属于教育政策体系的有_教育政策的作用_我国民族教育政策体系探讨(文本全文)
发布时间：2016-07-22 15:01
本文关键词：我国民族教育政策体系探讨，由笔耕文化传播整理发布。
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我国民族教育政策体系探讨(文本全文)
原载：民族研究(京)2003年06期,第33～41页
王鉴，西北师范大学西北少数民族教育发展研究中心副教授。 地址:兰州市，邮编 730070。
关 键 词：民族教育/民族政策/民族教育政策体系
民族教育既是我国教育体系的有机组成部分，也是我国民族工作的重要内容。由于民族教育有其自身的特点和规律，所以长期以来我国对民族教育的发展都采取特殊的政策；又由于我国民族教育受自然、历史、社会等多方面因素的影响，它的起点较低、基础较差、底子较薄，所以长期以来我国还对民族教育的发展采取优惠的政策。我国的民族教育正是在制定和实施了一系列特殊、优惠政策的过程中，逐渐形成并发展了中国特色的民族教育政策体系。
一、我国民族教育政策体系的结构与特点
所谓国家教育政策体系，从广义上讲，它包括一个国家教育改革与发展所需要的所有的教育政策。由于影响国家教育改革与发展的问题较多，仅从广义的角度研究国家教育政策体系是相当困难的，因此在这众多的问题中选择出对一个国家教育的改革与发展起着决定性作用的关键性或基础性的问题，由此而构成的国家教育政策体系，称之为狭义的国家教育政策体系。本文所要探讨的就是狭义的国家教育政策体系。
关于国家教育政策体系的构成问题，目前主要有以下几种有代表性的观点:
第一种观点是以美国学者佛兰德·S·柯伯恩提出的由教育经费政策、课程政策、学生政策、教师政策、教育管理政策等组成的国家教育政策体系。教育经费政策所要解决的是谁出钱，出多少钱，为什么出钱的问题；课程政策所要解决的是教什么的问题；学生政策所要解决的是向谁教的问题；教师政策所要解决的是由谁教的问题；教育管理政策所要解决的是由谁管的问题。(注:参见［美］斯图亚特·S·南格尔著、林明等译:《政策研究百科全书》，科学技术文献出版社1990年版，第447-448页。)柯伯恩认为，教育经费政策、课程政策、学生政策、教师政策、教育管理政策这五个方面构成了一个国家教育改革与发展的基本教育政策，因而构成狭义的国家教育政策体系。
第二种观点是我国学者孙绵涛提出的由教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策、教师政策等组成的国家教育政策体系。(注:参见孙绵涛:《关于国家教育政策体系的探讨》，《教育研究》2001年第3期。)此观点将学生政策与课程政策包含于教育质量政策之中，将教育管理政策包含于教育体制政策之中。在这里，教育质量政策所要解决的是人才培养的质量标准问题。国家要制定出最基本的学生培养质量标准以及实现这些标准的基本要求，为此，国家就应该对学生的有关问题和学校课程的标准、体系与结构及课程的实施等做出政策规范。教育体制政策要解决的是各级各类教育的发展问题，为此，国家要制定政策规范去协调各级各类教育的关系。协调各种教育管理之间的关系。可见这一观点不仅在教育政策的内涵上比柯伯恩的观点要丰富一些，而且它所指称的国家教育基本政策也更集中一些。
第三种观点主要是我国政策学领域较普遍的一种观点，即将教育政策分为总政策、基本政策和具体政策三部分，并以此构成国家教育政策体系。(注:参见曹喜:《政策分析的三个维度》，《理论探讨》l993年第3期；杨昌儒:《民族政策与民族政策系统浅论》，铁木尔主编:《民族政策研究文丛》(第一辑)，民族出版社2002年版，第75页。)教育总政策指的是《宪法》中有关教育的政策规范和教育方针；基本政策指的是《中国教育改革和发展纲要》、《教育法》、《民族区域自治法》中的政策规范；具体政策指的是一些具体的法规中的政策规范。这一观点从宏观到微观，似乎将教育政策分层梳理而形成政策体系，但是细一分析，此观点有一个较难解决的问题，即很难将教育的政策相对地归属于这三种政策之中，如将《宪法》中对我国教育的性质、受教育的权利、公民的基本素质等方面的规定作为教育的总政策是远远不够的；教育方针作为教育的总政策又写在了《教育法》中；《中国教育改革与发展纲要》中既有总政策，又有基本政策和具体政策，等等。因此，这种体系只能是一种相对的、较为模糊的划分方法。
如果一个国家有多少种教育，就要制定多少种教育政策，国家教育政策体系便由各级各类教育的政策所组成，这样从教育政策的体系方面来看似乎非常全面，但它却是不现实的。因为国家制定教育政策一方面要从总体上考虑各级各类教育的发展，另一方面在各级各类教育的发展运作上还要进行具体的政策规范。据此笔者认为，狭义的教育政策体系就应该考虑教育政策中那些最基本、最关键的领域。民族教育的政策体系，更为特殊和复杂，更应该考虑那些与民族教育的改革与发犀相关的政策领域。结合对上述观点的借鉴与分析，笔者提出我国民族教育政策体系的结构包括民族政策与教育政策两个方面:民族政策中包括四个基本政策领域，即民族语言政策、民族宗教政策、民族文化政策、民族教育政策；教育政策包括民族教育的质量政策、管理体制政策、课程政策、教育经费政策、教师政策、学生政策六个方面。这十个方面的政策组成了一个较为完整的政策逻辑结构。从纵向来看，这一体系包括了自上而下的国家民族教育的总政策和具体的政策两个层次；从横向来看，它贯穿了教育目标政策、教育途径政策和教育条件政策三个方面。民族教育的总政策是对全国民族工作中的教育问题和教育工作中的民族问题都起作用的政策；民族教育的具体政策是对国家某一层次和某一方面的教育起作用的政策。民族教育的目标政策是指民族教育培养人的质量标准的政策，它和国家的人才培养质量标准相一致，同时还有更特殊的一些要求；民族教育的途径政策是指实现民族教育质量标准的政策；民族教育的条件政策是指保证民族教育途径充分发挥育人功能的政策。在笔者提出的民族教育政策体系中，民族教育的质量政策属于教育目标政策范畴；民族教育的管理体制政策属于教育途径政策的范畴；民族教育的经费政策、课程政策、教师政策、学生政策以及民族语言、宗教、文化政策等属于教育条件政策的范畴。
从以上民族教育政策体系的逻辑结构中，可看出我国民族教育政策体系的几个显著特点:
第一，国家民族政策与国家教育政策的兼容性。在我国，民族教育事业既作为国家民族工作的有机组成部分有相应的政策，又作为国家教育体系中一个十分特殊的部分有相应的特殊与优惠政策。有些民族政策直接与民族教育政策相关，如《宪法》和《民族区域自治法》中关于民族平等(包括教育机会平等)、团结、互助的政策，关于自治地方自治机关发展和管理本地方教育事业的权限的政策，关于少数民族语言文字的政策，关于少数民族宗教与教育关系的政策等。(注:陈立鹏对《宪法》与《民族区域自治法》中与民族教育相关的一些规定或政策做了很好的梳理。参见陈立鹏:《制订〈少数民族教育条例〉之我见》，《民族研究》2003年第3期。)在上述的民族政策体系结构中，民族政策中的语言文字政策与教育政策中的双语教学政策关系密切，属于管理体制类政策；民族政策中的宗教政策与教育政策中的目标质量政策关系密切；民族政策中的文化政策与教育政策中的课程政策关系密切；民族政策中的民族教育政策与教育政策中的教育经费政策、教师政策关系密切。这些民族政策中的条件政策通过民族区域自治这一途径政策而实现民族发展的目标政策。其中的民族区域自治政策正在随着《少数民族教育条例》(注:根据第五次全国民族教育会议的精神，我国将在“十五”期间出台《少数民族教育条例》。《少数民族教育条例》是我国民族教育的基本法规，在它颁布实施之后，将成为民族教育政策中的直接途径政策。)和《民族教育法》的逐渐成熟而显得更加具体、有效。在教育法规政策当中，民族教育从来都是作为专门领域有相应的规定的，这一点在下文关于我国民族教育政策的实践基础中将有详尽的论述。国家民族政策与国家教育政策在有关民族教育的改革与发展问题上，相互支持、相互印证、相互补充、相互促进，从而推动了我国民族教育政策体系的不断发展与完善。
第二，国家民族教育政策的层次性。国家的民族教育政策不仅有总的政策，而且还有具体的政策；不仅民族教育的目标政策、途径政策和条件政策体现在民族教育的总政策中，而且还体现在具体的教育政策这一层面上；不仅在民族政策上体现了完整的国家政策的纵向与横向结构，而且在教育政策上也体现了这一结构特点。
第三，国家民族教育政策的有效性。由于我国民族教育政策从两个系统“双管齐下”，形成了“在民族工作中重视教育问题，在教育工作中重视民族问题”的优良传统。在实践中，我们把民族教育问题作为民族问题中的重点问题来抓，从而使民族教育事业与民族其他各项事业的关系更为密切，如与民族地区经济发展的水平之间就容易形成更有效的良性循环；在教育工作中我们更加重视民族教育，并把民族教育作为一种特殊的事业和我国教育事业发展中的难点与重点而采取特殊、优惠的政策。两个方面的工作相互支持、相互促进，使民族教育政策在民族工作与教育工作中都发挥作用，从而扩大了民族教育政策功能的发挥。
第四，国家民族教育政策的发展性。尽管从民族教育政策结构来看，它基本上是稳定的，但就民族教育政策的具体内容而言，它又是不断发展的，它随着制定民族教育政策的影响因素的不断复杂化和民族地区社会发展中遇到的问题越来越复杂化而调整其内容与重点，如在西部大开发背景下民族教育政策内容的重大调整与支持重心的明显转移便是最好的例证。(注:参见王鉴:《西部大开发背景下的民族教育政策问题》，《西北师大学报》2003年第5期。)
二、我国民族教育政策体系的实践基础
上述我国民族教育政策体系的结构是由我国民族教育长期以来的改革与发展的实践所证明了的。我国民族教育政策的形成和发展与我国民族教育事业的发展历程相一致，从新中国成立至今，大体上经历了开创形成阶段(1949-1956年)、曲折发展阶段(1956-1966年)、遭受干扰和破坏阶段(1966-1976年)、恢复与发展阶段(1976-1984年)和特色化成熟发展阶段(1984年以后)这样五个历史阶段。在不同的历史阶段，都相应地出台了一些民族政策、教育政策以及逐渐明确的民族教育政策，既有代表性的纲领性的法律法规条文，也有具体性的条例与规章制度；既有中央政府制定颁布的政策，也有地方政府制定颁布的政策。这些政策集中表现在民族教育的质量政策、管理体制政策、经费政策、课程政策、教师政策、学生政策等几个方面。
1.民族教育政策的开创形成阶段(1949-1956年)。在民族教育的质量政策方面，1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确提出:“人民政府应帮助各少数民族的大众发展其政治、经济、文化教育的建设事业”；1951年第一次全国民族教育会议明确提出我国少数民族教育的总方针:少数民族教育必须是新民主主义的，即民族的、科学的、大众的教育。在民族教育的管理体制政策方面，第一次全国民族教育会议明确提出:“少数民族各级学校的学制应遵照中央人民政府政务院《关于改革学制的决定》，结合情况有步骤地实行改革和建立”；教育部在1951-1955年的小学学制改革、中学暂行规程、师范学校规程中对民族教育的学制都做了特殊规定；1952年政务院发出《关于建立民族教育行政机构的决定》，加强对民族教育的领导和管理。在民族教育的课程政策方面，1950年政务院批准的《培养少数民族干部试行方案》中提出双语教学政策；第一次全国民族教育会议的报告中对少数民族的语言文字政策与双语教学政策进行了专门规范；1953年教育部在《关于兄弟民族应用何种语言进行教学的意见》中进一步对双语教学政策明确规范；第一次全国民族教育会议报告指出:“少数民族教育的内容与形式问题、课程教材问题，既要照顾民族特点，又不能忽视整个国家的统一性”。在民族教育的经费政策方面，第一次全国民族教育会议的报告指出:“关于少数民族地区的教育经费，各级人民政府除按一般开支标准拨给教育经费外，并应按各民族地区的经济情况及教育工作，另拨专款”；从1951年起，中央财政专门设置了少数民族教育发展补助费，且历年有所增加；1953年教育部发出《关于少数民族教育补助费使用范围的指示》，具体规定了这项经费的使用政策。在民族教育的教师政策方面，第一次全国民族教育会议报告提出“努力解决少数民族各级学校的师资问题”；第一次全国民族教育会议通过了《培养少数民族师资的试行方案》，对民族教育中的师资政策做了明确而具体的规定。在民族教育的学生政策方面，提出在招生中对少数民族考生适当放宽报考年龄与录取标准；《培养少数民族干部试行方案》中对此也有明确规定；在生活上对少数民族学生采取待遇从优的政策；对少数民族学生实行公费制度和人民助学金制度:1951年通过了《少数民族学生待遇暂行办法》。
2.民族教育政策的曲折发展阶段(1956-1966年)。在民族教育的质量政策方面，1956年第二次全国民族教育会议提出民族教育事业逐步接近和赶上汉族水平，在民族地区开展扫盲教育和普及小学义务教育。在民族教育的管理体制政策方面，1958年在民族教育中出现了忽视民族特点的倾向；1961-1965年重申我国的民族政策；1962年，中央批转了西北地区民族工作会议和全国民族工作会议报告。在民族教育的课程政策方面，1957年国务院批准了关于少数民族改制和创制文字的方案；从1958年起，少数民族学校使用汉语拼音学习汉语、学习普通话；民族学校中恢复和发展双语教学。在民族教育的经费政策方面，1956年国务院发出《关于少数民族教育事业费的指示》，进一步强调在经费上对民族教育给予照顾；从1956年起，中央核拨经费采取块块拨款的办法，拨给各地的教育事业费中仍包括民族教育补助费。在民族教育的教师政策方面，1956年教育部发出《关于内地支援边疆地区小学师资问题的通知》；从1956年起扩大中等师范学校招生比例，培养边疆民族地区所需师资。在民族教育的学生政策方面，1962年《关于民族工作会议的报告》中提出恢复高校招生对少数民族学生照顾的办法；同年，教育部发出《关于高等学校优先录取少数民族学生的通知》。
3.民族教育政策的遭受干扰和破坏阶段(1966-1976年)。在民族教育的质量政策方面，全盘否定过去行之有效的民族政策，民族教育事业遭受严重挫折。在民族教育的管理体制政策方面，许多民族工作部门被撤消，10所民族学院全部停办，许多民族中小学被撤消。在这个阶段，也出台了一些民族教育政策。在民族教育的课程政策方面，1973年，召开八省区中小学教材座谈会，成立八省区蒙文教材协作组；1974年召开少数民族语文教材工作座谈会，就少数民族教材改革、编写、编译、印发等政策明确规范；1975年制定了八省区蒙文协作、五省区藏文协作、三省区哈文协作、东北三省朝文协作的政策。在民族教育的经费政策方面，1974年国务院发布《关于中小学财务管理问题的若干意见》，对民族教育经费问题制定出新的优惠政策。在民族教育的教师政策方面，1974年国务院批转科教组《关于内地支援西藏大学、中学、专科师资问题的请示报告》，明确了对西藏师资支援的政策；1976年，国务院再次发出支援西藏师资的通知。在民族教育的学生政策方面，对少数民族住宿生以生均助学金的方式给予补助。
4.民族教育政策的恢复与发展阶段(1976-1984年)。在民族教育的质量政策方面，，1981年第三次全国民族教育工作会议总结了30多年来民族教育工作经验，提出了民族教育工作的中心任务；1980年教育部、国家民委的《关于加强民族教育工作的意见》、1984年的《民族区域自治法》，提出加强民族地区举办民族教育的自主权；1983年《关于正确处理少数民族地区宗教干扰学校教育问题的意见》，提出了解决少数民族地区宗教干预学校教育的政策。在民族教育的管理体制政策方面，1980年重申设立民族教育行政机构，要求各民族自治地方的教育机构应把发展民族教育作为主要任务，少数民族人口较多的省、地、县应在教育行政机构内设置民族教育机构，调配热心民族教育工作的同志专司其事；1980年的《关于加强民族教育工作的意见》提出“调整、改革、整顿、提高”的方针。在民族教育的课程政策方面，第三次全国民族教育会议强调开展双语教学的意义；1980年《关于加强民族教育工作的意见》规定:凡有本民族语言文字的民族，应使用本民族的语文教学，学好本民族语文，同时兼学汉语汉文；使用本民族语文教学的规定载人1982年的《宪法》和1984年的《民族区域自治法》；1980年在教育部转发的《少数民族文字教材工作座谈会纪要》中强调民族文字教材建设要注意民族特点，提高质量，加强协作。在民族教育的经费政策方面，1980年教育部、国家民委的《关于从民族地区补助费中适当安排少数民族教育经费的建议》，建议除正常教育经费照拨外，能够从国家对民族地区的各项补助费中安排一定比例的款额，用于解决民族教育的特殊需要。在民族教育的教师政策方面，1979年教育部、财政部、粮食部、国家民委、劳动部颁发《关于边境县(旗)、市中小学民办教师转公办教师的通知》，将民族地区8万余名民办教师经考核转为公办教师；1980年教育部在《关于办好中等师范教育的意见》中强调加强民族师范学校建设。在民族教育的学生政策方面，1980年教育部、国家民委在《关于加强民族工作的意见》中对高考招生、民族学生择优录取、考试用语、定向招生、定向分配、助学金制度与标准等政策进行了明确规定；从1980年开始，有计划、有重点地在部分全国重点高等院校举办民族班，对少数民族学生进行特殊培养；从1982年开始对民族地区的学生实行“定向招生、定向分配”政策。
5.民族教育政策的特色化成熟发展阶段(1984年以后)，在民族教育的质量政策方面，1992年第四次全国民族教育工作会议召开，会后印发的《关于加强民族教育工作若干问题的意见》明确了民族教育发展的任务、指导方针、基本原则；2002年国务院的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》，对民族教育工作的指导思想、目标任务、基本方针和原则、政策措施、领导管理等做了新的规定；2002年7月，第五次全国民族教育工作会议召开，总结了50多年来民族教育工作的经验，提出了加快发展民族教育的政策措施。在民族教育的管理体制政策方面，1987年国家教委的《关于九省区教育体制改革进展情况通报》，就民族教育发展中的特殊问题提出丁指导意见；1988年国家教委的《关于改革和发展西藏教育若干问题的意见》，全面论述了民族历史文化传统与改革开放的关系，对民族教育改革与发展具有指导意义；1988年国家教委在转发《五省区藏族教育研讨会纪要》时强调民族教育要走出符合自己特点的办学路子；第五次全国民族教育会议明确提出:“进一步深化办学体制改革，改变民族教育办学主体单一、办学体制不活的局面，鼓励社会力量办学，合理调整各级各类教育的布局结构”。在民族教育的课程政策方面。1986年成立藏文、朝鲜文、蒙古文教材审查委员会，建立民族教材审定制度；1992年国家民委的《关于加强民族院校教材建设工作的意见》，制定了民族院校学科教材建设的具体政策；第五次全国民族教育会议提出“大力推进民族中小学双语教学”的政策，要求在民族中小学逐步形成少数民族语和汉语教学法的课程体系，有条件的地区应开设一门外语，把双语教学教材建设列入当地教育发展规划，予以重点保障。根据《全日制民族中小学汉语教学大纲》编写少数民族学生适用的汉语教材。加强民族文字教材建设，编译具有当地特色的民族文字教材，把民族文字教材建设所需费用列入教育经费预算，资助民族文字教材的编译、审定出版。在民族教育的经费政策方面，1990年起中央财政每年安排2000万元专款用于民族教育事业的补助，“八五”计划期间这项专款适当地增加；“十五”期间中央财政设立“国家贫困地区义务教育工程”、“国家农村中小学危房改造工程”专款，重点投向民族地区和西部贫困地区，支持未“普九”的民族地区、西部地区、农牧区及边境地区发展高中阶段教育；国家组织实施的教育信息化工程重点支持民族地区和西部地区的发展；中央财政设立的中小学贫困学生助学金，重点用于民族地区和西部地区；对国家重点扶贫的民族地区中小学生实行免费提供教材制度，采取减免杂费、书本费，寄宿费，补助生活费等特殊措施，确保少数民族学生就学。在民族教育的教师政策方面，1985年在西北师范大学成立西北少数民族师资培训中心，面向西北五省区招生，为西北民族地区培养各级合格师资；“十五”期间要把教师队伍建设作为民族教育发展的重点，教育投入要保证教师队伍建设的需要；民族地区教师队伍建设的重点是培养双语教师，并把建设一支合格的双语型教师队伍作为目标；通过多种形式提高民族地区教师的学历水平，采用现代远程教育手段加强民族地区教师培训工作。在民族教育的学生政策方面，1985年的《关于高等学校招收委托培养研究生的暂行规定》中规定对边疆、牧区、山区的少数民族考生可适当降低录取分数；1987年的《普通高等学校本、专科学生实行奖学金办法》对少数民族学生专业奖学金制度进行了专门规定；1984年以来在内地举办西藏班、1987年以来在内地举办新疆班，对少数民族学生进行特殊培养；“十五”期间进一步加强内地西藏班与新疆班的工作；加快民族专业人才培养，继续在本科和研究生招生政策上对少数民族考生采取优惠措施。
通过比较分析我国民族教育政策演变的历史，可以总结出我国民族教育政策在质量政策、管理体制政策、课程政策、经费政策、教师政策和学生政策方面比较集中且呈现出一定的变化规律。在民族教育质量政策方面，尽管民族教育在新中国成立之初起点低、底子薄，但国家不但没有降低对民族教育人才培养的质量标准，而且通过采取特殊优惠政策不断缩小其与汉族地区教育质量的差距，这不仅体现了我国务民族之间的平等，而且表明党和政府历来对民族教育的质量问题十分重视。从先后召开的五次全国民族教育会议对民族教育政策的制定与实施的推动作用来看，每一次全国民族教育工作会议都制定了相应时期民族教育发展的指导思想、目标与任务、政策与措施，有力地保证了民族教育质量的不断提升。在办学体制与管理体制改革方面，我国始终实行民族教育特殊的教育体制与政策，使我国民族教育完成了从传统的宗教教育、生产生活教育向现代学校教育的转型，并使民族学校从无到有，从少到多，逐步建立了社会主义的民族教育体系。尤其是在基础教育的国家义务教育方面取得了举世瞩目的成就。在民族教育的课程政策方面，从重视少数民族语言文字工作做起，提倡双语教学制度，实行多元文化课程，已经形成了中国特色的民族教育课程体系，并从民族教材的编写编译、出版发行、选择使用等方面形成了一套保障措施，把民族教育的双语教学制度、多文化政策作为民族教育课程改革的突破口和重点工作。在教育经费政策方面更是体现了对民族地区教育的特殊优惠政策，以重点扶持、优先发展为指导思想，不同历史阶段均设立了民族教育的专项发展经费，就是在“文革”中，民族教育经费仍然没有被完全停拨。这一政策是我国民族教育事业蓬勃发展的主要保障，也是我国民族教育事业继续发展的必要条件。在教师政策方面，我国长期以来立足培养本土双语师资队伍，并在教师待遇、培训提高、对口支援等方面向民族地区倾斜。在西部大开发的背景下，除了长期通过师范院校培养民族地区教师队伍之外，更要加快民族院校的转型，把真正的双语师资培养的基地建立在依托民族学院的基础之上。在学生政策方面，考虑到了民族文化背景的差异，在入学、就读、住宿、升学、招生考试、就业等方面均出台了相应的政策，保障了少数民族学生受教育的基本权利。
总之，我国民族教育事业之所以取得如此巨大成就，是因为有基本的、关键的民族教育政策的保障。总结民族教育政策发展的经验，主要在于党和政府历来对民族教育工作的重视、坚持了民族教育的双重共治政策、加大民族教育的经费投入、坚持双语教学与多元文化课程政策、坚持宗教与民族教育分离原则、坚持优先发展重点扶持的指导思想等几个方面。
三、我国民族教育政策体系的理论依据
我国民族教育政策体系的理论依据主要来自于两个方面，一是解决国家民族问题的理论依据，二是解决国家教育问题的理论依据。
从国家民族问题来看，一个国家的民族问题无非是两个问题体系，一是少数民族与主体民族的关系问题，二是少数民族的发展问题，即民族问题的外部问题与内部问题。从前者来看，国际上共同的趋势是倡导民族平等、团结、互助、合作；从后者来看，国际上通行的做法是“少数民族积极差别待遇”与“少数民族优先发展”。因此，从解决民族问题的角度考虑民族政策问题时，总要把价值取向定在上述两个方面，即通过民族之间的平等、团结、互助与合作来促进实现“少数民族积极差别待遇”与“少数民族优先发展”，再以“少数民族积极差别待遇”与“少数民族优先发展”促进各民族间的平等、团结、互助与合作。因此在民族教育政策上的价值取向便是特殊优惠政策，并以此来改变由于历史、社会、自然等因素造成的少数民族与汉族现实发展上的不平等。民族教育政策上的这种定位决定了我国民族教育政策中“追赶政策”与“跨越式发展政策”这一主题。(注: 关于“追赶政策”，参见胡鞍钢、温军:《社会发展优先:西部民族地区新的追赶战略》，《民族研究，2001年第3期；关于“跨越式发展政策”，参见王鉴:《实施民族教育跨越式发展的政策思考》，《教育研究》2003年第3期。)从民族问题的外部来看，我国少数民族不仅大多数居住在边疆地区，处在国家地理位置的边缘，而且从各民族经济、社会、文化与教育的发展来看，同样处在一定意义上的“边缘地带”。因此国家在制定民族政策时，要对少数民族与主体民族之间的关系进行规定，并通过专门政策来保障这种关系的实现，所以民族政策中有关平等、优先、特殊的政策规定也在民族教育方面自然而然地有所体现。从民族问题的内部来看，少数民族的发展问题是国家各项事业中的一个特殊组成部分，不仅包括少数民族的经济与社会的发展，更包括少数民族的文化与教育的发展，民族政策是把这些领域作为整体在民族区域自治制度的范围内通盘考虑的。所以，我国民族政策的目标政策是建立“平等、团结、互助”的民族关系；国家民族政策的途径政策是通过民族区域自治制度来完成其目标；国家民族政策的条件政策就是民族语言文字政策、民族宗教政策、民族学校教育政策等。
从一定意义上而言，民族政策中的条件政策直接关系到民族政策的贯彻与落实，因为条件政策是通过途径政策来实现目标政策的，所以关于民族政策中的条件政策的制定与实施显得更为重要。民族教育条件政策中的重点与难点主要集中在民族教育与民族文化、宗教、语言文字的关系三大领域。这三个方面存在的问题很多，直接影响着民族教育事业发展的方向和水平。民族传统文化与民族教育有着不可分割的联系，二者在相互依存、相互制约的过程中相互适应、协调发展。然而，由于特殊的历史原因，我国少数民族的传统文化与民族教育长期处于互相对立以至激烈冲突的矛盾状态之中，其结果是，既阻碍了民族教育的发展，又限制了民族传统文化的继承、丰富和创新。因此，制定二者相互协调与发展的相关政策，是一个既有理论意义又有实际价值的重要课题。民族宗教与民族教育的关系则更为复杂，一方面在某种意义上民族宗教与现行的民族教育体制是两条并行的轨道；另一方面，在一定条件下，民族宗教与民族教育又必须分离。目前一些地区出现了新的“宗教与教育争生源、争地盘、争经费”的不良现象。由此可见，如何消除宗教对民族成员的消极影响、如何调动宗教界人士的力量并引导他们为民族教育的发展献策献力、如何处理宗教教育与现代教育之间的矛盾与冲突等等，不仅有赖于民族教育工作者对民族教育与宗教关系的深入、科学而现实的研究，更有赖于处理二者关系问题的政策与法律依据。民族语言既是民族的重要特征之一，又是民族文化的载体，而教育正是通过语言文字来实施的。所以，发展民族教育总是与少数民族语言文字的使用密切相关，民族教育中既要十分重视母语的学习与运用，又要注意对汉语言文字的学习和掌握。所以，民族教育中语言文字的研究要和民族学中语言文字的研究结合起来，尽快建立中国特色的双语教学体系，并成为一种政策与制度而一以贯之。
从国家的教育政策来看，有两个问题最为重要，一个是“教育为什么”的问题，另一个是教育“怎么办”的问题。国家教育政策必须对这两个问题做出明确规范。要解决“教育为什么”的问题就必须制定相应的教育发展的目标政策、教育的质量标准政策、教育的培养人才质量政策，这些政策的核心是人才质量标准政策。国家办教育，从教育方针到教育政策与措施，都要为培养人才的标准服务。要解决“怎么办”的问题，国家要考虑怎样来实现人才培养质量标准政策，这就需要制定相应的途径政策，教育管理与教育体制政策就是这一途径，而且国家教育方针规定的人才培养标准还得靠各级各类教育具体的人才培养质量标准来实现，为此就必须制定各级各类教育协调发展的体制政策。从条件政策来说，当然最重要的是财力条件与人力条件，这就需要制定国家教育政策中的教育经费政策和教师政策。
随着国家民族政策与教育政策的不断成熟发展，民族教育政策作为专门政策越来越成为国家政策的重要组成部分。从民族教育政策的根本目的来看，国家制定民族教育政策是根据不同群体的不同需求进行利益分配，协调由此而引起的各类社会关系，即民族教育政策制定的根本目的是根据国家不同民族群体的不同需求进行的利益分配并以此协调各民族之间的关系。民族教育政策在利益分配过程中所调整的关系具有层次性，其中基本的、全局的社会关系对于其他社会关系具有包容性，而主体民族与少数民族之间、少数民族相互之间的民族关系就是国家层次上的社会关系，因此在民族教育政策制定的价值取向上就会涉及两个层次:第一层次是对受教育权利和机会进行分配，这是一种权能分配。民族教育政策在这一层次上就是以教育机会均等与教育公平为准则来保证少数民族成员享有受教育的权利与机会。第二层次是分配教育资源(教育条件)，提供教育服务。这一分配层次提供了利益主体获得利益的充分条件，使第一层次的权能分配在具体的教育活动中得到体现和落实，最终保证少数民族教育事业和全国教育事业均衡发展。(注:关于“民族教育均衡发展”的政策；参见王鉴:《西部民族教育均衡发展的新战略》，《民族研究》2002年第6期。)因此我国民族教育政策从价值取向来来说，基本的、关键的政策领域都以以人为本、教育公平、效益优化、均衡发展等为其基本价值。
本文关键词：我国民族教育政策体系探讨，由笔耕文化传播整理发布。
本文编号：75065
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