社会组织在西部民族地区社会治理创新中的价值研究

    摘要：民族地区社会治理创新是国家社会治理创新体系的重要组成部分，加强民族地区社会治理创新对于民族地区的经济发展、社会稳定以及政治文明的培育都具有重要的意义。当代社会呈现多元化发展的态势，社会治理创新的主体不仅包括政府部门，也包括民间社会组织。社会组织所具备的资本实力雄厚、资源动员能力强、协调能力过硬等特点，在民族地区社会治理创新中可以发挥独特的作用，他与政府部门彼此协作，与广大群众直接接触，有利于解决好民族地区农村经济社会发展中遇到的难题，不断创新社会治理方式和手段，提升民族地区社会治理创新水平。社会组织参与民族地区社会治理创新既有极大的必要性，又蕴藏着无限的可能性。

    关键词：社会组织；民族地区；社会治理创新；价值

    

    党的十八届三中全会特别强调创新社会治理，从执政理念上实现了社会管理向社会治理的转变，亦是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。我国民族地区社会治理是国家社会治理体系的重要组成部分。本文对社会组织参与民族地区社会治理创新的必要性进行了分析，并深入挖掘了社会组织对于提升民族地区社会治理水平和治理能力的价值。

    一、政府在西部民族地区社会治理创新中的有限性
    （一）西部民族地区特殊的地理环境加大了社会治理成本

    我国西部民族地区疆域辽阔，人口稀少且居住分散，交通基础设施不完善、电子通讯落后、群众基础教育滞后、党群干部文化素质有待提高，这些无疑都会增加当下社会治理成本。一是经济成本，西部民族地区社会治理的经济投入明显要多于东中部。由于西部民族地区群众居住分散，公共服务的供给、政策宣传、信息传递等需要投入大量的人力物力；二是时间成本，由于交通设施不发达、通讯设备不完善，与东中部地区相比，西部民族地区在社会管理、社会服务上需要花费更多的时间。

    （二）西部民族地区农村公共服务供给不完善，社会治理创新能力有限

    从理论上说，实现社会公共利益的最大化是政府决策和政府行为的逻辑起点。[1]对于民族地区而言，基层政府提供公共物品和公共服务的职能尤为重要，它决定着民族地区农村社会关系的稳定和长远发展。但是，从作者2012、2013年在广西、贵州、云南、武陵山民族地区调研“民族地区社会管理现状”所回收的920份问卷中，却发现西部民族地区基层公共服务供给机制不健全，社会治理创新能力有限。经统计，民众对很多生产性公共服务的满意度均低于20%，不满意度均高于40%；对很多生活性公共服务的满意度均低于15%，不满意度均高于35%。无论是物质性的公共服务设施建设还是精神层面的公共服务平台构建，民族地区尚有待进一步完善。社会治理创新的前提是政府可以提供完善的均等的基本公共服务，对于民族地区而言，基层民众对公共物品的需求与政府供给之间相差甚远，[2]这也极大地限制了社会治理创新能力的发挥。

    （三）社会治理创新财政投入短缺

    民族地区由于地理条件和历史因素的限制，其经济发展水平远远落后于我国发达地区。2011年，东部地区城镇居民人均年收入是29226.04元，中部地区城镇居民人均年收入是19868.19元，西部地区城镇居民人均年收入是19868.03元，东北地区城镇居民人均年收入是20163.20元；2011年东部地区农村人均年收入是12495.33元，中部地区农村人均年收入是8790.86元，西部地区农村人均年收入是7854.70元，东北地区农村人均年收入是13996.22元。西部八省区的财政收入占地方财政总收入的比例均低于3%，尤其是西藏、青海两省区的财政收入占地方财政总收入的比例低于1%。[3]

    从这些数据可以看出，西部民族地区经济发展与中东部地区相比有较大差距，导致社会治理创新的财政投入短缺。

    二、西部民族地区社会组织参与社会治理创新的基础
    （一）西部民族地区社会组织蓬勃发展

    改革开放以来，由于党中央、国务院在政策上和财政上给社会组织的生长和发展制造了良好的政治环境和经济环境，社会组织在国内蓬勃发展，并迅速成长为社会建设的一支主要力量。2008年到2011年间，内蒙古的社会组织由7017个增加到8812个，广西由12522增加到13356个，贵州由6130增加到7153个，云南由10528增加到13518个，西藏由306增加到337个，青海由2373增加到2698个，宁夏由5118增加到4288个，新疆由7456增加到8226个。[4]西部民族地区社会组织在社会管理和公共服务方面发挥了巨大的作用，有力地促进了民族地区社会稳定和经济建设，并产生了一定的经济效益。

    （二）西部民族地区民众对社会组织的认同度高

    少数民族地区社会稳定与社会治理水平决定着民族地区经济的长远发展和社会的长治久安。西部民族地区社会治理创新离不开民众的参与，离不开社会组织的广泛参与。社会治理的前提就是有一个广泛参与的社会管理格局和有效的管理方式，这就需要培育和发展作为社会三大主体之一的社会组织。[5]从调研问卷中，可以发现西部地区民众对社会组织的理解和认知程度很高，而且有一定比例的民众认为社会组织更有利于问题的解决。民众认为解决目前社会问题、化解社会矛盾的关键性在于发挥社会组织的作用，所占比例为66.4%，而认为加强政府控制的比例为22.0%；民众认为社会组织对于促进社会管理非常重要，所占比例为30%，认为比较重要占29.6%，认为重要占29.1%，认为完全不重要的只占0.9%，这说明社会组织对于创新社会治理发挥着重要的作用。

    三、社会组织参与西部民族地区社会治理创新的价值

    总结世界各地的经验，在未来社会建设中，社会组织将是一支重要的力量，人民群众可以通过参与各种社会组织投入到社会建设之中。

    （一）推动民族地区经济发展，促进剩余劳动力的本地就业

    社会组织在西部民族地区分布范围广泛、活动区域广泛、参与社会经济事务频繁、与政府部门沟通交流密切，极大地推动了西部民族地区的经济社会发展。其价值主要体现在：第一，民办非企业大量吸纳本地区剩余劳动力的就业。如在贵州、云南等省的辣椒加工协会、豆制品协会、民族工艺品发展会等。第二，民办非企业可以充分挖掘并整合本地区优势资源，使地方经济发展具有可持续性。民族地区有着悠久的历史文化和优秀的文化传统，一些民办非企业着力打造符合本民族特色的文化产业、旅游产业，使民族特色得到彰显的同时也产生一定的经济效益，如贵州凯里的西江千户苗寨、云南丽江、大理等。第三，行业协会承担了一定的社会治理的职能。行业协会的宗旨是遵守宪法和法律、法规，讲究道德风尚，贯彻执行国家有关经济建设和社会治理的方针和政策；为会员服务，维护会员合法权益，保障行业公平竞争；沟通会员与政府、社会的联系，发展和繁荣行业经济。[6]民族地区的企业规模小、市场竞争力弱、融资渠道不畅、市场份额小，一旦加入行业协会成为会员，协会就会积极帮助其解决生产和销售上的难题，并积极与政府沟通促进其发展，并在一定程度上保障了行业内的公平竞争，加快了行业内会员之间的合作。

    （二）有利于提升民族地区民众参政议政水平和素质

    民族地区广泛存在的社会组织主要宗旨是服务民族地区经济发展和社会稳定，提高民族地区人民的经济生活水平和公民素质，实现会员的共同意愿。[7]根据辅助原则，政府层级越高，越处于辅助性的地位；因此个人治理优先于社会治理，社会治理优先于国家治理；在地方，公民自身建立在社团基础上对于社会事务的治理也即社团的治理要优先于地方政府对社会事务的治理。[8]民族地区社会组织以合理的分工互补和地方社团的繁荣与发展，以及地方社团的职责界定与使命感的培植为基础，提高了公民的组织化程度，有利于公民有序地表达意见，积极推动地方治理的民主化进程。其一，社会组织在地方政府与公民之间起着沟通桥梁的作用。社会组织保证了公民意见的有序表达，疏通了公民参政议政的渠道，提升公民参政议政素质的同时也敦促地方政府必须时常倾听民众的声音；其二，社会组织有助于培养基层民主，使基层政府治理逐渐走上民主化道路。公民通过社会组织向政府部门传递自己的信息，有助于政府决策的民主化，在有序参政议政的过程中促进基层民众的政治参与意识、民主意识的觉醒，有利于培养一批基层“政治参与志愿者”。[9]

    （三）有助于提高民族地区社会矛盾的化解效率

    发挥社会组织的积极作用，建立起政府与社会组织间良好的合作型关系是提高地方政府治理水平的基本目标。[10]从民族地区社会治理创新实践来看，社会组织矛盾在纠纷化解方面起到了积极的促进作用。其一，辅助政府部门解决社会问题和化解社会矛盾。当问题出现时，相对政府部门而言，社会组织有更快的反应速度，可以迅速介入问题并找到问题出现的关键点，同时积极疏导民众，与民众进行沟通、交流，及时找出问题产生的真正原因，避免不必要的冲突和摩擦，提高社会矛盾的化解效率。其二，社会组织是察觉社会问题和社会矛盾的晴雨表。社会组织有其广泛的群众基础，并且在基层民众中间拥有良好的信誉和权威，他可以及时察觉基层政府在治理中产生的令民众不满或不愿的决策或行为，并加以汇总及时呈报当地政府部门，从而纠正政府决策行为和执行行为中的偏差。其三，社会组织以其强大的动员能力，帮助政府部门在短时间内筹集人力、物力、财力，协助化解社会矛盾，维护社会安定团结。

    （四）有利于降低基层政府提供公共服务的成本

    社会组织有“快速、灵活、多元、专业”等“长板”优势弥补政府部门“短板”。其一，政府通过签约外包的形式将一些市场能提供的公共服务项目承包给社会组织，而政府部门只需要对项目负责招标、规划监督、验收，降低政府供给公共服务成本的同时也可以提高服务效率。如民族地区乡镇政府将本区域产业规划布局项目交给该地区的工商联合会，将老年人的照顾和慰问交给老年人协会，将妇女、儿童权益的保障交给妇女、儿童权益保障协会。其二，在少数民族偏远地区，社会组织在某种程度上有效弥补政府部门缺位。在西部民族地区偏远的山区，政府因人力、物力、财力不到位，义务教育质量难以提高，人民群众不满意。每年都有大量的支教团体、志愿者深入这些偏远山区奉献义务教育工作；多元化的基金组织筹集资金，帮助偏远民族地区人民群众解决饮水难问题，或者帮助他们培育良种解决水稻单产低问题，或者义务进行法律宣传等。

    （五）营造民族地区文化氛围，传承发展民族优秀文化

    民族地区有着优秀的传统文化，这些文化既承载着一个民族的历史积淀，也烙印着一个民族的精神和民族魂。民族地区社会治理创新不仅要创新社会治理方式，创新经济发展模式，更要创新文化传承体系。民族优秀传统文化的传承不仅靠政府的扶持，还要靠民众的积极参与，更要靠社会组织的介入。社会组织在民族地区文化传承和营造基层文化氛围上有着三大优势：组织优势、专业优势、视角优势。如民族歌舞协会、民族特色工艺团体等专业技术知识雄厚，有较强的组织能力和体制保障，有一定创新能力，在民族文化传承发展上发挥着重要作用，相比政府部门而言，社会组织活动更加积极、行为更灵活。社会组织还可以组织基层民众学习本民族优秀的传统文化，以各种形式、各种渠道、各种样式在新的时代背景下突显民族特色。

    参考文献：

    [1]王洛忠.我国转型期公共政策过程中的公民参与研究[J].中国行政管理，2005，(8).

    [2]吴开松，周薇.论需求导向型的民族地区农村公共产品供给机制[J].中南民族大学学报）人文社会科学版，2011，(5).

    [3]根据国家统计局：中国统计年鉴-2009、2010、2011年相关数据整理所得.

    [4]根据国家统计局官网数据整理所得，参见http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=fsnd.

    [5]何润宝.云南省社会组织培育机制研究[D].云南财经大学硕士学位论文，2012.

    [6]徐家良等.社会组织的结构、体制与能力研究[M].北京：中央编译出版社，2012：123

    [7]吴忠泽，陈金罗主编.社团管理工作[C].北京：中国社会出版社，1996.

    [8]谈志林.走向公民社会：地方社团发展的制度分析———以北京市、温州市、哈尔滨市社团为例[M].北京：中国社会出版社，2010：230-231

    [9]吴开松，李华胤.“政治参与志愿者”价值研究[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2013，(2)：80-85.

    [10]国务院发展研究中心社会发展研究部课题组.社会组织建设现实、挑战与前景[M].北京：中国发展出版社，2011：18.