是对于小型超市以及批发零售市场做必要的指引和支持，使其能够承担得起检测所涉及的一系列费用，保证检测体系的全面进行。其次，建立必要的检测站，购置先进的仪器设备、配置高素质的专业检测技术人员，并以规章的形式对检测主体、检测程序、检测后果等作出具体规定，逐步形成一套较为系统的检测体系。最后，在农贸市场、超市等农产品经营单位，实行严格的进货检查验收制度和查证制度，对没有检验合格证明的农产品，可由经营者自检或委托法定检测机构进行检验，经检验合格后方可进入市场，市场根据具体情况对农产品进行抽检。
　　因此，农产品质量检测机制的健全需要综合多方力量。我们既要对检测的实施配备设施、人员、资金等外部力量，又要加强体制自身建设以及健全制度保障体系。只有通过内外的协调配合，质优农产品才得以在市场上立足，农产品质量安全才能得到进一步保障。
　　（四）完善农产品市场准入的监管机制
　　农产品市场准入管理机构的监管不力推动了柠檬市场的形成，引发了一系列质量安全事件。针对我国现行监管机制尚存的问题，理应有的放矢、对症下药。
　　首先，监管主体的多样性导致了职责界限模糊，出现执法混乱的现状，对此应在制度中明确各级农产品准入管理机构的职责与任务，制定一套行之有效的统一法规，完善质量安全监督检查体系中的管理程序、管理方法以及处罚措施。一些发达国家在规制农产品市场准入的过程中，遵循统一的国家层面的技术法规，各部门间分工明确，建立起部门间合作协调机制，避免了效率低下和监管缺失，如欧盟和日本分别建立了自己独立的食品安全机构，实施独立的决策权。我国也可以考虑将监管部门进行一定的整合，改革管理机构，保证各部门各司其职。
　　其次，针对我国尚存的监管体制漏洞和技术不足问题，可以从国家和地方两个角度予以完善解决。从国家层面来说，应适当的加大经费支持，将农产品质量监管工作纳入国民经济和社会发展规划，把农产品质量安全监管经费纳入财政预算，保证农产品市场准入工作的顺利实施。以国家的投入来促成监管的及时性、有效性。从地方层面来看，各地要根据自身实际，因地制宜地制定优惠政策。一方面鼓励各类监管主体加大对农业标准化、农产品监测体系等基础建设的投入，建立起全面的全过程可跟踪反馈追溯监管体系；另一方面要努力提高监管主体的素质和专业化水平，增强监管的能力和手段，使农产品市场监管更具成效性。

　　四、结语

　　我国农产品市场准入法律制度正处于起步阶段，在体制和管理方面尚不成熟。我国在进一步完善立法时，务必要注重适用对象和标准的明确与统一、监测体系的健全以及管理机制的完善，去芜存菁，加强法律法规间的协调配合，形成完备的农产品市场准入法律框架。只有通过完备法律体系的指挥和引导，才能对农业发展带来导向和促进作用。

本文编号：34800