50论中国市辖区形成的历史过程

发布时间：2017-01-02 15:03

本文关键词：郑州地区行政区划的变迁及其规律，由笔耕文化传播整理发布。

2013年9月；第42卷第5期陕西师范大学学报（哲学社会科学版）；论中国市辖区形成的历史过程；胡乐伟，吴宏岐；（暨南大学历史地理研究中心，广东广州510632；摘要：中国市辖区的形成是长期发展演变的结果，其发；萌芽时期最长，城市分区的历史最早可以追溯到西周时；经历了双附郭县及多附郭县的设置，以及唐末五代城市；关键词：中国市辖区；分区而治；城市型政区；中图分类

2013年9月

第42卷第5期陕西师范大学学报（哲学社会科学版）JournalofShaanxiNormalUniversity（PhilosophyandSocialSciencesEdition）Sep．，2013Vol．42No．5■历史地理学研究

论中国市辖区形成的历史过程

胡乐伟，吴宏岐

（暨南大学历史地理研究中心，广东广州510632）

摘要：中国市辖区的形成是长期发展演变的结果，其发展演变大致可以分为古代的萌芽时期、近代的过渡时

萌芽时期最长，城市分区的历史最早可以追溯到西周时期，其后城市分区而治期和解放后的形成时期。具体而言，

经历了双附郭县及多附郭县的设置，以及唐末五代城市专门行政管理机构出现后形成的各种城市分区而治的形式；晚清作为市辖区形成的过渡时期，形成了捕属和警区两种城市分区而治的形式；民国初年随着自治市的相继设立，警区逐渐向现代意义上的市辖区过渡，并最终于解放后在全国范围内形成了市辖区制度。

关键词：中国市辖区；分区而治；城市型政区

中图分类号：K928．2文献标识码：A文章编号：1672－4283（2013）05－0050－07

收稿日期：2012－04－05

基金项目：教育部人文社会科学研究规划项目（09YJA770021）

作者简介：胡乐伟，男，安徽马鞍市人，暨南大学历史地理研究中心博士研究生；吴宏岐，男，陕西宝鸡市人，历

史学博士，暨南大学历史地理研究中心教授，博士研究生导师。

目前，国内史学界关于宏观意义上的政区研究已有较多成果，这当中既有通史性的全国范围的行政区划研究①，又有集中于某一历史时期或地区的行政区划研究②。微观的政区研究大都集中于地域型政区，即在

从历史学角度关于城市本身及其内部行政区划的研究却较为讨论政区时将城乡视作一个整体。相比之下，

因此这方面的研究亟待加强。薄弱，

《中国历代政区划分与管理沿革》，（12如许正文陕西师范大学出版社1990年版；周振鹤主编《中国行政区划通史》

《中国历代行政区划的变迁》，《中国历代行政区划》，卷），复旦大学出版社2009年版；周振鹤商务印书馆1998年版；张明庚等

《中国历代行政区划》，中国华侨出版社1996年版；徐学林安徽教育出版社1991年版；林汀水《中国历代行政区划制度的演①

，《中国历代国家机构和行政区划》，福建省地图出版社1986年版；孟昭华等中国社会出版社2003年版；等等。变》

《秦汉政区与边界地理研究》，断代政区地理研究，如辛德勇中华书局2009年版；②这些研究大致可以分为以下几类：一、

《西汉政区地理》，《东汉政区地理》，《孙吴政区地理葛剑雄人民出版社1987年版；李晓杰山东教育出版社1999年版；陈健梅

，《山西历史政区地理》，研究》岳麓书社2008年版；等等。二、区域通代政区地理研究，如张纪仲山西古籍出版社2005年版；《广东政区地理》，《郑州地区行政区划的变迁及其规律》，潘理性广东省地图出版社1991年版；耿晓洁郑州大学2010年硕士

《十六国时期汉赵国疆域政区的变迁》，学位论文；等等。三、断代区域政区地理研究，此类论著较多，，大多是学位论文，如史霖

《唐初北方主要割据政权政区研究》，《五代关复旦大学2010年硕士学位论文；翦俊伟暨南大学2009年硕士学位论文；陈昱明

，《宋代广南东路政区地理及其信息》，陇河洛地区政区地理》复旦大学2009年硕士学位论文；鲁延召暨南大学2006年硕士学

《明代陕西政区建置研究》，《清嘉庆二十五年至二十世纪末四川藏位论文；张虎陕西师范大学2011年硕士学位论文；刘娇艳

，《近现代东北政区沿革述论（1907—1955）》，区的政区变迁》云南大学2011年硕士学位论文；郝赫吉林大学2007年硕士学位

论文；等等。

一、市辖区的萌芽

“市辖区”这一专有名称是在自治市产生以后，由市政府设置的城市内部的行政区，而此前只能称之为

因此探讨市辖区的萌芽，实际上即探讨城市内部行政区划出现的过程。城市内部行政区划，

（一）城市内部分区的出现

城市内部行政区划属于城市分区而治的范畴，它的出现经历了较长的历史过程，因此有必要追溯中国城市分区的历史。中国古代的城市属于城乡合治的地域型政区的范畴，然而就城市本身而论也存在着分区的情况乃至内部的行政区划。在城市产生之前，以聚落为主的居住形态并没有分区而治的观念，氏族公社时期人群以血缘关系而聚居在一起，其时城市尚未真正形成。原始社会末期逐渐形成了类似于城堡的聚落形式，而真正的城市聚落形态是青铜文明得以充分发展的夏商时期尤其是商朝。

商朝在国家层面上已经出现了较为明显的行政区划，据考证，商王畿之中，建立了一个由大邑商（王

［1］18，都）、单、鄙或奠、戈、邑组成的行政区划体系而各诸侯国内也形成了类似王畿的行政区划。但是具体到

一个城市，因为其规模较小，各项事务远不如后来的繁杂，因此城中尚没有出现行政分区的状况。虽然行政区划尚未形成，但是商都当中，已出现了明确的功能分区。以商代晚期都城殷墟为例，城中主要可划分为王室（王族）生活区和墓葬区、各氏族生活和墓葬区等两大层次，即王邑和族邑层次［2］。

在城市内部行政区划产生之前，城市即已形成了各种自然而形成的分区，除了功能分区之外，还有其他各种按照社会习俗、生活习惯而产生的分区。实际上，当城市内部行政区划产生之后，功能等其他分区形式仍然伴随着行政区而存在并持续至今。例如在19世纪的台湾鹿港城，城内居民为了数年一度的街头迎神赛会，特地将全城划分为两区，即沿着大街分开的上城区和下城区。这些按照功能或是社会习俗形成的区划，相对于政区来说是一种非官方的城市区划形式。不过，从发展的视角来看，非官方的功能分区及其他分区形式有一个逐渐演变为官方化的城内行政区划的过程

。

图1城市内部区划演变关系示意图

非官方的分区和官方的行政区划虽然在产生的时间上有先后，但自行政区划产生后却是相伴而存的。非官方的城市分区制度虽然与行政区划的产生存在着联系，但不是本文所要探讨的重点。本文所指的城市分区主要是指政治层面上的即行政区划。如果说功能分区是城市政治、经济、文化发展的自然产物的话，那么城市内部行政区划的产生，则是在这一基础之上、城市规模不断扩展之后官方调控的结果。

（二）城市内部行政区划的出现

1．城市内局部的行政区划形式———“闾里”制

笔者认为西周时期是那么城市内部的行政区划究竟始于何时？目前并没有专门探讨这一问题的论著，

“里”。“里”城市内部行政区划的发端时期，其标志是的设置将城市功能分区之中的住宅区进一步划分为若

“邑”，“里”干个行政区，并分别设官管理。在西周之前，居民点被称为在商代就广泛存在于国、野各处。而

“里”虽然在商朝即已出现，但是在西周时才逐渐普及，更为重要的是开始带有行政区划的性质，且只实行于

“里”的广泛设置，标志了城市内局部行政区划的产生。里与现在的街道办相当，国中①。西周时期住宅区中

——市辖区———街道的准三级行政区划体如今城市的街道办行使的行政职能越来越多，城市内部形成了市—

系。有学者将街道与乡、镇并列，归为中华人民共和国第四级政区，并统计出1996年全国共有5565个街道［3］256，《中华人民共和国行政区划简册》（1997年）。古代城市内部基本上都有闾里的其中的具体数据引自

设置，自周代开始，一直延续至近代，虽然各时期的名称不同，但性质并没有明显变化。闾里在功能上属于居住区，在各朝代都有官员负责管理，由于一城之中往往会被划成多个闾里，因此会有多个官员进行分区管理，

《孟子·离娄下》：“齐人有一妻一妾而处室者，云其良人出则必厌酒肉而后反……蚤起，施从良人之所之，遍国中无与立谈者。卒之东郭墦间，之祭者，乞其余……”此处国中与东郭相提并论，可以知道这里的国乃城的意思，且相对于郭来说是①

“国中”指内城，因此至少到春秋战国时期是指内城的意思。

从这个角度来看，古代城市中的闾里分区实际上也是一种行政区划，只不过并非整个城市的行政区划，而是居住区层面的城市局部行政区划而已。这种区划在北魏之后更加明显，北魏至唐朝实行里坊制的管理模式，坊制的实行，使得城中面积最大的居住区的划分显得更加规整，城市从总体上呈现出棋盘式的格局。

2．城市内部整体行政区划的形成

上述里坊制的实行是城市内局部行政区划，那么以城市内部整体作为政区划分对象又始于何时呢？笔者认为其发端应是双附郭县的开始设置。

，“宋附郭县制度早在秦汉时期实行郡县制以来就已确立，其后这一制度经历了一些变化。据学者研究

州是统县政区，州治必须设于某个县城之中，这个县被称作附郭县。元代许多州不设附郭县，因此州代以前，

治周围就形成一个与属县相当的县级政区。有无附郭县的州，其所含政区个数是一样的，只是前者比后者要

也就是多出一个县政府来。同时，元代又有许多州不领县，这些州其实也是县级政区。最后，江多领一个县，

又有一批县升为州，这些州也不辖县，从区划上来看，自然也是县级政区。明、清两代，南地区由于户口较多，

所有的州都不设附郭县，清代的直隶厅也是这样”［4］205。然而这些单附郭县的县治与同城的府治、州治等上

在行政职能上并没有形成将整个城市分而治之的局面。只有当城级行政单位在行政职能上仍是隶属关系，

中出现两个或两个以上的附郭县时，整个城市才出现行政区划。双附郭县始于北周时期，据王仲荦考证：“长安、。”《魏书·地形志》：“长安，。”《周书·明帝纪》：“二年万年，并治京城汉高帝置。二汉、晋属京兆郡

。”《寰宇记》《周地图记》：“周明帝二年，六月，分长安为万年县，并治京城引云分长安、霸城、山北等三县，于

”长安城中置万年县，理八角街以东，属京兆尹。北周时京兆尹所在城市即京城中出现长安、万年两县并治的

局面较为明确，且两县有明确的分治界线，即以城中八角街为界，以东属万年县所治范围，以西则属长安县治理，从而使城内出现了政区的划分。北周以降，双附郭县的数目不断增加，而且大多设置于首都、经济发达和交通枢纽地区。据华林甫先生的研究，双附郭县自南北朝萌芽，至民国时期消亡，经历了几个阶段，并统计出了各时期南、北方双附郭县的对数，如表1：

表1

时代南北朝隋朝

区域

北方

南方

总计萌芽期213325唐朝确立期87158917中国双附郭县制度的发展过程北宋与辽代发展期7121961218南宋与金代元朝41216明朝21214清朝52126民国———五代萎缩期全盛期消亡期

《我国古代的双附郭县》，《中国方域》1993年第6期，资料来源：据华林甫载第9—11页所载资料及表格改制。

双附郭县制度发展到清朝进入了其全盛期，全国范围双附郭县的对数大为增多，尤其表现在经济发达的江南地区，有些地方更出现了多附郭县的现象。例如，清朝的苏州府由于其繁荣的经济，赋重事烦，当地的行政区

重新划定地区及城市的行政区，成为当务之急。其时苏州府辖下的诸县不仅划已经无法适应经济发展的需要，

，“吴县，而且出现府城三县共治的三附郭县局面附郭，府治西……长洲县，附郭，府治东，本普遍二县共治一城，

吴县地，唐万岁通天元年析置长洲县，取长洲苑为名，与吴县分治郭下，乾元二年改置长洲军，大历五年复为县，历宋、元、明不改，国朝因之。元和县，附郭府治东，本长洲县地，雍正二年分置元和县，取元和塘为名，与吴县、

［5］2《》长洲同治郭下”卷建置沿革。唐宋时期的苏州府经济发展迅速，府城始设双附郭县，而明清时期经济进一步发

展，成为经济重心的苏州府城在行政区划上的进一步调整，形成三附郭县并治苏州府城的局面。

3．建制城市产生后的城市内部多级行政区划的发展演变

“城市革命”自宋代开始的中国古代的不仅表现在坊市制的被打破，更为重要的是城市内部出现了专门

的行政管理机构，城市开始拥有明确的行政区域并实行独立的行政管理，韩光辉将出现这些新特征的城市称“建制城市”。具体来说，为宋代以拥有专门行政管理机构府属都厢为标志，出现了个案建制城市。辽金元则以拥有专门行政管理机构诸京警巡院、路（府）节镇录事司（金元两朝）、防刺州司侯司（仅出现在金朝）为标志，出现了更多建制城市［6］。

自建制城市产生之后，城市内部也出现了相应的行政区划。据韩光辉的研究，宋代继承了五代时出现的厢制并加以推广，地方城市的厢只是城市社区的分区管理机构，上属县，下设坊，负责城区的治安和民事，又

右厢公事所，临安城郊的城南北厢主管公事所均属都厢，与乡镇行政平行隶属于县。而都城开封府勾当左、

上属开封府、临安府，下设厢坊，与赤县和县行政平级［7］27－28。实际上在宋代都城开封和临安出现了京城（开封府、临安府）、都厢、厢、坊的四级行政区划体系，而一般城市并没有成为建制城市，其所辖的厢与闾里一样都是城市社区的分区管理机构而已，它们的辖区也只是社区内部的区划而已。辽金元三代在诸京都设有专52

——警巡院，——厢（坊）的城市管理和行门的城市行政管理机构—辽代在五代军巡院的基础上形成了警巡院—

政区划体系；金代在辽代的基础上有所发展，不仅在诸京城市均置有警巡院，而且金中都和南京置有两个警

62坊组成的行政管理和区划体系；元代也有诸巡院即左、右警巡院，金代中都形成了由大兴府、左右警巡院、

5警巡院、138坊形成的行政管理京警巡院设置，其中在京城大都更设有5个警巡院，形成了大都路总管府、

——录事司———厢———坊，——司侯形成了路（府）—以及州—和区划体系。金元时期在部分地方城市中，

——厢———坊的城市行政管理和区划体系。司—

与之前西周时期仅限于居住区的里的设置不同，宋朝之后都厢、警巡院等的设置则是以整个城市内部为划分对象；而且两者的背景不同，前者城市没有形成专门的行政管理机构，而宋之后城市形成了各种类型的专门行政管理机构，出现了众多的建制城市，都厢、警巡院这些区划形式，其本身所属的机构就是具有多项行政职能的行政管理机构。然而，建制城市的出现并没有使城市彻底摆脱乡村成为真正的自治市，中国城市在明清时期又回到县或附郭县管理的状态。

二、过渡性的城市区划形式

中国古代城市内部虽然产生了双附郭县或多附郭县的行政区划，但是其中双附郭县占据了绝大多数，城市内的分区非常有限，而且城市内部与乡村的行政管理没有分开。宋至元虽然出现了专门的城市行政管理机构，城内出现了多级行政区划体系，但是这样的城市只占一小部分，城市还没有完全脱离乡村而自治，明清时期城市又回到县或附郭县的管理。城市内部的行政区划此后经历了过渡时期，发源于晚清而盛行于民国的警区制可以说是城市行政区划向市辖区过渡的关键。

（一）捕属的准行政区划功能

。“捕属”近代警区尚未出现之前，至少在清朝晚期的广东地区还曾广泛存在着“捕属”的设置一词，至

迟在康熙后期的粤北地区既已出现［8］112，，“捕但不能肯定当时是否已具有相对固定的辖区。另据学者考证

，《辞海》“捕厅”“清代州县官署中的佐杂官，属”一词各种词典均无解释只对相关词语作解，释为例如典史，

，：“在前清时，因有缉捕之责，一般称为捕厅”而又据连州杨芝泉先生的介绍有捕厅的州，就有捕属。捕属，

［9］是属于捕厅的”。翻检史籍可知，广东地区晚清时期的捕属辖区皆位于县城之内或近郊的繁华之地，据宣

《南海县志》：“捕属居省城之西。城内前以双门底街为界，统载后以正南街为界，新城以小市街为界，城外以五仙直街为界。警察西一区段内街道：德宣街、厚祥街……朝天里（共213条街道），警察西二区段内街道：一德社、福元里……仁济西街（共270条街道），警察西三区段内街道：兴和里、人和街……三围后街（共533条街道），警察西四区段内街道：局前街、长寿大街……宝仁坊（共462条街道），警察西五区段内街道：三角市、大巷口……桂华里（共289条街道），警察西六区段内街道：永庆大街、永庆头巷……五约外街（共325条

［10］卷3《舆地略2》”《番禺街道），附旗满警务公所段内街道：惠爱街、营房巷……龙眼巷（共201条街道）。同样，宣统

：“捕属。老城内街：惠爱大街、县续志》也详细记载了该县捕属的范围三株树……怀安里（共114条街道），

新城内街：清水濠、丽水坊……小隐巷（共33条街道），东门外街：正东门大街、北横街……钱路头（共42条

［11］卷2《舆地志2》”新城外街：永清大街、万福里……和平桥（共46条街道）。街道），

通过文献记载的捕属职责及所辖范围来看，捕属已经具备了行政区划的性质。捕属既是官名，又是城市的行政区划。从南海、番禺两县的捕属范围来看，基本上涵盖了广州城内及近郊繁华区域，因此南海与番禺二县捕属的辖区即广州府两附郭县县城所在。虽然此时捕属的行政功能只限于治安，比较单一，但是捕属的进一步划分，则是在原来附郭县的基础上将城市行政区划的转型推进了一步，更为重要的是捕属所辖区域只限县城及其邻近繁华地区，摆脱了附郭县兼管乡村的状况。尤其是南海县捕属，其所辖区域的划分已开始采

——警区———街巷的准三级行政区划体系。用警区的概念。清末的南海县已形成了捕属（附郭县）—

（二）现代市辖区的前身———城市警区

中国历史上长期存在的附郭县制度，到民国时期逐渐被废除，其肇始为广东省在辛亥革命成功后的宣统

《江苏暂行地方官制》，三年（1911）九月裁撤清代的道，改府州为县。同年，江苏省公布第一条即规定裁原有

的道、府、厅，保留州、县，同城州县合并为一县［12］31。广东省直接废除府州，江苏省虽然保留州，但是县与州已同级，且同处一城之州县合并为一县，从而废除了附郭县，其后的民国时期附郭县制度在全国范围内逐渐被废除。这标志着古代城市行政区划制度的结束。此后，城市内部的行政区划模式处于一个探索的阶段。晚清在广东出现的捕属这一准行政区划，虽然可以说在一定程度上促进了城市行政区划的发展与过渡，但其行政职能单一，也仅在少数城市实施过。从更为严格的意义上来说，现代市辖区的前身，仍然要推盛行于民国时期的城市警区的设置。

随着西方警政开始引入中国，中国的开放城市相继建立了近代的警察机构，其开始的标志是光绪三十一

，“京师内外城巡警厅，年（1905）京师内外城巡警厅的设置是中国最早的真正意义上的近代城市警察机

［13］构”。晚清民国时期的警政所包含的内容要远远多于现代警察的职能。以北洋政府时期的京师警察厅为其职能大致有：一、治安职能，治安职能又包括维持社会安定、交通管理、社会风气管理、消防、协助维持商例，

业及生活秩序；二、市政职能，市政职能又包括路政、房地管理、协助捐税、医疗管理和卫生管理；三、慈善职能，慈善职能又包括衣食救助、收容与教养以及妇女救助等功能［14］1－2。可以看出当时的警察职能非常广泛，不仅治安职能基本涵盖了现代警察的职能，而且其他职能也包括了较多的政府行政职能。不仅在京师如此，晚清民国时期的许多城市的警政都扮演着这样的角色，如何一民在论及警察在晚清成都所起的作用时提到：“晚清警察在成都出现后，扮演的角色是多重性的，可以说超越了现代意义上的警察职能，更类似近代城市

可以说是传统官衙门向近代城市政府转变的一种过渡型管理机构”政府，［15］450。

警政开始后的一个重要内容即是对城市内部进行划分，以便进行管理，从而形成了城市警区。实际上，当警区出现后，在民国很长一段时间内，城市的行政区划采用的即是以区署为代表的警区区划。以民国时期的广州为例，至1937年，全市共设警察分局29个，对应29个警区，这29个分局辖区基本上涵盖了主城范围。警区作为政区这一功能可以从民国广州的侨产档案中管窥一二。翻阅档案，可以发现许多描述房产具

“窃民夫谭光武向在美国纽约谋生，体位置的记载，都涉及到了警区的归属，例如于抗战前，曾以血汗蓄积，

①“窃侨民邓悦猷于民购得坐落广州市德宣分局辖区内后楼房上街，门牌十六号之二、之三洋楼一大座……”

②“窃侨有国廿三年在广州市警察七区荷西分局连元新街自置第二十号及第廿二号门牌屋业两间居住……”

③自置房屋一间坐落本市西禅区高第坊门牌二十一号……”此处西禅区的全称应是西禅分局辖区，起初疑是

“窃侨商所管原日本市靖海区小市街门牌第三十三号，笔误，可是据另一档案记载现编中华南路门牌二十五

④号铺业一间……”可以发现日据时期，警区并未废除。靖海区全称为靖海分局辖区，可能是警区已实行多

年，民众已习惯而采取简称，西禅区也是这样的情况。通过档案所载可以发现，许多房屋地址在记载时都是先列警区分局名，再列街道及门牌号，由此可知民国时期广州的警区实际上已经类似于市辖区，成为城区内的一级行政区划，而街道则是次于警区的行政区划。

民国时期的北京的警区也实际上起着政区的作用。1913年袁世凯将京师内城巡警总厅和外城巡警总厅合并为京师警察厅，并于其下设20个区。这种分区状况一直持续到1928年，该年十月，北平市将内城10个区合并为6个区，分别是内一区、内二区、内三区、内四区、内五区和内六区，城外10个区合并为5个区，分

——区、别是外—外二区、外三区、外四区和外五区。这次区划与以往不同的是，颁布政令的是北平院辖市政府，从而使得警区划分不论是名义上还是实际上都起到了政区的作用。

除了广州、北平外，厦门也在1930年至1932年先后形成了以四大警区划分的城市政区划分。至1932年，厦门第一区署管辖街道125条，门牌5283号；第二区署管辖街道80条，门牌约4400号；第三区署管辖

［16］155。不仅每个辖区有明确的管辖范围，门牌4328号；第四区署管辖街道50条，门牌2314号街道121条，

而且也形成了区署—街道的区划体系。

此外，民国时期以警区作为政区来进行城市管理的城市尚有许多，这在民国时期的中国是一个值得关注的现象。不论是捕属还是警察制度，其产生的重要原因之一就是分担地域型政区下县衙所承担的城内事务，随着旧衙门的废除，现代市政尚未建立之前，警察又担负起了更多的行政职能。当警察制度演变到现代，警察的职能在不断的减少，大部分的行政功能逐渐失去，治安管理功能更加强化。虽然警察的行政功能大大减

但是需要注意的是，晚清发端而盛行于民国时期的城市警区制度却被保留下来，并演化成了现代城市型少，

政区的市辖区。

三、城市型政区的产生及市辖区的形成

（一）城市型政区的形成———现代市制的出现

城乡处于合治状态，不论是附郭县，还是宋以后出现的各种城内行政区划，亦或是晚清中国传统社会中，

时期捕属的设置，仍然都是地域型政区下的区划设置，只有当城市从乡村中独立出来，成为一个独立的行政区，从名义到实质成为自治市时，城市型政区才最终形成。城乡分治的肇始可以追溯到光绪三十四年

①，《华侨呈请政府处理产业纠纷函件》。广东省档案馆藏，广东省政府侨务处档案：全宗28，目录号2，案卷号16

，《华侨要求发还被封房屋函件》。广东省档案馆藏，广东省政府侨务处档案：全宗28，目录号2，案卷号18

，《华侨要求处理房屋被占函件》。广东省档案馆藏，广东省政府侨务处档案：全宗28，目录号2，案卷号20②③④

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