李晟：地方官员中“晋升锦标赛”是否真实存在？

  本文关键词：条条与块块关系下的法院院长产生，由笔耕文化传播整理发布。

　　为了更谨慎的检验这一结论，还需要注意到这样一点：在主要领导的分工中，政府领导比起党委领导承担着更多的经济工作职责，因而或许有必要将省（市）长和书记区分加以考察。而如果存在着以GDP增长率为指标的晋升锦标赛，那么由本省省长晋升为书记的例子，最能够体现在锦标赛中获得胜利。因此，在209任省（市）长中，本地晋升为书记的73人被挑选出来，进行进一步的分析。

　　对这一方面的数据，仍然继续采用对于整体的关注，这并不是简单的为了减少统计个人任职期间经济绩效的工作量，而是基于和上面的分析一致的方法论。在本地晋升为书记的73名省市长中，其中就有34人担任省（市）长之前的上一个职务并不在该省市，占到46.58%。对这34人的任职时间进行统计分析的结果如下：

　　变量 平均值 标准误 标准差 方差 最小值 中位数 最大值 极差

　　任职时间 2.979 0.290 1.694 2.869 0.250 2.665 8.580 8.330

　　从上面的这个分析结果看来，从外地调任之后任职时间的均值2.979年、中位数2.665年这两个数据，显示出这些由省（市）长晋升为本地书记的干部，在本省（市）的任职时间整体来说是比较短暂的，在这个时间内，对于一个省级区域的经济增长而言，要想获得比前任明显改观的数据是很困难的，即使是大规模的基础设施投资这样的“政绩工程”，效果也很难充分显现出来。很有可能调来第一年的GDP数据还是前任留下的基础，而第三年的统计结果还没有出来就已经获得晋升，只有中间一年可以算作是自己的政绩体现。而达到8.330的极差和1.694的标准差，也说明相互之间的任期差别较大，缺乏可以统一比较的尺度。在这种情况下，只强调个体间的数据分析，可能是刻舟求剑。而对整体概率数据的分析，则能更好的处理“前人栽树后人乘凉”这样的问题，从总体上把握地方竞争。因此，接下来仍然对整体数据进行考察，看看经济增长速度和行政领导在本地获得晋升的概率之间的关系。

　　对这一表格中的数据进行分析的结果是：增长速度和本地行政首长晋升概率的Pearson相关系数=-0.192，P 值=0.36，散点图如下：

　　这向我们展示的，仍然是和上面相似的结论：对于省一级行政区而言，从总体上看，地方的GDP增长速度以及相对表现，对于更侧重于经济工作的行政首长在该地区获得晋升的概率，表现出较弱的负相关性。

　　三、晋升锦标赛的弱化和断裂：规范层面的解释

　　通过上面的数据分析，可以得出这样的结论：基于对省级行政区党政首长的职务变动整体情况的考察，无法发现在省级层面存在着以GDP增长速度为考核指标的“晋升锦标赛”。这样的结论似乎有悖于此前很长一段时间各类官方或是市场化的公共媒体为我们塑造的想象。

　　为什么来自于数据的分析无法支持晋升锦标赛的理论，进一步的分析将立足于相应的制度规范展开。首先是多级阶梯的影响，某一官员的晋升很难确定是其在任期中创造了本省市更好的经济发展表现的结果，更有可能来自于多个任职阶梯的积累。这就引入了一个重要的问题，那就是“干部交流”。“干部交流可以在地区之间，部门之间，地方与部门之间，党政机关与国有企业事业单位、人民团体、群众团体之间进行。”[《党政领导干部交流工作规定》，第12条]在地方政府间展开竞争时，“地方”是一个稳定不变的区域，除非中央决定对行政区划进行重大调整（例如海南从广东分出建省、重庆从四川分出建市）。但从一个地方的党政主要领导的角度来看，由于有多渠道的交流，同时又没有严格的任期限制，他与某个地区之间的关联其实并非稳定的，他很少会将自己的晋升与在某一地区任职期间的工作绩效明确联系起来。而正是因为这一点，上面的数据选择用省一级的整体比较而不是官员个体之间的比较是有意义的，不会对于分析造成太大的干扰。各个地方作为稳定的整体，，相互之间的竞争是存在的，但是这种竞争并不能称之为晋升锦标赛。

　　其次，当代中国的干部选拔任用体制，并不能对晋升锦标赛这种模式形成支持。《党政领导干部选拔任用工作条例》对于领导干部的提拔作出了非常细致的规定：“提任县(处)级领导职务的，应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历。提任县(处)级以上领导职务的，一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历。提任县(处)级以上领导职务，由副职提任正职的，应当在副职岗位工作两年以上，由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位工作三年以上。”[ 《党政领导干部选拔任用工作条例》，第8条]而这些规定，和“新提拔担任县（市、区、旗）以上地方党委、政府领导成员的，应当有计划地易地交流任职”[ 《党政领导干部交流工作规定》，第5条]的要求联系在一起，使得绝大多数地方领导都是在各个地区之间的交流过程中逐级晋升的，这是一个高度连续性的过程，在某个地区的任期存在着很大不确定性，工作侧重点也不一样，很难割裂出某个阶段加以观察。而受制于经济发展的客观规律，在并不确定自己的任期的情况下，地方官员如果只是抱着“唯GDP论英雄”的思想去追求经济方面的政绩，其实很难保证获得明显的效果。而如果要长期任职于某一地区来获得政绩的话，就很有可能在某一层级职务停留太久。考虑到“党政领导干部应当逐级提拔……不得在任职年限上连续破格。不得越两级提拔。”[ 《党政领导干部选拔任用工作条例》，第9条]再加之多个同级职务的多岗位历练的需要，长期任职某一地区获得突出政绩显然并不有利于官员的晋升。因此，晋升锦标赛的理论模型，对于实践中的官员行为缺乏足够的解释力。

　　而且，锦标赛模式的观察，还忽略了一个重要的因素。作为某一专业系统的“条条”与作为某一行政区域的“块块”之间的关系是中国的中央与地方关系当中的一个重要形态，地方官员的晋升并非仅仅从“块块”逐级晋升，而是很有可能是在“条条”与“块块”之间往返流转。[ 关于“条块关系”，现有的研究并未充分展开，具有启发性的相关讨论，参见刘忠：“条条与块块关系下的法院院长产生”，《环球法律评论》2012年第1期。虽然该文只讨论法院院长的产生问题，但对于地方党政领导而言，也具有同样的参考意义。]而纳入“条条”这一因素的话，其相比较于“块块”的经济方面的表现就更难以测度了。一名地方官员获得的晋升，不仅可能不是在某一省市任期内的经济绩效的结果，也有可能不是此前在某个“块块”的锦标赛结果，而是来自于其在某一“条条”工作期间的表现，这个“条条”领域的表现甚至完全无法用经济来衡量。

　　文/李晟

　　编者按 中国官员的晋升制度在许多媒体镜像中长期笼罩着神秘的帷幕，在媒体话语影影绰绰或明或暗指称中，中国官员晋升往往依据“唯GDP”论、“政治派系”论等等。在当前的中国，地方官员间是否存在着清晰的“晋升锦标赛”？增长速度与晋升概率之间有着必然联系吗？

　　本文基于省级行政区党政首长的职务变动整体情况的考察，通过数据量化分析并未能发现在省级层面存在着以GDP增长速度为考核指标的“晋升锦标赛”。这样的结论似乎有悖于此前很长一段时间各类官方或是媒体塑造的想象。对于省一级行政区而言，从总体上看，地方的GDP增长速度以及相对表现，对于该地区官员整体的晋升概率不仅没有显著的正相关性，相反还存在微弱的负相关性。因此，就省级比较而言，难以得出存在着一个“唯国内生产总值用干部”的晋升锦标赛的结论。来源：文化纵横杂志（微信ID：whzh_21bcr）授权发布

　　一、“晋升锦标赛”的理论逻辑

　　新中国建国以来，尤其是改革开放以来，面对中国的高速发展，学术界一直致力于从实践中提炼出理论的解释，回答“中国做对了什么”的问题。关于经济增长的研究，就将地方政府间的竞争称之为“制度密码”。研究者指出，地方官员的晋升同地方政府竞争、尤其是经济增长的竞争联系起来，指出官员任期内的经济业绩同晋升存在正面联系，上级官员会主要依据经济增长来考核和提拔下级官员，从而激励下级官员为了获得晋升而追求更高速的经济增长。[周黎安：“晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因”，《经济研究》2004年第6期。周黎安、李宏彬、陈烨：“相对绩效考核：中国地方官员晋升机制的一项经验研究”，《经济学报》2005年第1期。]这一基于实证的描述，被命名为“晋升锦标赛”模式。[ 周黎安：“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”，《经济研究》2007年第7期。]“晋升锦标赛”这一理论概括，非常精炼而又生动的展示了经济增长与官员晋升之间的关联，描述了地方官员的行为激励，因而在提出之后得到了学界的普遍重视。

　　这一理论模型也几乎作为一种“共识”扩展到大众媒体和官方文献之中。人们普遍认为，地方官员会展开围绕着GDP增长率及其排名的激烈竞争，也就是公众与媒体所常说的“唯GDP论英雄”，甚至是更具讽刺意义的“数字出官，官出数字”。而官方表述中也对此作出回应。2013年11月4日，中央党的群众路线教育实践活动领导小组印发的《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》中有这样一段话：“坚决查处制造假情况、假数字、假典型、虚报工作业绩的问题。坚决纠正唯国内生产总值用干部问题。”2013年12月6日，中共中央组织部在《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中进一步详细阐述：

　　政绩考核要突出科学发展导向……不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名。中央有关部门不能单纯以地区生产总值及增长率来衡量各省（自治区、直辖市）发展成效。地方各级党委政府不能简单以地区生产总值及增长率排名评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次。

　　即使是针对晋升锦标赛的现实批评或是改革建议，也都以对该理论的核心逻辑的认可作为前提，重视地方官员围绕着考核指标展开的竞争，期待通过对于考核指标的重新设定，能够促使“为增长而竞争”能够转型为“为和谐而竞争”。这一思路在中组部印发的通知当中得到了明确的表达：

　　根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。

　　而正是基于通过转换经济增长之外的考核指标来重构地方晋升锦标赛的思路，法学界也开始从晋升锦标赛这一理论视角进行考察，将各个地区的法治建设绩效也被纳入视野，地方法治建设的竞争被视为晋升锦标赛的新内容之一。因而也有了“法治GDP”的表述。[ 马怀德：“‘法治GDP’比‘经济GDP’更重要”，载《法制日报》2011年8月31日，第9版。]倡导将法治建设的绩效作为晋升锦标赛的新指标，从而形成“为法治而竞争”。

　　无论是对这种晋升锦标赛所驱动的地方竞争表示批评还是期待，在此之前，都有必要首先分析这种锦标赛的可能性。在当前的中国，地方官员间是否存在着清晰的“晋升锦标赛”？也就是是否有一种较为明确的基于某些方面的工作绩效考核而进行晋升竞争的机制，是否会在中央确立某种考核标准的激励之后为了实现这一目标而投入更多努力？

　　二、晋升锦标赛的表现：数据层面的疑问

　　首先值得关注的一个问题是：立足于个体的考察，是否能够形成足够有力的解释整体格局的理论模型？第一，作为主要考察对象的省委书记与省长，虽然在理论上以5年为一个任期，但在实际上任期却并不固定，相互之间差异很大，任期长的超过12年，而任期短的则只有3个月（排除临时代理、因违纪或重大责任事故免职的情形，只考虑正常调整）。因此，相互之间很难做出任期内经济绩效的比较。第二，省级党政一把手的任免并不集中于固定的党代会或人大会期间，因此时间节点各不相同，即使是截取职务调整的上一个年度，也很难做出横向比较。最后，省部级官员大多经历过异地交流，可能在好几个不同省份工作过，而这一点和任期的不确定结合在一起来看的话，如果某人在A省工作1年得到晋升，而此前在B省工作了5年，数据统计却只能考察A省的经济增长，无法将此前B省的情况包含在内。由于上述三个方面的复杂性，这种基于官员个体的实证分析，虽然有一定的解释力，但也存在着自身方法论上的欠缺。

　　既然从个体出发的实证分析存在着这样的问题，那么，从省级行政区的整体数据出发进行考察，或许就成为一种有意义的补充。如果基于经济发展的晋升锦标赛确实存在的话，那么能够得出的一个猜测是：整体而言，经济增长速度越快的省份，其党政主要领导获得晋升的概率应该越高。用这样的视角，可以一定程度上避免个体视角所暴露的问题。任期的不确定，虽然会对个体造成比较的困难，却不会影响到集体，“前人栽树后人乘凉”的状况也可以被包容进来。即使考虑到异地交流的情况，也可以理解，因为干部在省级行政区之间的交流并非单向的，在进出之间大体平衡，某省市的经济增长绩效或许在某一个体身上会被外来的干部“摘桃子”，但从集体而言仍然会使得本省市干部有更多晋升机会。

　　因此，笔者对于各省的书记与省长的职务变动情况进行了统计。数据包括了所有从1977年之后上任（排除了任期从文革中开始的情况）到2013年之前离任（排除了现在仍然任职的情况）的24个省、直辖市[排除了5个自治区，因为自治区的特殊性质使得其行政一把手很有可能为了补充该少数民族在党和国家领导人中的代表位置获得晋升，因而和其它省份官员的晋升逻辑不同，不容易体现出晋升锦标赛的作用；也排除了1988年才建省的海南和1997年才建市的重庆。]的182任书记与209任省（市）长（排除了曾经同时兼任党政一把手的情况，将其只作为书记任职计算），对其任职来源区分为本地晋升、外地（外地包括中央部委和其它省市）晋升、外地平调三种情况，对其任职后去向区分为晋升本地、晋升外地（同样包括中央部委和其它省市）、平调外地、退居二线、其它（指被撤职、免职或在任期内逝世）五种情况。[ 需要说明的是， “晋升”其实是一个模糊的概念，在具体的情形中可能对于不同个体有理解。

　　为了简化分析，本文在统计中所指的晋升是指这样几种情形：1、由省（市）长调任书记，无论调任哪一个省市；2、由不进入政治局的省市书记调任其它省市书记，调任时并未直接进入政治局，但是从此前惯例看该省市的书记将会进入政治局，此后也确实进入了政治局；3、不兼任政治局委员的省市书记直接成为中央领导人。除此之外均视为平调。这样的简化忽略了很多情形，例如从一个相对落后的省份的省长调入发达省份的任省长，可能在实践中被视为晋升，而同样是调中央任部长，省长调任部长与书记调任部长的意义不一样，调任不同部委的意义也不一样。而在平调某一职务之后短时间内即获得晋升，则前一次平调可能本身就包含晋升的意味。后文的分析，将在一定程度上解释为什么这样并不干扰本文的论断。]在统计了上述24个省市的情况之后，各省市的党政一把手获得晋升的比例可以做出如下对比：

　　考虑到经济增长对晋升的影响可能有一定的滞后性，选择用于比较各省市经济发展水平的数据是上述24个省市1978-2008的GDP年均增长率。把两方面数据结合起来，得到的对比如下：

　　基于上述表格中的数据，对于各省市的经济增速与其党政主要领导的晋升概率的相关性进行分析，结果是：年均增幅和晋升概率的Pearson相关系数=-0.153，P值=0.476，散点图则表现为如下状态。通过这种分析可以得出一个宏观的初步结论：对于省一级行政区而言，从总体上看，地方的GDP增长速度以及相对表现，对于该地区官员整体的晋升概率不仅没有显著的正相关性，相反还存在微弱的负相关性。因此，就省级比较而言，难以得出存在着一个“唯国内生产总值用干部”的晋升锦标赛的结论。

  本文关键词：条条与块块关系下的法院院长产生，由笔耕文化传播整理发布。