以德州市公共交通行业市场化改革为例

发布时间：2016-10-08 17:17

本文关键词：城市公共交通行业市场化改革的反思——以德州市公共交通行业市场化改革为例，由笔耕文化传播整理发布。

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原创性声明

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山东人学硕Ｉ：学位论文

第一章导论

一、问题的提出

自２０世纪８０年代新公共管理成为当代公共行政理论与实践中的主要范式以来，市场化作为新公共管理思想的主流，迅速成为全球各政府在提供公共服务、发展公用事业过程中广泛应用的治理方式和公共服务管理模式。

２０世纪９０年代，受西方公共服务市场化改革浪潮的影响，我国也悄然卷入这场制度变迁中，改革领域广泛涉及到水务、燃气、公交以及垃圾处理等各个方面。其中，城市公共交通行业作为与地区经济发展和人民生活水平密切相关的公用基础设施之一，在其领域进行的市场化改革也在各个城市和地区普遍兴起。特别是２００２年国家《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》出台，明确市政公用行业可以实行特许经营后，许多城市开始逐步探索改革公交行业的传统经营管理模式，打破国有公交企业的垄断局面，引入民间资本，以推动公交行业的健康发展。我国公交事业也由此进入了一个不断改革和完善的新阶段。但是，随着改革的不断发展和深入，新的问题开始暴露出来，市场秩序混乱、恶意竞争严重危害着社会利益和公共利益。越来越多的人开始对市场化机制产生质疑，城市公共交通市场化改革陷入僵局。

１９９８年初，为了摆脱国有企业垄断经营带来的效率低下等影响，德州市公共汽车公司也走上了市场化改革的道路。虽然一定程度上解决了资金困境，满足了社会公众的出行需要，但由政府监管不力而引发的一系列问题也接踵而至。如何应对市场化机制，如何在保证企业经济效益的基础上最大程度地实现社会效益，维护公共利益，成为各地区公交行业市场化改革不断努力和完善的新方向和新目标。

对德州公交行业市场化改革进行总结与反思的过程，也是一次对国家公交企业改革与发展历程的系统梳理，旨在总结经验，为政府提供改革思路和对策建议，以便更好地推动公交行业改革机制健康有序地发展。

二、选题的目的及意义

首先，本文选择市场化作为自己的研究方向，主要是因为市场化代表了２０世纪８０年代以来新公共管理改革浪潮的主流，体现了新公共管理的所有特征。伴随着西

山东人学硕｛：学位论文

方国家重塑政府运动的兴起和发展，新公共管理成为当代公共行政理论与实践的主要范式。新公共管理理论倡导充分引入竞争机制，借用市场竞争的力量来达到抑制垄断，造福社会公众的目的。不论是社会主义国家或资本主义国家，民主党或共和党，自由主义者或保守主义者，，都将市场化作为实践的方向和努力目标。市场化已经超越党派偏好或意识形态，成为一种务实的并得到广泛应用的治理方式和公共服务管理模式，成为全球各政府新治理模式的核心要素。

其次，本文选择公共交通行业作为自己的研究对象，主要是因为公用事业作为城市基础设施建设和公共服务业的主要内容，关系到整个社会的国计民生和一个地区的公共福利，是城市功能的具体体现，也是满足城市居民基本生活质量要求的重要保障。而城市公共交通作为公用事业的重要领域，其规划与发展的科学与否，直接关系到本地区的投资状况和经济发展水平以及人民生活水平。因此，城市公共交通在城市发展中的地位极其重要。国家也越来越重视城市公共交通的发展问题，“优先发展城市公交＂成为我国城市公交的发展主题，各个地方政府也都在积极探索关于城市公共交通运营的改革措施，包括引入社会资本和竞争机制来进行市场化运作。

但是，目前我国对市场化理论正处于研究和认识阶段，有关市场化的实践也处于自发尝试阶段，对公共服务市场化的理论认识和实践更是有限。城市公交事业市场化改革也正处于一个不断探索和推进的过程，因而改革充满了不适应性。对公交事业市场化改革过程中政府应该监管什么，如何监管，怎样处理政府和企业的关系，也正处于寻求解决之道的研究探讨阶段。可以说，在我国，对城市公用事业特别是公交行业市场化及政府监管问题自上而下还未形成一个统一的、明确的指导规划和监管体系，对市场化的未来发展道路都在摸索和观望中。

鉴于以上几点，本文将城市公共交通行业市场化改革作为选题对象，以德州市城市公共交通市场化改革为例，对其改革的原因、过程和效果进行梳理，对改革过程中出现的问题进行总结和反思，以便更好地为社会公众提供公共服务，也为我国公共交通市场化改革之路提供借鉴。

三、国内外文献综述

（一）西方国家文献研究情况

市场化理论起源于西方国家，其理论基础最早是由米尔顿?弗里德曼奠定的。他于１９５５年提出学券制，被认为是市场化的的先驱。１９６９年，美国管理学家彼德?Ｆ?德２

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鲁克提出“重新市场化＂（ｒｅｐｒｉｖａｔｉｚｅ）的建议。７０年代以来，萨瓦斯、普尔、斯潘等人都做了关于市场化方面的研究，对西方尤其是美国和英国的市场化改革进程起到了重要的推动作用。

西方国家的市场化理论涉及政治学、经济学、社会学、法学领域等多个方面，研究对象包括西欧、中欧、东欧、美国等，且主要集中在国有企业改革、农村改革等所谓的体制改革方面。研究范围也相当广泛，如市场化的动因分析、路径选择、后果影响、经验教训以及各国的比较分析等。作为市场化的先驱人和主要倡导者，萨瓦斯关于市场化理论的论著尤为引人注目。１９８２年，他出版了第一部关于市场化主题的专著‘公共部门的民营化：如何缩小政府》，其目的是引起人们对这一当时还属全新观念的重视。１９８７年，萨瓦斯出版了他的另一部著作《民营化：改善政府的要径》，书中以系统、详实的资料记录了市场化的飞速发展。在此基础上，萨瓦斯又出版了《民营化与公私部门的伙伴关系》一书。书中分步介绍了如何实施不同形式的市场化及如何克服市场化中的各种障碍，同时展望了市场化的发展前景，对市场化的未来充满信心。此外，其他学者也从政府治理模式的角度对市场化问题给予了关注。盖伊?彼得斯在《未来政府的治理模式》一文中指出，通过政府间协议和合同外包等方式提供公共服务、引入市场竞争机制提高服务质量将成为未来政府提供公共服务的主导模式。奥斯本和盖布勒在《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》一书中提出了改革政府的十条原则，其中的企业化政府模式可以说是用市场机制重塑政府的典范。除此之外，登哈特夫妇在《新公共服务：服务而非掌舵》一书中强调“公民＂导向、公共利益的实现也为市场化实践提供了有利的指导。

（二）我国文献研究情况

２０世纪９０年代，随着中国市场经济体制的不断完善和加入ＷＴＯ步伐的加快，市场化理论开始进入我国，成为理论研究的热点。国内理论界研究探讨城市公用事业市场化，焦点集中于：寻求理论支持、探讨治政之道、关注监管问题等。但目前尚未形成完整系统的理论框架，研究领域各有侧重。

一是从经济学角度研究的以盛洪、茅于轼等人为代表的天则经济研究所，他们的研究主要集中在以下几个领域：公用事业投融资体制；国内外公用事业市场化的理论与经验；城市公用事业的经营模式；公用事业定价的经济计算与法律程序；公用事业市场化的法律与政策问题。其围绕的中心问题是市场准入和定价机制。为此，他们认为关键是建立公开、公正的招标和拍卖程序，引入听证程序，定价过程中要有第三方３

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的声音，保证消费者有知情权和参与权。

二是从政治学角度研究的毛寿龙、张维迎等人，他们主要侧重于研究公用事业市场化中政府制度设计与政府定位问题，认为政府的治道变革是公用事业市场化成功的政治基础，政府必须转变职能，完善政府管制制度，提升政府管制水平。其政府定位是政府要成为有限政府，决策要民主化、行为要法制化、权力要多元化、信息要公开化。

三是从政府管制的国别研究与比较的角度来分析，出现了研究美国、英国、日本、印度等国家管制改革的专著和论文。比如王俊豪的《英国政府管制体制改革研究》、欧阳武的《美国的电信管制改革比较研究》等。他们在西方市场化改革的原因、条件和特点以及我国市场化改革实践及其障碍进行深入分析的基础上，探讨了西方市场化改革对于我国的启示。政府管制国别比较研究有助于我们对政府管制在不同国情、不同条件下运行规律的借鉴和运用，避免盲目照搬外国模式。

四是从政府管制改革研究的角度来进行研究，详细论述中国自然垄断产业政府管制体制改革的状况，比如王俊豪、周小梅合著的《中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策研究》等。

总的来看，我国的专家学者对市场化理论的研究，还多停留在公用事业市场化一般理论的层面上，而对具体领域的关注度有限。即使有，也多集中在燃气、供水等行业，对于公共交通却涉及很少，有所涉及的，也多是从专业技术角度诸如公共交通的调度系统、一卡多用系统、融资模式的建立和完善等方面进行研究，而关于公共交通市场化和政府监管方面的研究还不是很多。本文欲将城市公交行业作为一个研究课题，以德州市公共交通行业市场化改革的实践为例，来研究和探讨公交市场化过程中出现的问题和政府应该承担的责任。

四、研究对象及研究方法

（一）研究对象

研究城市公共交通，在于对城市公共交通进行科学规划。而科学的城市公交规划，是建立在城市发展规模的基础上，合理确定公共交通方式、车辆数、换乘枢纽和场站设施用地等，以投入最少的资源最大限度地满足出行公众的需要。对于市区和近郊区非农业人口在２０万以上５０万以下的中等城市①来说，公共汽车应该作为其主要的公ｏ‘中国城市统计年鉴一２００６》国家统计局编中国统计Ｈｊ版社２００７年６月

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