民族经济发展政策_中国少数民族经济政策的演变与启示

　　内容提要：本文把少数民族经济政策发展演变过程大致分为起步形成、曲折发展、停滞徘徊、恢复发展四个阶段，并通过考察少数民族经济政策的演进历程，认为新世纪应在少数民族地区实施“以人为本、优先加快社会发展”的新追赶战略，重新界定传统发展方向，以加快少数民族的现代化发展进程。

　　自新中国成立以来，中国政府始终把解决有关少数民族社会、政治、经济、文化等方面的民族问题，作为国家发展战略的一个重要组成部分。除一贯坚持民族区域自治政策外，还根据少数民族地区的现实特点，制定多种相应具体的少数民族经济政策，真心诚意地帮助少数民族发展经济文化。这些少数民族经济政策的形成与演变，既受不同时期国际环境背景的作用影响，又深受不同历史发展阶段国内政治、经济、文化等特定环境的影响制约，少数民族地区经济发展战略与相应的少数民族经济发展政策问题的演进历程大致经历了四个阶段，即起步形成阶段、曲折发展阶段、停滞徘徊阶段、恢复发展阶段。

　　一、起步形成阶段(1949～1957年)

　　新中国建立初期，国家既面临着极其严峻的国际形势，又面临着恢复经济的建设重任，更面临着尤为复杂的民族问题。1950年6月25日美国直接发动朝鲜战争，宣布要用武力阻止解放台湾，不仅对中国构成严重的军事威胁，而且还促使资本主义世界普遍对中国实行全面的经济封锁，迫使中国只能与前苏联、原东欧社会主义国家进行有限的经济合作和贸易往来；国内经济处于落后停滞状态，半殖民地半封建社会影响深重，区域经济发展呈现极不平衡的分布格局，改造恢复建设任务艰巨，民族地区深受历史上民族压迫政策的影响，少数民族对各级人民政府仍持怀疑态度，与汉族间隔阂较深甚至存在着严重的民族对立，民族问题极为复杂严峻。正是在这一特定的历史背景下，国家开始了三年恢复时期和第一个五年计划，并针对少数民族地区经济原始落后及民族关系矛盾隐患深重的特点，积极采取一系列相应具体的民族政策，努力消除民族隔阂、改善民族关系，扶持帮助恢复少数民族地区发展经济，面临的民族问题主要是社会制度的改革问题，使各少数民族已有的社会制度过渡到可与社会主义社会相适应的社会历史发展阶段。这一时期主要是社会、经济方面的民族政策，其目的是为了解决民族平等与民族内部的阶级压迫问题、翻身做主问题，以使广大少数民族地区顺利地过渡到国家社会经济发展的行列。

　　面对严酷的国际环境和国内极不平衡的区域经济发展格局，中国只能选择自我循环的内向型区域平衡经济发展战略，试图平衡区域生产力。第一个五年计划时期确立的优先发展重工业的工业化发展道路，将工业投资的重点及前苏联援建帮助的156个工程项目，主要集中布局在东北、华北、中南、西北等内地地区，尽量与原料、燃料产区相适应，并适当照顾了少数民族地区的经济发展。[1]这一时期少数民族地区围绕发展重工业的国家经济宏观发展战略，注重发展交通运输的同时，并建立起了以资源导向为主的工业产业体系。采取多种措施政策重视帮助发展少数民族地区经济，为切实推进少数民族地区经济的发展，国家将少数民族地区的经济发展提高到了国家战略的高度，在1952年12月提出的《中央关于少数民族地区的五年计划的若干原则性意见》中明确指出:“各省、自治区在制定经济发展计划时要全力推行民族区域自治，在制定计划时既要照顾到少数民族的要求和愿望，又必须充分估计各民族当前发展阶段特点和各种不同情况，必须根据可能实现的条件，切忌提空洞难以实现的计划”。其基本内涵就是少数民族经济发展要考虑民族地区的特点与利益，要有利于民族自治政策的贯彻。在这一基本原则方针的指导下，国家针对少数民族地区具体实际，确定农业生产以恢复为主的政策，实行发放补助费、无息贷款、无偿发放铁制农具的政策和“依率计征、依法减免、增产不增税”的轻税政策，对特别贫困农区则实行“轻灾少减、重灾多减、特重全免”的税收政策；牧业生产实行扶助贫苦牧民、发展牧区贸易、提倡定居游牧、发展以牧业为中心的多种经营政策，半农半牧区实行以发展牧业生产为主、禁止开荒保护牧场的政策，并采取牧区轻于农区与城市的税收政策；林业生产实行“靠山吃山、吃山治山、治山养山、谁种谁有”的政策；工业布局除国家选定的工矿企业外，还应在少数民族中心区域或人口集中分布地区，建立为人民生活所需要与发展生产密切相关的地方工业，尤其是对少数民族地区小水电建设实行资金扶持政策；交通邮电业发展除在修筑铁路的地区外，采取逐步建立公路干线，修补重要道路桥梁，有重点地在若干地区逐步建立邮政、电报、电话，资金来源采取扶持少数民族地区交通和通讯建设的政策；国家财政实行边疆干部生活补贴费、生产补助费、卫生补助费、教育补助费、社会救济费及无息贷款等多种扶助政策，对少数民族贸易实行赔钱补贴、以赚补赔及企业自有流动资金80%由国家财政拨款的“三项照顾”政策。[2]这一系列少数民族经济政策的形成确立，不仅极大地促进了少数民族地区的经济发展，而且更为中国妥善解决处理民族问题积累了丰富的宝贵经验。

　　二、曲折发展阶段(1958～1965年)

　　中国在前苏联政府的大力帮助和各民族人民的共同努力下，经过三年经济恢复及“一五”经济建设，尽管已初步形成以国有经济为主体的所有制经济结构，建设发展一批全国或地区骨干企业，并取得较好的经济效益，实现了经济的高速增长，为中国区域经济的发展及工业化进程的推进奠定了基础，但却出现了基本建设规模过大、农轻重产业结构失衡、对沿海原有工业基地重视不够等问题。国际形势虽与西方部分国家关系稍有缓和，然而形势却仍相当严峻。原本应逐步调整“一五”建设时期存在的问题和不足，但受人为因素及政治背景影响，却导致了第二个五年计划国家经济建设的严重失误，提出“赶英超美”、“以钢为纲”、“以粮为纲”等过激经济发展目标，全面推行区域经济平衡发展战略，加上三年自然灾害和中苏、中印关系的恶化，更加剧了国民经济发展失衡的被动局面。[3]这一时期由于国家经济发展战略的选择失误，不仅影响了少数民族经济的发展，而且还影响了民族政策的贯彻执行。少数民族地区深受这一宏观发展背景影响，加之忽视少数民族地区及少数民族自身特点，民族政策、民族关系一度受损，使少数民族经济政策经历了曲折发展的历史阶段。

　　中国的第二个五年计划前期，尽管少数民族地区积极推进工业化发展，开始改变以农牧业为主的传统单一产业结构，结束了现代产业发展一片空白的历史。但由于片面执行“以钢为纲”、“以粮为纲”的经济方针，加之错误地估计了民族关系发展形势，认为中国社会主义民族关系正在迅速形成和发展，各民族间差别减少、共同性增多，民族融合因素逐步增长，提出争取在今后十五年、二十年或者更长一点时间内，使少数民族能够在经济文化方面赶上或接近汉民族的发展水平。为此，甚至取消行之有效的经济优惠政策，照搬推行汉族地区的经济措施，使少数民族地区经济发展严重脱离实际，生态环境遭到破坏，造成人力、财力、物力的巨大浪费。这种忽视少数民族地区发展特点的行为，表现在农业生产中废止了“一五”及三年恢复时期的农业发展政策，代之以“三三制”耕作制度，即耕地三分之一种庄稼、三分之一种草植树、三分之一休闲，使农业生产大幅度减产；牧业生产放弃了“以牧为主”的方针，采取以农挤牧的政策，大面积开垦草地，使草场普遍沙化退化，载畜能力迅速下降；林业生产强调“以粮为纲”，毁林开荒，乱砍滥伐现象严重，森林资源锐减、水土流失加剧；工业生产则提出大力工业的政策，不顾当地有无发展工业的条件与可能，随处兴建工业企业，造成巨大的资源破坏浪费和经济损失；民族贸易机构撤销合并，民族贸易企业“三项照顾”政策停止执行，从而造成民族经济政策严重失误。针对“二五”前期出现的过激行为，“二五”后期国家及时提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，并决定再用三年时间作为今后发展的调整过渡阶段，才逐步使少数民族地区和汉族地区的经济逐渐得到恢复调整，各项少数民族经济政策也相应得到了恢复和落实。

　　三、停滞徘徊阶段(1966～1976年)

　　中国历经“二五”及三年过渡时期经济发展的重创和初步的调整恢复之后，使进入了经济畸形发展、社会政策极为动荡的第三个五年计划和第四个五年计划时期。这一时期不仅面临着新中国成立以来最为严峻的国际形势，而且面临着国内严重的社会危机，使少数民族经济政策受到严重破坏。面对国内外环境背景的发展现实，对外不得不采取闭关锁国的外交政策，对内则因对政治形势的错误判断而推行阶级斗争扩大化的极端政治运动。国际环境形势的急骤变化，美国对越南的直接出兵，前苏联在中苏边境陈兵百万，[4]中印边界局势依然紧张，中苏、中印、中美关系的进一步恶化，严重威胁着中国北、东、南三面边境地区，促使国家过高地估计了战争爆发的可能性，把备战需要提高到了不应有的位置，表现在区域经济发展上则要求经济建设，必须服从满足国防战备的需要，根据各地军事战略地理位置的不同，将全国划分为一、二、三线，实施向最不发达地区投资建设倾斜的区域经济反不平衡发展战略。[5]为适应战争的需要，产业布局呈“山、散、洞”的分布格局，即向内地山区、边远少数民族地区发展，这虽然加快推进了内地欠发达地区尤其是少数民族地区的工业化发展进程，但却付出了巨大甚至是血的代价。与此同时，国内社会形势的动荡不安，无论经济生产还是社会生活都陷入尤为严重的混乱状态，少数民族经济政策更是遭受了空前的废弃破坏，其演变发展进入了停滞徘徊阶段。

　　中国的第三和第四个五年计划时期，少数民族地区经济经过三年过渡时期的调整稍有恢复改善，但由于深受政治运动的冲击和影响，又一度陷入发展的困境。少数民族地区绝大部分地处三线建设重点投资的西北、西南地区，为满足战略的需要，调拨大量资金、技术力量，加速少数民族地区工业交通建设，并将东部沿海地区的部分军事工业及相关企业迁至少数民族地区，使少数民族地区兴起了一批现代化企业，改变了少数民族地区交通封闭落后的状况，为未来的经济发展奠定了人力、资金、技术和物质基础，其作用影响不容忽视。然而，这一时期所兴建的绝大部分企业多是忽视少数民族地区特点机械移植的产物，投资大、浪费多、效益差，且由于基础设施不足，未能真正形成生产能力，不仅难以和当地少数民族经济建立有机的发展关系，而且更没有给少数民族地区经济发展带来切实的利益实惠，反而却增加了少数民族地区的经济负担，甚至严重损害着少数民族的切身利益。不仅如此，农林牧业生产及民族贸易、文教卫生、金融税收等各项事业也陷于停顿，少数民族经济政策及各项优惠政策几乎全部停止贯彻执行。尽管当时国家财力极度困难，但却仍然能够在资金运行和财政扶助上给予少数民族地区一定的照顾，继续实行少数民族地区的财政三照顾政策。这充分体现了国家无论在何种艰难的境况下，都没有忘记对少数民族地区经济的维持和发展。

　　四、恢复发展阶段(1977～至今)

　　中国在经过最艰难的经济发展时代之后，进入了“五五”、“六五”、“七五”、“八五”、“九五”计划时期以及新世纪西部大开发战略的实施阶段。虽然发展初期仍继续“四五”计划时期的布局思想，依然提出把内地或边疆偏远山区建设成为强大的战略后方基地，其结果又造成区域产业结构“大而全”、“小而全”以及产业布局极为分散的局面。但自“六五”计划时期以来，随着中美、中日关系的逐步正常化及东欧骤变、前苏联的解体，和平与发展成为国际环境演进的主流。国家通过总结建国以来区域经济发展的经验与教训，明确了沿海与内地的发展关系，提出要在加快沿海地区发展的同时，努力发展内地和少数民族地区经济，并确立了社会主义建设时期少数民族地区最核心的任务就是消除民族之间事实上的不平等，实现共同繁荣。为此，在加快发展东部沿海地区的同时，针对“六五”以来产业布局分散、经济效益差等问题，积极调整产业结构，使中国踏上了经济迅速发展的崛起之路。[6]

　　进入“八五”时期，国际政治、经济发展格局的多极化，世界贸易竞争的日益加剧，以及国际经济贸易集团化、区域化、专业化、全球化向的日趋显著，中国周边地区正在形成东北亚经济圈、中亚经济圈、伊斯兰经济圈、中南半岛经济圈的发展态势。面对这一复杂的世界经济形势，中国“九五”时期及时调整“八五”继续实施的区域经济不平衡发展战略，既重视加强东部沿海地区经济发展，又加快促进中西部地区的改革开放，实施区域经济综合发展战略，更进行了被世界公认为是中国最为彻底的财税、金融、外汇、价格、投资、现代企业制度等6大经济改革措施，使中国由计划经济体制顺利地过渡到了社会主义市场经济体制。特别是在新世纪国家将西部大开发战略作为中国未来发展的基本走向，各项少数民族政策逐步得到恢复、改革与发展，新型社会主义民族关系得以建立，从而使中国少数民族经济政策形成演变，进入到了一个崭新的历史发展阶段。

　　中国经过20多年来的改革开放，使少数民族地区农牧业生产、工业城市化水平及交通邮电、文教卫生、金融税收、人民生活等得到迅速发展改善，但与此同时却与东部沿海地区的发展差距不断扩大，相形之下贫困落后程度进一步强化。自“六五”开始，国家就已十分重视少数民族地区的经济发展，相继制定了一系列有利于促进少数民族地区经济发展的政策措施，改变了以往只注重少数民族政治上的平等而忽视经济上的真正平等，将少数民族地区经济发展问题提高到了国家战略的高度予以重视，从而使各项少数民族经济政策逐步得到了恢复发展。

　　针对少数民族地区及少数民族自我发展水平能力低、基础设施不足、贫困地区面积广大及商品经济落后的特点，提出了少数民族地区经济发展总的指导方针:“要在国家的帮助下，坚持改革开放，不断增强民族地区自我发展能力，充分发挥各民族人民的聪明才智，通过艰苦的、长期不懈的努力，促进各民族的全面发展，逐步与全国的发展相适应，逐步缩小民族地区与全国发展水平的差距”。在这一基本方针的指导下，少数民族地区发展经济实行4个结合，即国家帮助与自力更生相结合；开发资源与照顾利益相结合；少数民族地区的资源优势与沿海内地的人才、资金、技术优势相结合；经济开发与智力开发相结合。与此同时，国家还制定了一系列少数民族经济优惠政策，帮助少数民族发展经济。对内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏5个自治区和云南、贵州、青海3个多民族省份，实行有别于一般省市的财政体制，并设立了“少数民族地区补助费”、“边疆和少数民族地区教育补助费”、“边疆建设事业补助费”、“边境和少数民族聚居地区基本建设补助费”、“支持经济不发达地区的发展基金”、“少数民族贫困地区温饱基金”、“财政定额补贴”等少数民族补助专款。对生产、生活困难的少数民族地区，实行放宽政策、减免税收，以利于休养生息的发展政策；对各少数民族地区普遍调整提高了农、牧、副业和土特产品的收购价格，扩大了民族贸易实行“三项照顾”的地区，同时开放集市贸易和边境贸易，允许农牧民自由出售自己的产品；对一些与当地少数民族生产生活关系密切的生产资料、生活用品的价格给予补贴、实行限价政策，民族用品生产企业实行流动资金低息照顾、税收减免和专项投资政策，[7]国内外合资工业企业则实行优惠照顾政策；对内蒙古、广西、新疆、宁夏、西藏、青海、云南、贵州出口商品的外汇留成比例，以及各自治州出口商品创汇留成给予优惠照顾；组织经济发达省市对少数民族地区进行对口支援，选派有经验的管理人员和技术专家到少数民族地区开展“智力支边”；在安排生产布局和制定长远经济发展规划时，从国家经济发展战略目标出发，密切结合少数民族地区实际，帮助少数民族地区制定经济社会发展规划，并在制定少数民族地区生产方针上采取因地制宜、分类指导、扬长避短、发挥资源优势的方针，宜农则农、宜牧则牧、宜林则林、宜工则工，以主业带动多种经营，全面发展；在少数民族地区建立若干开发试验区，作为少数民族地区建设和开放的示范。

　　通过实施上述一系列行之有效的少数民族经济政策，已初步改变了长期以传统单一农牧业为主的产业经济结构，使少数民族地区经济发展实力明显增强，为21世纪少数民族地区经济的腾飞崛起奠定了坚实的发展基础。但是，以往少数民族经济政策大多注重单纯的经济扶贫而忽视少数民族特点及人的全面发展，这种将民族问题过于简单机械地视为经济贫困问题的认识，极不利于少数民族地区可持续发展能力的构建，应引起政府有关部门的高度重视。

　　五、几点政策启示

　　新中国自成立以来，就全面致力于正确解决国内民族问题的有关民族政策的制订建设，经过几十年的艰苦探索，大体形成了民族平等、民族团结、民族区域自治、社会改造、少数民族地区经济文化发展、宗教信仰自由、语言文字、尊重少数民族风俗习惯、团结少数民族上层和宗教上层等9项基本的中国民族政策。[8]其中，民族平等政策是中国政府解决处理民族问题的基本原则，民族区域自治政策是执行贯彻各项民族政策的制度保障，少数民族经济政策则是妥善解决民族问题、缩小民族地区差距、实现民族真正平等的重要手段。因此，通过透视中国少数民族经济政策演进发展的形成历史，给我们留下了这样一些启示:

　　政策启示之一，虽然我国少数民族地区经济发展政策各个时期有所不同，但是这一政策更多地要受到整个国家发展战略的影响。尽管少数民族经济发展政策是国家战略的重要组成部分，但它又不等同于解决不同时期民族问题的民族政策。正因为如此，中国少数民族政策体系的构建问题，是一个非常不易解决的难题，而少数民族地区面临的这一问题却又极为复杂。面对这一难点问题，政府应将少数民族经济发展模式、发展战略乃至少数民族经济政策问题，置于整个民族地区的经济发展系统之中，全方位、多视角、多学科地加以研究分析，才有可能构筑能够推动少数民族经济政策发展强有力的理论支撑，剖析透视引发民族问题的作用机理和内在本质，真正把握民族问题的深刻内涵。

　　政策启示之二，21世纪的发展问题，已经在世界范围内发生了观念和战略的两大转变，即确立综合的发展观和新的发展战略。[9]发展并不等同于增长，发展意味着整个社会的变革，即促进各种传统关系、传统思维方式、传统生产方式、传统生活方式朝着更为“现代”方向转变的变革过程。传统发展观把发展的目的简单地理解为提高GDP，以“物”为中心，实行单纯以追求"GDP"增长为核心的“增长优先”战略，其经济增长的手段是加速资源开发。新世纪全球新的综合发展观则是着眼于更加全面长远的发展，是“以人为本”的发展观，是旨在消除人类贫困，为广大社会弱势人群提供更为广泛的选择机会和就业机会，保护生态环境、保护民族文化，实现可持续发展。因此，21世纪新的发展战略，是以“人”为中心的发展战略，是以追求生活条件改善、生活质量提高为核心的发展战略，其目标是扩大人们的就业机会、增强人们的发展能力、发展机会，其手段是大力开发人力资源，保护民族文化，实现可持续发展。[10]为此，新世纪应确立少数民族地区新的发展观和新的发展战略，即以富民为本、以人为中心、投资于人民、促进人类发展，其目的就是要增强各民族人民的发展能力、发展机会，[11]，更要十分注重积极促进少数民族地区各民族人民的普遍参与、共同进步，加快少数民族的现代化发展进程，将各少数民族融入中国乃至世界现代文明的发展进程之中，以促进各少数民族的自身变革与繁荣发展。

　　政策启示之三，中国少数民族地区最基本的矛盾是城乡居民之间在经济和社会结构方面存在的差距，这主要反映在经济收入和公共服务差距方面。实际上，少数民族地区与内地发达地区发展差距的缩小，不仅仅是缩小地区之间人均GDP的发展差距，而且还要缩小城乡收入差距、城乡公共服务发展差距。事实上，少数民族地区城乡收入水平发展差距、城乡公共服务水平发展差距的缩小，，要比缩小与内地相对发达地区之间人均GDP的发展差距更有意义。

　　少数民族地区是中国城乡收入发展差距最大的地区。如果考虑到城镇居民在住房、医疗、交通和公共服务等方面可得到政府大量的财政补贴，实际城乡人均收入差距还会更大。伴随着少数民族地区城乡收入发展差距的持续扩大，造成广大农牧民相对实际生活水平大幅度降低。这不仅表现在城乡居民的生活、交通、通讯、医疗卫生、教育、生活基础设施等社会公共服务方面存在着明显的发展差距，而且也反映出长期以来少数民族经济发展政策特别是公共服务政策有利于城镇人口，而缺乏使多数人受益、实现公平的有效农村公共服务政策。因此，少数民族地区发展进程中最为核心、最突出要解决的问题之一，就是如何加快缩小城乡发展差距，尽快制定能够有效缩小城乡发展差距、使广大农牧民切实受益的农村公共服务政策。

　　政策启示之四，中国政府应进一步完善《民族区域自治法》，使其能够充分体现少数民族的自治权、自主权和发展权。因而，必须重新审视少数民族地区照搬或模仿汉族地区发展战略或发展模式的传统追赶战略，深刻反思以往未能真正带动少数民族积极参与的资源开发导向型传统工业化战略，以及长期采取以粮食生产为主导的传统农业生存战略。为此，加快少数民族地区社会经济文化建设，必须要十分重视推动人的全面发展、人的现代化发展，这是巩固、调整、改进、完善少数民族经济发展政策必须始终坚持的一项基本原则。

　　一般来讲，缩小经济发展差距困难较大，缩小知识发展差距与人类发展差距相对较易，且知识发展差距与人类发展差距的缩小，还有助于加快缩小经济发展差距。[12]因此，少数民族地区应采取“以人为本、社会发展优先、优先缩小知识发展差距和人类发展差距”的新追赶战略，以优先加快社会发展，带动促进经济发展，从而才有可能切实缩小少数民族地区与全国平均水平乃至东部发达地区的经济发展差距。为此，新世纪应重新审视少数民族地区的传统追赶战略、重新界定和选择主导产业的发展方向，实行“生态建设、扶贫富民与民族文化保护”并举工程，调整和完善少数经济政策，以切实促进少数民族的自身开放、发展变革与繁荣进步，实现少数民族地区的全面可持续发展。

　　参考文献:
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　　[2]　黄光学等.当代中国的民族工作(下)[M].当代中国出版社，1993:26、77、101、124、176、204.
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　　[7]　国务院出台民族贸易和民族用品生产优惠政策[N].人民日报，1997-011-15.
　　[8]　国家民族事务委员会副主任伍精华关于中国民族政策的讲话.种族问题国际会议文集[C].重庆出版社，1998:275.
　　[9]　胡鞍钢、温军.西部开发与民族发展.“政协民族宗教工作培训研讨班”资料汇编[C].全国政协民族和宗教委员会，2000:216.
　　[10]　Joseph E. Stiglitz.新的发展观:战略、政策和进程.[J].中国国情分析研究报告，1999,(10).
　　[11]　胡鞍钢、邹平.社会与发展——中国社会发展地区差距研究[M].杭州:浙江人民出版社，2000:13.
　　[12]　少数民族地区传统追赶战略是以单纯追求"GDP"增长，追求以“物”为中心，实行“增长优先”的发展战略。这一战略的主要目标是增加物质生产和服务总量增长，赶超内地相对发达地区；实现追赶的主要手段是增加资本投入、加速资源开发；制度保障倾向于单纯的经济扶贫。参见胡鞍钢、温军.为什么西部少数民族地区要实施新的追赶战略[J].中国国情研究分析报告，2001,(1).

来源：《贵州民族研究》