藏区牧民定居中牧民社会适应的法律保障研究

    摘要：藏区牧民定居工程作为保护草场生态环境、保护草场耕地、摆脱贫困、促进城镇化建设的对策在各地逐步实施。依次从教育权、劳动权、社会保障权三个角度分析了藏区牧民社会适应的法律保障现状和问题，总结出应当从宪法保护、立法保护和司法保护三个方面完善藏区牧民权益的法律保障。

 

    关键词：牧民定居；社会适应；法律保障

 

    牧民定居造成原有的生产体系、社会组织与社区平台解体。它迫使牧民搬家甚至是和亲邻好友分离，在陌生的环境重新构建一个社区，重新去适应，这对于过惯游牧生活的牧民来说是一件非常痛苦的事情。所以，一开始就对定居牧民的困苦有充分认识并采取有效的保障措施是非常必要的。这要求决策者应当系统地制定法律法规和政策来保障定居牧民的合法权益。从某种意义上来说，游牧民定居相对于其他安置居民来讲，他们处于相对弱势地位，属于弱势群体。对移民、少数民族、社会边缘这类弱势群体的研究和关注一直是法学家关注的领域，主要是从少数人权利保障这个角度来探讨定居牧民的权益保障和具体对策措施。

    社会适应是指行动者在社会化的过程中，对自己本质的义务和享受的权利逐一明确，逐步树立起符合社会发展的价值观，在社会行动和社会交往中采取符合社会要求的行动。为了实现政府“迁得出，稳得住、能致富”的定居目标，在牧民顺利定居后，他们的社会适应状况便成为人们关注的焦点。目前，对牧民定居的研究主要集中在效益分析、居住模式、政策研究、存在的问题及改善措施等宏观理论探讨上，而对定居牧民这一主体，从微观层面对其社会适应的研究较少。

   

    一、藏区牧民定居中牧民社会适应性的法律保障现状
    （一）我国法律对定居牧民受教育权的保障现状

    教育权是公民的一项基本权利。文化的贫困往往导致生活的贫困，所以，要改善定居牧民的发展能力，直接取决于其受教育的机会和程度。《民族区域自治法》是实施民族区域制度的基本法律，是维护少数民族教育权的直接法律依据。2001年2月28日修改的《民族区域自治法》，增加了很多有关少数民族教育权利的规范和标准：一是通过多元化的方式促进高等、中等教育；二是帮助少数民族学生完成义务教育阶段的学业，办学经费和助学金由当地财政解决；三是允许并用少数民族语言授课的基础上推广汉字和普通话；四是举办民族高等院校，并设立民族班、民族预科班，可以采取定向招生、定向分配的办法，高等院校对少数民族考生适当放宽录取标准和条件；五是国家鼓励高等院校毕业生能够到少数民族区域就业，并且给予适当的补贴，这些规定为藏区定居牧民教育权的实现提供了依据。

    （二）我国法律对定居牧民劳动权的保障情况

    在我国，劳动权作为人们的一项基本权利，通过劳动权，能够获得应有的财物，可以说，劳动权作为人们价值实现的基础。因此，劳动权是定居牧民生活适应的重要内容。

    现行《宪法》第42条从生存与发展权的角度赋予每个公民基本权利，规定中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。《劳动法》中明确规定，我国公民有选择职业的权利，在选择的过程不能因为性别、民族、宗教等受到不同的待遇。与此同时，《就业促进法》中也明确指出，我国任何公民都具有公平选择职业的权利。企事业单位在招聘的过程中，应当适当给予少数民族一些照顾。除此之外，我国众多法律法规中对于少数民族就业均给予了政策扶持和照顾[1]（P35-39）。

    （三）我国法律对定居牧民社会保障权的保护现状

    定居牧民社会保障权的特殊价值在于能够减少不公正、不平等和消除贫困，将定居牧民社会保障标准、规定以及原则纳入到发展规划中去，切实贯彻和落实，促使其快速发展。

    我国第十个五年规划中明确规定：在建立健全社会保险的过程中，要不断发展社会救助、福利、优抚等保障事业，逐步完善社会保障机制，加大政策引导力度。基于此现状和要求，各个藏族农牧区社会保障事业取得了较大的发展。一是全面启动新型农村养老保险试点工作。比如，甘孜自治州年满60周岁的州内户籍农村居民不缴费，即可按月领取基础养老金55元。二是建立新型农村合作医疗保险制度。以甘孜自治州为例，全州参加新农合的农牧民达78.7511万人，参合率92.66%，新型农村合作医疗覆盖率达100%[2]。三是建立起贫困人口救助制度。针对“因病致贫”的突出情况，各个藏族农牧区将贫困和看病治病结合在一起，以县为单位积极推进城乡医疗救助，通过投入医疗救助资金、支助农村低保户参加新型农村合作医疗和城市低保对象参加城镇居民医疗保险的方式实现医疗保障[3]（P79-81）；
    二、藏区牧民定居中牧民社会适应法律保障存在的问题分析

    （一）定居牧民教育权在实施中存在的问题

    首先，针对定居牧民教育的法律法规层次过低。现行的民族教育法律法规的立法依据都是普通法，针对藏区定居牧民教育方面的法律法规，缺少应有的实施细则，没有体现定居牧民教育所应有的特殊性。同时，现有的民族地方教育立法原则性的规定比较空泛，对于定居牧民的实用性不高。比如，《义务教育法》第9条规定安排儿童就近入学，但是，法律中没有明确规定民族地区政府安排少年儿童就近入学的方式、对策和保障措施；再如第10条中规定国家设立助学金，帮助贫困学生就学，但没有具体说明民族地区义务教育阶段的贫困学生具备哪种资格、通过什么途径才能申领到助学金[4]（P127-131）。

    其次，定居地基础教育设施差，师资力量薄弱。定居地周边教育设施不健全，有一些中小学校还在危房中上课，严重影响定居地教育的发展。有些地方虽然建起了新学校，但是没有与之相配套的硬件设施，直接影响学校的教学质量。同时，教师待遇差，师资力量薄弱也是制约牧区教育发展的瓶颈之一。由于基础教育和职业教育水平的滞后，在很大程度上限制了定居地牧民现代文化素质和科技应有能力的提高。

    最后，传统宗教意识对定居牧民受教育权的影响大。藏族聚居区寺庙多，喇嘛数量众多，如甘孜州的喇嘛就“占藏族人口的10%”。因为受传统宗教的影响和家庭条件的限制，有的父母宁愿将子女送到寺庙去当“扎巴”、“觉母”，也不愿意送孩子去学校上学，特别是男孩，一来出家当僧人是件光荣的事情，二来还可以减轻家里的经济负担。

    （二）定居牧民劳动权在实施中存在的问题

    首先，对于知识文化水平不高的牧民来说，就业歧视问题比较严重。主要表现在以下几个方面：一是学历歧视。在甘孜州，现在很多用人单位不顾客观要求而片面地追求高学历人才，人才高消费现象十分突出。对于基本都只有小学文化甚至是文盲的定居点牧民来说，能够找到合适的工作难度相当大；二是语言障碍，在藏区最需要的就是“双语”人才，无论是机关单位还是企业最需要的就是精通藏、汉语的人才。在笔者调研的地区，从事牧家乐和旅游乘马服务的牧民只要是会说汉语的生意都比较好。定居牧民因为语言障碍，就业门路十分狭窄。

    其次，权利救济制度不够完善。虽然法律明确规定了在就业过程中需要针对少数民族给予扶持和帮助，然而，对未执行的行为却没有提出惩治的措施，所以说，“照顾”、“扶持”、“帮助”这些都成了摆设。劳动争议处理机构的创设并不科学，使得劳动争议和矛盾得不到及时有效的解决。“一调、一裁、二审”的劳动调解制度对调解协议强制执行力不够，使劳动者陷入漫长的等待中，这样的维权之路对于知识文化水平不高、经济能力差的定居牧民来说是何等的艰难。

    （三）定居牧民的社会保障权在实施中存在的问题

    首先，社保立法滞后。由于藏区社会保障制度建设起步较晚，在社会救助、救济、优抚、福利等方面，并没有制定相关的法律条文，更多情况下仅仅依靠行政手段和政府的宏观调控予以解决，相关单位在实际操作中无法可依，常常出现社会保障资金被挪用、挤占等问题。特别是劳动者发生争议和矛盾，需要得到解决和处理的时候，仲裁机构、法院等对其进行审定和处理，这将导致当事人的合法利益受损，对于牧民来说是极不公平。

    其次，运行机制不规范。各藏区将机关事业单位、城镇企业和农牧区分成了几大部分来管理，造成牧区与城市脱轨，私营与公立的各种退休制度发生冲突。零散化的模式愈加突出，严重影响定居地牧民社会保障权的实现。如社会保险中的养老、失业、医疗保障资金的管理，由州、县社保局予以管理；社会优抚、低保、救助金等由州、县民政局统一管理，由此造成管理不集中，制度不健全，干扰因素多等问题。

    三、完善定居牧民社会适应性的法律保障制度的对策

    在牧民定居建设过程中对牧民权益保障的首要任务就是建立和完善各项制度，并通过法律制度的形式固定下来。同时，结合自身特点制定特别法律制度，构建定居牧民权益保护的法治保障体系，要求国家社会建构以宪法为核心、立法为基础和司法为手段的法律保护体系。

    （一）建立以《宪法》为核心的基本法律制度

    《宪法》、《民族区域自治法》等是规范政治制度、经济制度以及社会文化制度的和政府运行的法律保障。在基本的法律制度中，宪法处在最为核心的地位。宪法和民族区域自治法共同构建起社会法治保障体系的最为核心的法治制度。目前，定居牧民社会适应性问题在现有国家基本法律层面上还没有专门的法律或条列予以规定。定居牧民权益保护主要还是体现在《宪法》等涉及权利保障方面的法律中。因此，政府首先应当面对定居牧民的权益，依照国家基本的法律制度处理好牧区生态治理、城镇化建设与定居牧民之间的关系。

    但是，现行《宪法》对定居牧民各项社会权的保护存在一定缺陷，主要是宪法规定的基本权利长期停留在宪法文本中，处于虚置的状态，没有具体化，基本都是原则性规定，使社会权中各项权利很难成为实有权利，其根本原因在于法律法规尚不健全，缺失保障体系，尤其是宪法得不到其他法律的支持和完善，造成宪法权利成为“一纸空文”。因此，解决以上问题的最主要的方法是要确立宪法诉讼机制，给予宪法最高的权利，并且具备司法职能。

    （二）健全立法保护是保障定居牧民权益得以实现的基础

    首先，建立定居牧民教育法律制度。要改变教育资源稀缺的局面，根本的途径是制定保障牧民平等享有教育资源的法律，充分考虑民族特点和地区特点，在建设与定居点配套的学校时既要方便牧民孩子上学，又要办出效益，同时在定居点办学要坚持民族教育和宗教分离原则。要尽快研究和制订有关“双语”、“三语”方面的法律、政策，使其有法可依、有章可循。与此同时，要强化教育建设，增强资金投入力度，切实保障教育经费的教育用途。

    其次，要完善定居牧民劳动就业利益保障机制。一是在法的内容上，应以《劳动法》等法律法规为依据，对涉及牧民劳动权益保障问题做出较为具体的规定。如在牧民择业、就业的过程中，需要给予适当的优惠政策，对于在择业和就业的过程中，出现歧视和不公平的待遇，要给予制裁，做出明确规定。二是建立起扶持定居牧民就业的公共政策。如提供专业的技能培训、语言培训、科学文化普及等措施；根据本地方实际情况给予定居点居民用工指标，提供更多的就业机会；对定居点居民中的个体经营主体颁发临时许可证，适当合理地减免税费。

    最后，完善社会保障性的法律制度。针对藏区社会保障存在政出多门的弊病，应尽快建立和完善藏区定居牧民养老保险、医疗保险等社会保险运作机制。与此同时，为定居点牧民每人建立一张社会保障卡，实行一卡通制度，由定居点包村干部向牧民讲解各类社会保障服务，办理程序，从而方便定居点牧民知晓相关政策，充分保证了社会保障资金和人才的正常流动。

    （三）完善司法保护是保障定居牧民权益得以实现的手段

    由于目前司法保护的制度、成本、主体自身因素等诸多弊端，藏区定居点牧民权益保障的司法保护并不能真正有效地发挥其应有的保障作用。关于牧民的权益保障案件，必须要坚持“三公”原则，及时给予解决，针对小型案件，执法人员要采取科学、合理的方式，让当事人积极参与到调解过程中来，在一定的场合邀请活佛、有威望的老人参与调解，从而避免较大的纷争。民族问题的敏感性也为牧民权益保障的法律问题带来了困难，对执法人员提出了更高的标准。与此同时，司法部门要强化司法救济制度和体系的建设，否则，定居点牧民权益的法律保障就难以落在实处。因此，对于那些侵犯牧民权益的行政行为，司法机关要提供畅通的司法救济途径，避免无法可依，无人可找的现象。

    综上所述，在针对藏区定居牧民的法律保障问题中，要通过三个方面予以解决：第一，司法保障层面，要不断完善定居牧民权益司法保护的相关制度，进一步降低司法保护成本，当事人被救助之后，诉讼费用可以延期、减额或者免缴，这为当事人降低了成本投入。当事人在没有经济压力的情况下，方可全身心地投入到诉讼中来，利用法律武器捍卫自己的权利[5]（P97-99）。进一步加强基层流动法庭建设，根据定居牧民生产生活特殊性，制定适合游牧民权利保障的法律法规。第二，完善法律援助制度，使国家制定的法律和政策能够真正被牧民所利用。对定居牧民而言，法律对其的救助不可或缺。由于他们的社会地位不高，得不到家庭和社群资源的帮助，加之自身文化水平的局限，国家提供的法律援助理所当然地成为他们维权的最主要的资源。第三，权利主体层面，要结合本地实情，提高牧民综合素养，引导牧民理解法律的特征与意义。唯有此，才能为自身权利维护奠定良好的基础。

    参考文献：

    [1]徐合平.论城市少数民族流动人口的劳动权益保障—以武汉市为例[J].中南民族大学学报，2010，(1).

    [2]甘孜藏族自治州统计局.甘孜州2012年国民经济和社会发展统计公报[R]，2013.

    [3]李霈霖，罗雪菱，傅淅禾.甘孜州民族地区社会保障现状探析[J].前沿，2011，(16).

    [4]龙必尧，严梦春.中国民族教育应注重多元文化社会适应能力的培养[J].贵州民族研究，2007，(5).

    [5]刘卫东.浅谈目前我国司法救助工作中存在的问题与对策[J].理论导刊，2007，(11).