中国天然气管网第三方准入制度研究

发布时间：2019-05-14 23:58

【摘要】：管网是天然气运输的主要方式,管网规模经济效应明显,平均成本呈下降趋势,由一条管网供给特定地区的成本少于多条管网共同供给的成本,因而管网属于典型的自然垄断行业。如果管网不对天然气生产者和消费者开放服务那么生产者和消费者就无法直接进行交易,只能同管道公司进行交易,而天然气的市场化要求生产者和消费者直接交易以使价格反应供求关系于是引入管网第三方准入制度就显得十分必要了。然而中国目前的天然气行业存在着纵向一体化垄断的问题,国有企业垄断了天然气生产、运输和批发三个领域,这严重限制了管网的第三方准入。《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》为管网第三方准入构建了一个初步的框架,但是目前中国管网设施建设严重滞后,根据《办法》规定只有管网运能有剩余时管网企业才有义务对第三方开放运输能力,这在当前的中国是不具有现实性的,此外,国企具有的强势地位也让普通民企在和国企讨价还价时处于下风。可以说《办法》制定了一个管网第三方准入的框架但是在目前还不能起到很好的效果。但是管网第三方准入制度对于中国的意义是重大的,它甚至影响到中国能源生产革命的成败。从十八大报告提出“推动能源生产和消费革命”到习近平主席在中央财经领导小组第六次会议上的讲话,“能源革命”逐渐成为公共话语,并演绎成了能源消费、生产、科技和体制革命。天然气燃烧污染小,热值高,供给稳定,成为当下中国实现能源生产革命的最佳选择。中国常规天然气储量并不丰富,而根据我国国土资源部的统计我国蕴藏有大量的非常规天然气——页岩气,丰富的页岩气为中国天然气生产革命带来了希望。因为页岩气埋藏深,埋藏地质条件复杂因此中国要实现页岩气大规模开采还有赖于技术水平的突破。美国在页岩气上的成功显示了中小企业推动技术进步的巨大能量。目前我国两家符合资质的民营企业已经获得了页岩气的探矿权,然而要真正带动民营资本进入页岩气行业还需要打破管网准入的限制。因为如果无法顺利地接入管网就不能实现天然气的销售也就意味着无法收回投资的成本。从国际上看,管网的独立并不是一蹴而就的,管网的独立伴随着一国天然气行业的成熟,伴随着整个管网的发展。在天然气行业发展的早期需要建设大量的管网来满足运输的需求,同时带动普通民众的天然气消费。政府通过授予纵向一体化垄断地位来保证相关投资者的积极性。管网从纵向一体化的垄断走向管网第三方准入就成为中国必然要经历的过程。从逐步推进管网第三方准入制度的视角来看,先实现协商的第三方准入再实现监管的第三方准入比较具有可行性。要实现管网第三方准入制度的引入需要在三个方面进行转变。首先,打破天然气上游勘探开发的垄断,从国际经验来看天然气的上游和下游是可以引入竞争的,只有中游管网输送这一环节具有自然垄断性质,而目前中国天然气上游的垄断根本来说是一种行政垄断,实现天然气生产环节竞争需要打破行政垄断。其次,打破其他企业进入上游领域的市场门槛之后应实现不同性质资本的公平竞争,这就要求国企剥离其具有的政治地位恢复法人属性。再次,对于具有自然垄断性质的管网运输环节,监管机构应当加强管制,通过价格管制等手段防止管道公司滥用优势地位攫取巨额利益。美国和英国的经验表明实现天然气生产环节竞争、对运输环节进行管制有利于整个天然气市场的发展,而英国从垄断性国企逐渐过渡的经验表明进行国企改革要处理政府和国企之间关系,所以采取立法、修法的方式更为有效。英美发展历程表明独立的监管机构有助于维持天然气市场的良好秩序。无论是打破行政垄断还是进行国企改革亦或是对上游和中游进行不同监管都意味着政府的职能需要进行转变。将政府职能转变寄希望于政府自己是不太现实的,政府对市场的微观介入增加了寻租的机会,这背后隐藏着巨大的部门利益,法律强制性、权威性的特点使得其成为引导政府转变的一个有力工具,通过制定新的法律、修改旧有法律能够保证我国顺利地从纵向一体化垄断走向管网第三方准入。此文主要围绕我国管网的第三方准入制度展开,文章分析了第三方准入制度的含义、实现路径以及需要的前提条件。文章通过对自然垄断理论、经济管制理论和强制缔约理论的分析为第三方准入制度提供了理论基础,对第三方准入制度引入条件的分析表明打破行政垄断、国企改革和政府分领域监管是实现第三方准入制度的基础。所有这些都要依靠相关法律的制定和修改。此文同时也将为我国能源相关法律法规的完善提供一定的参考。天然气管网的第三方准入是此文的研究主题,文章共分为五个部分。第一部分阐释了输气管网第三方准入制度的理性,包括该制度的内涵、理论基础和发展现状及输气管网第三方准入制度对中国能源生产革命的意义。通过将天然气和煤炭、可再生能源的对比得出天然气是当下能源供给革命的最佳选择。通过对页岩气和常规天然气储量的分析明确了页岩气将成为天然气供给的核心力量。第二部分分析了中国输气管网第三方准入制度的建构,说明了引入第三方准入制度是实现天然气市场繁荣的必然要求,从协商准入到监管准入是比较合理的路径选择,而实现这样的目标有赖于打破行政垄断、进行国企改革和政府职能转变。第三部分梳理了美国和英国第三方准入制度发展的历史并分析了其对中国的借鉴意义。第四部分第三方准入制度的设计。从协商准入到监管准入将是基本过程,分业经营的国企制度和高效独立的监管制度是必不可少的部分。第五部分从相关法律制定和修改的角度为实现中国管网第三方准入制度提供了若干参考意见和建议。第六部分是结论,民营企业所具备的企业家精神和创新活力将为我国突破页岩气勘探开发瓶颈实现“页岩气革命”提供动力,政府转型是管网的第三方准入的本质所在,而法律才是引领政府转型的最佳手段,从产权属性回归、产权效率为目标到政府组织机构重组再到反垄断法的转型这些都是我国管网最终实现独立的根本法律保障。
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【学位授予单位】：华东政法大学
【学位级别】：硕士
【学位授予年份】：2015
【分类号】：F426.22

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