日本是多民族国家_韩国是个多民族国家吗_社会建设视野中的城市社区治理和多民族参与

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2012 年第 5 期 第 38 卷 №. 5， 2012 Vol. 38

社会建设视野中的城市社区治理和多民族参与
周大鸣
摘 要： 20 世纪 90 年代以来，在社区建设动员过程中，将各民族视为一体的 “居民动

员” 逻辑，忽视了社区中各少数民族历史地和实践地形成的民族意识和组织结

构特征，从而 导致城市社区中民族关系的紧张。一个包括各民族在内的多元主体治理的权力格局的形成是社 区自治的必然趋势和要求； 具有自我管理能力的社区自治组织结构设置，是实现社区自治的制 度保证； 动员各民族居民共同参与，则是通过实践实现社区自治的群众基础。在多元治理主体 的互动中，实现社区资源的优化整合，才能真正推动我国城市社会建设中的社区治理向社区自 治方向前进，并在这一过程中实现民族团结和社会和谐。 关键词： 社会建设； 城市社区建设； 社区治理； 民族问题； 多民族参与

一、传统与现代： 从社会管理 到社会建设中的民族问题
郑杭生从正向和逆向两个方面对社会建设进 行过表述。从正向说，所谓社会建设，就是要在 社会领域不断建立和完善各种能够合理配置社会 资源和社会机会的社会结构和社会机制，并相应 地形成各种良性调节社会关系的社会组织和社会 力量。从逆向说，社会建设就是根据社会矛盾、 社会问题和社会风险的新表现、新特点和新趋 势，不断创造和完善正确处理社会矛盾、社会问 题和社会风险的新机制、新实体和新主体。通过 这样的新机制、新实体和新主体，更好地弥合分 歧，化解 矛 盾，控 制 冲 突，降 低 风 险，增 加 安
① 全，增进团结，改善民生。

量瓜分，而国家不得不依靠它们来实现国家统
② 治，以维持社会的基本治理。

在传统中国，不同历史时期的社会管理呈现 出具有差异的治理形态，但一直存在地方社会自 我管理的传统。维系和支撑国家的有两种秩序和 力量，一种是县以上的官治行政秩序和力量，另
③ 一种则是县以下的乡土秩序和力量。 这种双轨

社会管理机制，甚至塑造了如雷德菲尔德所提出 的 “大传统” 与 “小传统” 双层文化并行的社 会结构。由于中国古代对城市的政治功能或军事 作用的强调，西方意义上的城市自治并未出现， 自治传统更多地在乡村地方社会得到实践。正如 韦伯所言，古代中国的 “城市是没有自治的品 。 官所在地，乡村则是没有品官的自治区” ④ 秦 晖总结我国魏晋南北朝和唐宋时期社会管理的情 形是 “国权归大族，宗族不下县，县下惟编户， 。 户失则国危” ⑤ 明清以来，宗族这一血缘结合 组织形式在地方社会发挥了重要的社会管理功 能。虽然始于北宋的保甲制度在后世得到沿袭和 发展，但这一基层社会的制度安排只有与地方社 会的宗族制度相结合，才能实现地方治理的有效 性。郑振满 说 “明 中 叶 以 后 福 建 的 里 甲 户 籍，

严格来讲，在传统中国社会中，由于不存在 ， 现代民族国家的 “国家自觉” 与 “社会自觉” 因此现代意义上的 “社会建设” 乃至 “国家建 设” 的概念 都 是 不 适 用 的。在 传 统 中 国，国 家 与社会的前进过程是在一种半自觉状态下的自然 “演化” ，而不是一种自觉状态下的 “发展” 。在 这种情形下，国家对社会的一体化管理和治理是 不可能存在的。社会的广大领域被现实存在的力

— 基金项目： 广东省重点基地项目 “国际移民适应性研究——以广州社区为例” 阶段性成果 （ 23000 － 3211305） 作者简介： 周大鸣，中山大学移民与族群研究中心主任、历史人类学研究中心副主任，中国民族学会副会长、中国人类学与民 族学研究会副会长，教授、博士生导师 （ 广东 广州，510275） 。 ： 》 ① 郑杭生 《社会建设和社会管理研究与中国社会学使命 ，《社会学研究》2011 年第 4 期。 ： 》 ② 戴长征 《社会建设的国际经验与中国实践 ，《人民论坛》2011 年第 17 期。 ： 》 ③ 陈绍方 《清代地方乡村治理的传统特征 ，《晋阳学刊》2006 年第 3 期。 ： ，王容芬译，北京： 商务印书馆，1995 年，第 145 页。 ④［德］ 马克斯·韦伯 《儒教与道教》 ： ，载黄宗智主编 《中国乡村研究》 第 1 辑，北京： 商务印书馆， ⑤ 秦 晖 《传统中华帝国的乡村基层控制： 汉唐间的乡村组织》 2003 年。

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。 不外是家族组织的代名词” ① 在自治性较强的 地方社会空间，那些保甲长是宗族或房支的领导 人，起到乡村与政府中介人的作用，而不是政府 的乡村代理人。韦伯曾指出，古代中国是一个乡 民自 治 的 社 会。 费 孝 通 也 认 为， 古 代 中 国 有 “权不下县” 的传统，因此农村社会基本上是乡 绅治理。有不少学者持类似观点，如孔飞力提出 的 “士绅操纵” 理论，孙立平提出的 “皇权— 士绅—小农” 三层结构理论等。 这时的少数民族，在中央王朝的表述中，多 以 “蛮夷” 或 “未开化” 群体面貌出现，居住 格局则以 “华夷五方” 为主要特征。各少数民 族生活在自己的地理空间中，具有不同的社会发 展形态和社会结构、社会管理特点，并与中央王 朝共同构成 “帝国—边陲” 的不平衡政治经济 格局，以朝贡体系和土司制度以及夹杂其间的征 服战争来维持这种关系的动态稳定。虽然在唐宋 元等盛世的都城中汇集了前来朝贡和互市的各民 族，但包括少数民族建立政权的元朝、清朝等在 内，多数时期大多数城市中的少数民族数量较 少，且民族关系以对立和冲突为主，民族矛盾有 时会以阶级矛盾的形式表现出来。整体而言，在 传统中国，现代意义上的社会建设尚未出现，而 城市中的民族交往与互动也并不足够频繁。 随着清末民初的国家剧变和社会转型，近现 代政治理念和社会管理技术在政治制度设计和实 践中得到体现。士绅阶层作为封建专制主义的象 征，被符号化并转变为革命主要对象，乡村社会 治理结构遭到破坏，治理主体出现缺位。通过对 保甲制和新县制的复制和强化，国家在乡村社会 培养了一批非正式官僚，他们通过链接国家与村 ，， 落而获利，成为 “赢利型 / 掠夺型经纪人” ② 与 此同时，国家对基层社会的控制和渗透日益加 强，民族地区也经历了改土归流的治理变迁和保 甲制度的强制推行，从而强化了中央政权对民族 地区的控制。由于半殖民地半封建社会时期的中 国政治经济结构的畸形，除了沿海几个工商城市 外，中国的多数城市并没有得到充分的发展，城 市中的民族问题也并未成为突出的治理对象。 中华人民共和国成立后，随着现代民族国家 建制设置的确立与运作，统一推行社会管理与社 会建设成为可能。这一时期的社会管理以实现现 代民族国家整体意识为目的，运用行政、教育的 运动手段对人们灌输国家意识形态。通过把行政 组织建立在基层，将国家意志通过科层制的社会

组织结构渗透到每个社会个体的意识当中，从而 实现了政治影响从间接转化为直接。合作化时 期、公社化时期的每个人，都被组织到一个社会 组织当中，那种以亲属和家族关系整合的村落社 区不复存在，党在基层社区的一元领导得以实 现。民族地区的社会结构也在民主改革和民族识 别的过程中受到国家主义影响而发生急剧变迁， “跨越式” 进入社会主义时期，并卷入各种全国 性的政治运动当中。在这一过程中，国家对民族 地区的控制得到加强。 这一时期，以街道办事处和居民委员会为基 本组织形式的城市社区管理模式 （ 街居制） 也 逐步确立，但计划经济时代的单位制社区明显起 到更为重要的社会管理作用。这种适应高度集中 政治经济体制的社会管理体系有效实现了国家和 政党权力对个体的直接控制。虽然国家的社区控 制力量得到前所未有的强化，但城市的发展却因 意识形态的影响而受到限制并出现波动，甚至出 现逆城市化进程。1957 年以前，在 “党的工作 重心由农村转向城市” 思想的倡导下，城市得 到一定恢复和发展。但 1958 年以后，随着 “大 跃进” 和大炼钢铁运动的开展，尤其是 60 年代 以后由于国际国内形势的复杂，以及主观上片面 强调的 “消 除 城 乡 差 别、工 农 差 别、体 力 劳 动 ，结果把已经集中于城 和脑力劳动之间的差别” 市的工业、文教、卫生事业等迁往山区和农村， 大批工人随厂内迁，大量的干 部、知 识 青 年 下 乡，导致本来比例就很低的城市人口更加减少， 少数民族城市人口规模更小。除了一些世居民族 和通过调动、大学毕业分配、军队转业等政策因
③ 素而定居城市的， 这一时期的少数民族大多被

户籍制度和民族区域自治制度限制在民族地区。 值得注意的是，1949 年以来推行的民族平等和 民族区域自治政策，极大地缓和了历史上形成的 民族对立和民族矛盾，为改革开放时期少数民族 进城奠定了基础。

二、多元与互动： 社会建设 视野中的社区治理和民族参与
1978 年至今的中国社会建设与社会管理变 革轨迹，本质上是后社会主义时期的一场自上而 下的政治改革。这场改革不涉及基本政治框架的 变动，而是一种以政府治理或政府管理体制为重 点内容的改革。俞可平认为，这一时期的中国社

： 》 ① 郑振满 《明清福建的里甲户籍与家族组织 ，《中国社会经济史研究》1989 年第 2 期。 ： ，王福民译，南京： 江苏人民出版社，1996 年。 ②［美］ 杜赞奇 《文化、权力与国家： 1900 ～ 1942 年的华北农村》 ： 》 ③ 郑信哲 《浅谈我国城市民族关系的现状与发展趋势 ，《中央民族大学学报》 （ 哲学社会科学版） 1996 年第 3 期。

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会治理实现了从一元治理到多元治理、从集权到 分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、
① 从党内民主到社会民主的五大转变。 这数种转

农村、城市社区都投入到这场实践中来，学界的 讨论也日益成熟，衍生出自主治理和多中心治理 （ 埃莉诺·奥斯特罗姆） 、集体行动理论 （ 奥尔 森） 、协商 民 主 （ 哈 贝 马 斯 / 罗 尔 斯 / 吉 登 斯 ） 、 社群主义 （ 迈克 · 沃尔泽 / 桑德尔） 、第三条道 路 （ 吉登斯） 等社区自治的理论解释框架。 中国政府在 20 世纪 80 年代，由民政部首先 将社区概念引入城市社会管理，提出 “社区服 务进万家” 的口号； 自 90 年代中后期开始，我 国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先 选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等 。在 城市设立了 26 个 “全国社区建设试验区” 中国政府政策实践过程和话语表述当中，社区是 一种新的城市行政管理地域单元。在当代中国社 会转型时期，社区建设被视为是改造国家权力结 构并重组中国社会的试验，这场试验意味着单位 制向社区制的整体转变，也意味着各种类型社区 的景观和结构变迁。在国家和政党的话语和实践 影响下，当今我国学术界的城市社区研究与实践 层面上的社区建设几乎同步进行，也具有强烈的 政治和现实意味。这种关注以社区治理为其问题 意识，广泛涉及公民社会和居民自治的讨论。 作为一场社会治理变革，城市社区建设运动 的最终目标是实现社区自治。中国共产党第十六 次全国代表大会报告中明确提出，要 “完善城 市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社 。那么，在 轰 轰 烈 烈 的 城 市 社 区 建 设 运 动 区” 中，我们离社区自治和实现社区居民自我管理还 有多少距离？ 民族因素在这场社区建设中将起到 什么样的作用？ 社区治理本质上是朝着社区自治目标前进的 基层社会中国家与社会权力关系调适的过程。当 前学界对社区建设中国家与社会的关系有不同论 点。朱健刚、林尚立等认为，国家对基层社会的 控制力正在下降，基层社会中自治空间正在生 产，社区居民的自我管理将会实现； 另一种观点 认为，社区建设运动事实上使国家以各种形式渗 透进基层社会并强化了控制，持此观点者有李友 梅、桂勇等。桂勇将前者称为断裂论，后者称为 嵌入论，并试图发展出一种他称之为 “粘连模 式” 的国家 与 社 会 关 系 解 释。他 认 为，在 城 市 社区中，通过具有国家代理人色彩的居委会这一 中介层 和 缓 冲 层 承 担 的 对 上 “化 解 ” 和 对 下 “驱动 运 作” 的 双 重 功 能，使 “国 家” 和 “社

变推动 了 并 仍 在 推 动 社 会 管 理 从 “政 府 治 理” 向 “社会治理” 的让渡。 中国的社会建设和社会管理实践具有自身国 情的特殊性和鲜明时代特征。在农村社区中，一 个多元治理结构正在形成。黄宗智、王斯福、贺 雪峰等对村落社区治理类型的划分都关注到了这 一变化。在城市中，社区治理则仍然处于摸索阶 段。随着所有制结构的变动、市场经济制度的建 立和社会流动的加剧，单位制社区已经退出历史 舞台，街居制也面临着职能超载、职权有限和角 色尴尬等问题。 这一时期，随着改革开放的不断深入和城市 化、现代化进程的加速，各民族人口不断涌入大 中型城市，城市中的少数民族数量和比例也随之 增长，民族交往得到深化。从城市民族工作的角 度看，带来城市民族问题突出化的人口流动主要 包括中部、东部汉族人口向西部少数民族地区流 动、西部少数民族农村劳动力向当地城镇流动和 西部少数民族人口向中部、东部城市流动三股潮
② 流。 少数民族流动人口在一些大中城市中已经

形成了一定规模的民族聚居区，如北京的 “新 ，但更多的少数民族在城市中处于 “大杂 疆村” 居小聚居” 和 “散居” 并存的居住状态，并在 城市中形成多民族社区。这就给社会建设和社区 治理工作带来新时期的新任务，民族关系、民族 问题和民族工作成为当前社区治理的重要内容。 如何保障各民族平等权利、协调各民族关系、解 决各民族交往冲突，成为具有重大现实意义的社 会建设新课题，也成为城市社区治理的新挑战。
③ 作为对单位制和街居制的超越和重整， 以

“国家—社会” 或 “国家—市场—社会” 框架为 学理背景的社区制试验正在中国城市治理中实践 着。作为现代化与城市化进程中进行日常社会生 活的实际单位，城市社区的建设和发展从工业革 命时代就被关注。从 1765 年德国的汉堡福利制 度鼓励社区内部成员自我组织以增强社会认同， 到 20 世纪初英法美等国广泛实践的睦邻运动和 社区福利中心运动，都是对促进社区资源整合和 社区成员关系融洽进行的尝试。20 世纪 50 年代 以来，由联合国倡导在全球掀起的 “社区发展 ，其目的就在于解决工业化和城市化带来 运动” 的社会问题，推动经济和社会的发展。世界各国

： ） ，《吉林大学社会科学学报》2008 年第 3 期。 ① 俞可平 《中国治理变迁 30 年 （ 1978 ～ 2008 》 ： 》 ② 马 戎 《关于当前中国城市民族关系的几点思考 ，《西北民族研究》2009 年第 1 期。 ： 》 ③ 何海兵 《我国城市基层社会管理体制的变迁： 从单位制、街居制到社区制 ，《管理世界》2003 年第 6 期。

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会” 在日常运作中达到妥协，彼此赋予对方象
① 征性认可。 事实上，上述论断都是基于个案经

从景观和性质角度对我国当前城市社区进行 分类，大致可以分为单一式单位社区、混合式综 合社区、传统式街坊社区和房产开发的物业管理
④ 小区等。 从民族结构的角度进行社区分类，则

验材料得出的，而中国城市社区的存在本身就是 多元而变动的，具有深刻的复杂性。在学理层面 上的抽象并不能很好地解决 “普遍性” 问题。 而在社区治理的实践中，依据主导力量的不 同，当前存在三种基本的社区治理模式： 行政主 导型社区治理模式； 社区自治型社区治理模式和
② 政府与社区合作型的社区治理模式。 通过几年

可以分为单一民族聚居社区、多民族社区。多民 族社区又可分为某民族为主导的社区和多元民族 共存社区等； 这些多民族社区还可根据地域分 布，分为民族地区的多民族城市社区和非民族地 区的多民族城市社区等。其中，与单一民族聚居 区相比，由于多民族社区中民族结构的异质性 强，社区中各民族居民在互动与交往中发生冲突 的可能性更大，后者更应成为当前社会建设和社 区治理中民族问题解决的重点区域。 不同社区类型中的治理问题 具 有 不 同 的 特 征。在当前社区治理中普遍使用的 “国 家—社 会” 或 “国家—市场—社会” 分析框架 往 往 忽 视国家、市场和社会的各自分层以及多维层次与 类型中的多元互动关系，从而屏蔽掉了概念背后 隐藏的差异性和真实性，使我们的研究缺乏对现 实情况的全面认知和有效解释。基于此，邓正来 曾提出将 “国家与社会模式” 和 “阶级分析模
⑤ 式” 结合以克服单一模式解释力不足的问题。

的实践总结和经验概括，社区治理的各种模式探 索都已在现实中出现，如上海 模 式、石 家 庄 模 式、沈阳模式、江汉模式等。这些典型模式对推 进我国社区建设具有巨大的贡献，但是对于社区 — — 建设的目标——实现社区自治——来说仍存在一 定不足。从多民族参与城市社区治理的角度来 看，以往的研究中，无论是理论层面的探讨还是 实践层面的行动，都忽视了将城市社会建设重要 主体和对象的少数民族群体纳入讨论中来，而多 将城市社区中生活的人群视为无民族差异的 “居民” 或者将城市社区中的 “民族” 视为政 ； 治概念，简单地主观地采取政府主导社区建设模 式，以维护社会的稳定。但这种社区治理模式的 单一化，往往缺乏对多民族社区中多元民族主体 性的足够尊重和重视，仍以计划经济时代的社会 管理思维开展行政性很强的治理，更容易造成政 府与多民族社区的对立。在社区建设动员过程 中，将各 民 族 视 为 一 体 的 “居 民 动 员 ” 逻 辑， 忽视了社区中各少数民族历史地和实践地形成的 民族意识和组织结构特征，从而导致了动员失 败，甚至伤害到民族情感，导致城市社区中民族 关系的紧张。近年来在城市社区中频发的民族冲 突事件，日益暴露出社会建设和社区治理思维中 民族参与理念的缺失。

这种理论结合的方式效度虽然有待商榷，但它启 示我们，可以在前两个模式的基础上整合 “族 群政治分析模式” 等理论视角，综合运用多元 模式进行社区治理中民族问题的分析和解决。要 考虑到正式组织 （ 街道办事处、居委会） 民族团体等） 之外 的民族性非正式组织 （ 如宗教组织、同乡组织、 对社区中少数民族的社会整合功 能并充分予以重视和运用，以更加有效地开展治 理资源动员； 更要将民族关系、民族文化和民族 意识作为多民族社会建设的重要影响因素，在互 相理解、互相尊重、和平共处的基础上，积极构 建平等、团结、互助的城市社区民族关系。 （ 二） 形成多元主体治理的权力格局 中国现行的社区治理体制是 行 政 型 管 理 体 制，以党委和政府领导，由民政部牵头，将社区 建设纳入城市建设的总体规划。中央要求各级政 府和党委的 “一把手” 亲自抓社区建设，把社 区发展作为考核各级部门政绩的一个重要标准。 可以说，社区建设得到前所未有的关注并且取得 突飞猛进的发展，并不是因为自治组织发育成 熟、居民民主参与意识提高的结果，也不像西方

三、走向社区自治： 实现多民族 参与的城市社区治理格局
（ 一） 历史地具体地看问题 面对中国城市发展的历史与现状，我们要认 识到，任何社区的景观与关系结构都是历史地形 成的。社区建 设 要 从 原 有 基 础 出 发，要 “了 解 社区中原有的社会组织、人际关系，要分出各种 。 性质的组织，各种层次的关系” ③ 在此基础上， 具体地进行社会治理的改革与创新。

： ①桂 勇 ： ②徐 勇 ： ③ 费孝通 ： ④ 王彦辉 ： ⑤ 邓正来

《邻里政治： 城市基层的权力操作策略与国家—社会的粘连模式 ，《社会》2007 年第 6 期。 》 《治理转型与竞争： 合作主义 ，《开放时代》2001 年第 7 期。 》 《居民自治： 中国城市社区建设的新目标 ，《江海学刊》2002 年第 3 期。 》 《走向新社区： 城市居住社区整体营造理论与方法》 ，南京： 东南大学出版社，2003 年，第 51 ～ 52 页。 《关于 “国家与市民社会” 框架的反思与批判 ，《吉林大学社会科学学报》2006 年第 3 期。 》

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国家一样是自下而上 “顺理成章” 的结果，而 完全是通过自上而下的行政力量来推动的。在参 与社区建设的过程中，政府超越了应有的职能和 权限，扮演 的 不 只 是 “导 航 者” 和 “掌 舵 人” 的角色，实际上也执行了 “划桨人” 的职能。 伴随 社 区 建 设 的 深 入 开 展 和 政 府 机 构 的 “放权” 与职能转移，街道办事处的政府职能膨 胀，居委会的行政化色彩有更加明显的趋势，自 治性质无法落实。政府在社区中的职责不清，习 惯或留恋于为民做主，干预基层自治，过度介入 社区建设，使城市自治组织难以发挥作用，违背 了社区自治这一社区建设运动的目标和初衷，从 而出现行动目的与行动结果的吊诡。 基层行政权力事实上自社区建设以来处于不 断增强的过程，但与此同时，社区主体却正在发 生多元变化，以至社区治理结构的中心逐渐偏离
① 传统的行政垂直系统，向扁平方向发展。 随着

务的组织和管理中来。 1. 厘清社区居委会定位 作为居民自治的制度化和结构化载体，居委 会是当前实现社区居民自我管理的重要社会组织 力量。1954 年 12 月第一届全国人大常委第四次 会议通过的 《城市居民委员会组织条例》 中首 。 次将居委会纳入社会治理组织格局 《宪法》 第 111 条规定 ： “城市和农村按居民居住地区设立 的居民委员会或者村民委员会是基层群众自治组 ”1989 年 12 月 由 全 国 人 大 常 委 会 通 过 的 织。 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》 第 2 ： 条规定 “居民委员会是居民自我管理、自我教 ” 育、自我服务的基层群众性自治组织。 同时第 8 条规定 ： “年满十八周岁的本居住地居民，不 分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信 仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举 ； ： 权和被选举权” 第 7 条规定 “居委会主任、 副主任和委员共五至九人，多民族居住地区，居 ” 民委员会中应当有人数较少的民族的成员。 明 确规定了多民族社区中少数民族参与社会治理的 法律地位和权利，更着重指出多民族社区的居委 会中应有少数民族成员。 但由于历史形成的原因，居委会在人员结构 和组织性质方面并没有达到法律要求。长期以 来，居委会民主选举程序多未得到科学设置和严 格执行，尤其是多民族社区中少数民族的选举权 和被选举权以及在居委会中的比例，更是没有得 到落实。在组织性质方面，虽然法律规定居委会 是基层群众性自治组织，但实际上它的存在一直 是国家的一些中心任务在社区基层落实的具体操 作力量，成为计划体制下国家权力在城市基层延 伸的意志形式和载体。这种模式承续至今，淡化
② 了居委会的自治意味。 当前政府对居委会的持

市场经济的发展，各类社会中介组织也在社区内 出现和成长。其中包括通过政府采购或其他形式 进入社区而承担了部分街道不需要也没必要承担 的社区生活社会化服务的家 政、医 疗、日 常 消 费、老年服务、教育、就业、卫生服务等机构， 以及日渐增多的以社区公共服务为目标的各类 NGO 等，还包括了民族社团、宗教团体等民族 结合的非正式组织。这些现象表明了国家、市场 与社会进一步分化的趋势。 治理理论认为，在多元化的社会中，政府不 是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机 构，只要它行使的权力得到了公众的认可，就可 以成为各个不同层面上的权力中心。城市本来就 是多元文化并存，各民族文化碰撞、冲突与交融 并存的社会空间，多元主体共同进行治理的格局 是实现城市社区自治的前提和保证。多民族社区 不应将多元民族群体和民族文化看成社区治理的 负担，而应当将其视为建设具有特色社区文化和 形成独特社区认同的宝贵资源。在多元一体文化 治理思想的引导下，多考虑不同民族风俗习惯、 语言历史、文化禁忌的差异性，在社区治理过程 中充分尊重民族多样性和治理主体的多元性，让 多民族的社区居民个体和民族性的社会组织都能 参与纳入到社区治理中。 （ 三） 建构具有自我管理能力的社区自治组 织结构 社区要实现良性自我管理，社区自治组织结 构的设置将起到重要作用。多民族社区应当更多 地动员各民族共同参与社区规划、服务和日常事
①冯 ②徐

续控制，延续了居委会对政府资源的依赖，使社 区内资源也得不到有效的整合和利用。大量实证 研究表明，我国城市居委会组织的行政化倾向明 显。这样，居委会整天忙于应付行政事务，对各 民族居民的具体需求和状况了解不足，切实的社 区管理和公共事务服务也就跟不上。而居委会在 居民中自治组织的认同感降低，将得不到包括少 数民族群体在内的社区居民参与自治的支持，进 一步将居委会推向政府组织。如此循环，自治就 进入困境。 居委会作为具有法律保障的基层自治组织， 将在未来的社区自治之路中扮演重要角色。社区

： 》 玲，李志远 《中国城市社区治理结构变迁的过程分析： 基于资源配置视角 ，《中国社会报》2003 年 5 月 17 日。 ： 》 珂 《居委会能成为社区居民自治组织吗 ，《社会》1998 年第 10 期。

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行政化是社区自治的障碍，但是在当前情况下， 让社区离开政府依靠完全实行自治也是不可能 的。当前的社区自治不是不需要政府的介入，而 是需要政府角色、社区组织角色、居民角色的转 换，从根本改变过去那种垂直型的管理模式，重 新建构政府、社区自治组织、社 区 居 民 之 间 平 等、互动、合作的水平式民主参与关系模式。 目前国内有两种不同的解决街道办事处与社 区居委会之间问题的方案。一是主张强化街道办 事处的权力，比如上海的潍坊试点； 二是主张弱 化街道管理，扩大居民自治，比如沈阳模式。强 化街道办事处权力的主张者认为，应该继续强化 国家政府对城市基层的主导作用，加强街道办事
① 处体制建设。 持弱化街道管理、扩大居民自治

机构 （ 社区居委会等） 、监督机构和议事机构。 在我国当前的历史和现实环境下，在厘清居委会 定位的前提下，具有形成以居委会为基础的社区 自治组织机构体系和自我管理制度具有现实可能 性和必要性。 首先，要选举产生社区居民代表会议。居民 代表会议作为社区最高权力机构，应由居民小组 民主推选出居民代表组成。居民代表会议定期召 开，职责包括： 选举产生居委会、议事会； 听取 和审议两会工作报告，对成员进行罢免； 讨论通 过和决议社区重大事务等。在多民族社区中，居 民代表会议中要有少数民族代表，并在会议中形 成符合社区实际的包括民族矛盾在内的社会矛盾 与纠纷解决机制。 其次，要实 现 居 委 会 民 主 选 举 的 真 实 性。 《居委会组织法》 第 7 条规定 ： “居民委员会主 任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权 的居民或者由每户派代表选举产生； 根据居民意 见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选 ” 举产生。 但制度设计与实践产生了偏差。我们 发现，在一些多民族社区中，少数民族并未纳入 居委会当中。居委会应牢记自己的自治组织身 份，拓展自治空间，培养居民的公民意识。居委 会人员任命要切实实行民主选举，真正由社区居 民代表会议产生，尤其是在多民族社区中，要注 意居委会成员中民族构成的合理性，而不是由街 道办事处下派或者为了应付政府的选举要求进行 走过场的形式主义选举。 最后，监督机 构 和 议 事 机 构 也 通 过 民 主 选 举，由社区成员代表大会推选成员建立。成员应 当包括社区党支部书记、居委会主任、社区内组 织代表、居民代表等，监督和议事机构在社区代 表会议闭会期间共同行使民主协商和议事监督职 能。在多民族社区，尤其要注意保证各少数民族 参与到社区事务的监督和讨论中的真实性。 （ 四） 动员各族居民参与社区自治实践 居民的参与主要体现在两个方面，一是参与 社区居委会和业主委员会等社区自治组织的社区 自我管理工作，包括政治参与、公共事务管理参 与和社区公共政策制定执行参与等； 二是对管理 主体的权力进行监督。 要真正实现社区自治，一定要有充分的居民 参与才能使制度设计为社区公共事务服务，发挥 制度职能。但目前，多数社区建设中普遍存在社

观点者认为，随着社会民主政治的发展，扩大基 层自治是民主政治发展的必然。卢汉龙是这种观 点的代表。他认为，社区的管理将是一个自理与 治理的过程，任何外力只能起辅助的作用。同时 他认为由于政府内部实行科层制，因而多一级政 府，就多一级管理成本，这种成本高于社区治理
② 成本。 但问题在于，如果现在政府力量骤然退

出社区治理，社区在没有充分整合社区资源、转 变居委会角色的时候，会产生权力真空，引起社 区秩序的混乱。因此，面对目前中国城市社区自 治空间普遍不够成熟的情况，上海模式的 “两 级政府，三 级 管 理 ” 模 式 具 有 一 定 借 鉴 价 值。 当社区发育成熟，公民空间足够强大的时候，国 家应当逐渐将权力掌控弱化，政府资源和权力 “让渡” 到社区主体，最终真正实施基层自治。 人民和国家的二元结构将发生基因改变式发展， 以公民自治空间为缓冲带，社会稳定和谐。 当然，模式借鉴的前提是政府和社区务必保 持权责明确。街道办事处和社区居委会的关系不 是领导与被领导而是政府下派机构和社区自治机 构的关系，可以指导但不应纳入科层制结构。 2. 完善社区居民自我管理制度设计 费孝通提出，城市基层政府要及时充分授权 ，从而顺利建立起社 给居民，培植 “草根民主”
③ 区居民的自治体系。 社区自治组织是实现社区

自治的重要管理和执行机构，但不是社区的最高 权力机构，社区内的最高权力机构是由居民或居 民代表产生的居民会议，社会管理机构只是社区 居民会议的执行机构。健全的社区居民自治组织 机构体系应当包括决策机构 （ 居民会议） 、执行

： — 》 ① 刘君德 《中国的城市社区自治怎么走？ ——上海潍坊街道社区居委会民主建设实践的启示 ， 《杭州师范学院学报》 （ 人文社科 版） 2001 年第 1 期。 ： ，载 “我国城市社区建设模式讨论会” 会议论文集，2002 年 11 月，第 29 ～ 30 页。 ② 卢汉龙 《从党政管理到社区管理》 ： 》 ③ 费孝通 《居民自治： 中国城市社区建设的新目标 ，《江海学刊》2002 年第 3 期。

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社会建设视野中的城市社区治理和多民族参与★ 周大鸣★

区居民参与程度低的问题。当前要求居民的参与 直接与基层民主建设相对接是不现实的，我们应 当在居民对与切身利益相关的公共事务的关注和 地方政府的公共管理中寻求双方行动的契合点。 首先要形成社区价值认同。理论上，社区应 当为居民提供互相作用的心理上的空间场域，使 其具有共同的价值观念、归属感觉、生活方式、 风俗习惯和行为规范。但是当前一些多民族社区 中的少数民族的日常生活并不依托社区，而更多 地与宗教组织和基于亲缘、地缘关系的社会网络 发生关系，对社区公共事务缺乏热情，从而对社 区事务参与和社区共同体的构建设置了自我障 碍，并在社区自治组织缺位的情况下进一步强化 了少数民族参与社区事务的边缘地位。 对社区的认同感和归属感一方面来自对邻里 的认同，另一方面来自于社区的利益相关性。随 着社区类型的复杂化，居民结构异质性日益增 强，形成广泛共同公共利益基础上的社区认同比 较困难，但在社区公共空间中，通过超越民族边 界的邻里日常交往，生产社区意识、建构社区认 同是可能的。虽然在很多居民看来，如今的城市 社区只是家所处的空间，而现代人交往圈早已超 越地缘性。但家在中国人的观念中还是代表了归 宿和安全，具有特殊的感情寄托。 利用私人关系，通过情感与私交来发动居民 参与，是当前社区工作开展的重要策略之一。在 制度性资源与经济性资源较为缺乏的现实面前， 本土性文化因素很自然地渗透邻里社区的实际权 力运作中。为了低成本维持国 家 动 员 体 系，人
① 情、面子等本土化资源得到充分利用。 人情构

业主委员会作为随着中国城市住房体制改革 而出现的基于产权意识和契约观念而产生的新型 社区居民自发组织，在动员社区居民参与自我管 理中的重要作用日益凸显。虽然其运行逻辑与以 往社区居民参与动员的情感逻辑或政治逻辑不 同，且目前仍然存在法律上的困境，但在一些新 兴社区尤其是商品房社区，业主委员会在居民参 与动员中形成的价值认同框架较政治认同和情感 认同动员更为有效。这一新型组织的作用及其与 社区居民自我管理能力建设关系的讨论也将成为 未来社区建设的重要议题之一。 如何在城市社区空间中消解 民 族 偏 见 和 冲 突，实现民族和谐共处、社区和谐共建，是城市 社区尤其是多民族社区治理的重要命题。在社区 治理中，应有意识地构建超越民族边界的国家 “公民认同” 。通过以国家历史、国家建设为内 容的文化宣传，逐步引导各少数民族传统的偏重 血缘关系、传统居住地、语言宗教、历史记忆的 “部族认同” 意识转变为重视国家宪法和法制、 国家政治认同、平等公民权利的现代民族国家的 “公民认同” ，使他们转变为具有现代政治意识 和文化意识的国家公民，认识到各少数民族的根 本利益、长远利益与中华其他民族和国家的根本
② 利益、长远利益是一致的。 从而实现民族群体

利益与社区整体利益的统一，将各民族需求整合 到社区共同体建设中来。 帕特南指出，社区自组织网络是社会资本的 基本组成部分。在一个共同体中，此类网络越密
③ 集，其公民就越可能为了共同利益而合作。 大

量国外发达国家社区建设和发展实践也表明，社 区发展相对完善、社区组织结构体系健全、运行 卓有成效的国家和地区，社区自治和社区参与率 一般来说都比较高。在多民族社区中，少数民族 自组织往往丰富多样，有基于地缘的同乡组织、 基于族群认同的民族团体组织、更有基于宗教的 信仰组织等。这些组织资源往往在社区治理的视 野中被忽视了。因此，前述的厘清居委会定位和 完善社区自治组织结构设计是实现居民参与社区 自治的组织和制度保障； 同时，要通过多元组织 途径进行居民参与自我管理的动员，包括党组 织、自治管理组织、各类社区中介组织、民族团 体、宗教组织等在不同层面的动员。

成了一种社会性的权力，其内生于社会关系本 身，外在则得到文化传统强制力的保证。当然， 其所运用的资源基本上是社会资源，也就是传统 道德、社会关 系、民 族 文 化 等 等。至 于 表 现 形 式，其更多采了一种非正式的协商。这种策略运 用在社会动员、组织与运行过程中，是颇有成效 的。在乡土社会和民族地区的管理经验中，这种 社会动员一直起着重要作用。但依靠私的情感和 关系进行广泛参与社区公共事务的动员模式并不 能适用多元存在的城市社区类型，尤其是在缺乏 少数民族居委会委员的多民族社区中，委员会往 往不能有效动员社区中的少数民族居民。长远来 看，如何超越私的资源动员和民族界限，形成公 共空间来讨论社区公共事务，更多需要在利益驱 使和制度完备上想办法。

（ 责任编辑

洪

颖）

： 》 ① 桂 勇 《邻里政治： 城市基层的权力操作策略与国家—社会的粘连模式 ，《社会》2007 年第 6 期。 ： 》 ② 马 戎 《关于当前中国城市民族关系的几点思考 ，《西北民族研究》2009 年第 1 期。 ： — ，赖海榕译，南昌： 江西人民出版社，2001 年，第 61 页。 ③［英］ 罗伯特·帕特南 《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》

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  本文关键词：多民族参与，由笔耕文化传播整理发布。