城市重大突发事件的政府预警管理模式刍议

  本文关键词：我国城市公共安全管理模式构想，由笔耕文化传播整理发布。

政治文明研究

湖北社会科学

城市重大突发事件的政府预警管理模式刍议
祝江斌 %， 王超 %， 冯斌 %， 罗珊珍 +
（ %5武汉理工大学，湖北 武汉 )#&&"# ； +5赤壁市财政局，湖北 赤壁

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摘要： 随着经

济全球化和世界一体化进程的加快， 城市重大突发事件成为各个国家日益关注的新兴社会问 题。我国城市重大突发事件预警系统和应急机制不健全， 处理和管理危机能力不强， 主要问题在于城市重大突 发事件管理比较分散。因此， 有必要从政府管理科学的角度考析我国城市重大突发事件的政府管理现状， 从预 警和预控两个纬度提出城市重大突发事件的政府预警管理模式构建建议，从而促进我国和谐城市与节约型城 市的构建。 关键词： 城市重大突发事件；预警管理；模式 中图分类号： !"# 文献标识码 ： $
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一、 城市重大突发事件的内涵与灾害性后果
城市重大突发事件是指发生在城市区域范围内，在人 们的生产 与 生 活 进 程 之 中 ， 对 城 市 的 功 能 、 居 民 的 安 全 健 康、财产 及 生 存 环 境 可 能 造 成 严 重 危 害 或 重 大 经 济 损 失 的 事件。如火灾、 爆炸、 毒物泄漏、 建筑物倒塌、 恶性交通事故、 职业危害等。 城市重大突发事件造成或者可能造成重大人员伤亡、 重大财产损失 、 重大生态环境破坏， 影响和威胁本地区甚至 全国经济社会稳定和政治安定局面， 有重大的社会影响。具 体说来， 城市 重 大 突 发 事 件 可 能 造 成 城 市 资 源 的 损 失 、 城市 发展计划的被 打 断 、 城市投资气候和环境的恶化、 城市政局 的不稳定等后果。

件灾害后果的产生原因进行分析， 这将有助于我们采取相应 的措施来减少城市重大突发事件所带来的危害， 也是对城市 重大突发事件采取预警和紧急应对的基础。 城市重大突发事件的性质是指何种城市重大突发事件， 是突发自然 灾 害 还 是 突 发 事 故 灾 害 ， 是公共卫生事件、 社会 安全事件， 还是复合突发事件， 不同重大突发事件所影响的 对象、 范围以及所影响的程度均不相同。 城市重大突发事件的规模是指重大突发事件发生的程 度， 有可能是中度重大、 有可能是特重大等等程度， 其所产生 的不良后果也是不一样的。 影响对象的脆弱性包括两个方面， 一方面是指影响对象 承受能力的脆弱性。就好比人面对病毒的抵抗能力， 不同的 人由于 体 质 不 一 样 ， 面 对 同 样 的 病 毒 所 产 生 的 后 果 也 不 一 样。影响对象从性质角度来分可分为生命、 财产和效率三个 方面， 任 何 重 大 突 发 事 件 所 造 成 的 影 响 均 可 以 从 生 命 的 损 失、 财产的 损 失 和 效 率 的 损 失 三 个 方 面 来 考 察 ， 那么影响对 象的脆弱性就可分为生命损失的脆弱性、 经济损失的脆弱性 和效率损失的脆弱性。 另一方面是指人类对城市重大突发事 件应对能力的脆弱性。 要是人们在城市重大突发事件发生前 有高效的预警和早期干预体系，那么其后果几乎不存在； 或 者有高效的应急体系， 使得城市重大突发事件的不良后果降 到最低， 那么城市重大突发事件的发生也不可怕。人类应对 城市重大突发事件的脆弱性评价包括应对体系是否健全、 应 对功能是否 完 备 、 应对方法与手段是否有效、 应对决策是否 迅速和准确、 执行是否有力等方面。

二、 城市重大突发事件的生成原因
从哲学共性角度分析，所有城市重大突发事件的发生 都是冲突 和 矛 盾 达 到 不 可 调 和 时 的 产 物 ， 不 管 哪 一 种 突 发 公共事件 ，， 其 实 质 都 是 事 物 本 身 潜 在 的 矛 盾 和 问 题 积 聚 激 化后的表现形 式 ， 矛盾是物质的普遍状态， 是自然界和人类 社会的普遍现象， 正是矛盾的暴露、 冲突的平息、 问题的解
（ /%+&’%++） 在人类社会 决， 事物才得以发展， 社会才得以进步。 -%.

中， 冲突无所不在， 危机是必然发生的偶然事件， 城市重大 突发事件 是 每 一 个 社 会 形 态 和 城 市 政 府 管 理 体 系 都 会 面 对 的挑战。 城市重大突发事件爆发之后所产生的危害与重大突发 事件发生的性质与规模以及其影响对象的脆弱性直接相 关。同样的城市重大突发事件在不同的国家、 不同的地区可 能造成的 危 害 是 不 一 样 的 ， 所 以 有 必 要 对 城 市 重 大 突 发 事

三、 城市重大突发事件的政府管理现状评价

作者简介： 祝江斌（%0*"—） ， 男， 武汉理工大学政治与行政学院讲师， 在读博士。王超（%0*#—） ， 男， 武汉理工大学管理学院副教 授， 博士研究生。冯斌（%0(+—） ， 男， 武汉理工大学政治与行政学院硕士研究生。罗珊珍（%0"(—） ， 女， 赤壁市财政局会计师， 硕士。 基金项目： 国家社会科学基金项目《重大突发事件的政府预警管理模式研究》。项目编号： 武汉理工大学基金项目 &)122&%"； 阶段性成果。项目编号： 344+&&,+&%

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从总体上说， 我国城市重大突发事件预警系统和应急机 制不健全 ， 处理和管理危机能力不强， 主要问题在于城市重 大突发事件管理比较分散。迄今， 只有少数部门建立了隶属 于该 部 门 的 重 大 突 发 事 件 管 理 系 统 ， 这 些 管 理 系 统 条 块 分 割， 缺 乏 由 国 家 统 一 指 挥 的 综 合 性 的 重 大 突 发 事 件 管 理 机 制。面对综合性突发事件管理， 这样的机制实际运作中就缺 乏有序性和协调性。

我国现有的有些地方政府成立的突发公共事件应急委员会， 其主要 有 两 个 方 面 的 职 能 ， 一是预警管理职能， 二是应急管 理的职能。 城市重大突发事件预警与应急管理委员会内部的 主要组织机构设置如图 ! 所示：

!"城市重大突发事件管理的主体。
政府具有社会公共管理职能， 也是重大突发事件处理的 天然主体。但是， 城市政府习惯上认为处理社会公共事务是 自己的事 情 ， 外界无权干涉， 而忽视了各种社会组织群体在 公共领域中的作用。 并且， 政府与组织、 公众之间缺乏有效的 沟通， 使之对政府的依赖性过大。

#"城市重大突发事件管理的原则与目标。
我 国 有 些 城 市 虽 然 确 立 了“ 预 防 为 主 ， 救 援 为 辅 ”的 管 理原则， 但是由于缺乏从城市安全的战略全局认识重大突发 事件， 缺乏对城市安全全方位的思考， 对新的危机形式与根 源认识不足， 不 仅 影 响 了 政 府 实 现“ 全 力 营 造 安 全 城 市 、 从 更高层次整合城市公共安全资源、 提高资源配置效率”的目 标， 同 时 还 影 响 了 政 府 实 现“ 扩 大 对 外 开 放 、 应对全球化国 际竞争、 加快城市现代化建设和全面建设小康社会”的目标 和政府实现 “城市经济与社会的协调发展、构建节约型城 市、 实现城市的可持续发展”的目标。
图! 城市重大突发事件预警与应急管理委员会内部的主 要组织机构设置

城市重大突发事件预警管理部专司于各种专项的城市 重大突发事件和所辖区域的突发事件的监测、 识别、 预测、 预 警和预控的管理工作， 下属两个中心分别负责。专项的突发 公共事件包括自然灾害、 事故灾难、 突发公共卫生事件、 社会 突发事件和复合突发公共事件； 区域的突发公共事件包括下 属各地区的突发事件， 比如省级以下的区域包括下属的市级 突发事件。 城市重大突发事件应急管理部负责专项的城市重大突 发事件和所辖区域突发事件的应急管理， 根据需要可成立相 应的应急指挥部。 预警与应急信息中心负责专项突发事件和所辖区域突 发事件 的 信 息 监 测 、 收集和反馈， 是城市重大突发事件预警 管理部和应急管理部的信息来源， 是城市重大突发事件预警 与应急管理委员会的中枢神经。 专家顾问委员会是为各种突发事件和城市各地区突发 事件开展预警和应急管理工作的决策支持， 为两个部门开展 工作提供专业的咨询和意见。 办公室是一个协调部门， 协调城市重大突发事件预警与 应急管理委员会内部与外部的关系， 为该委员会的正常运转 和工作提供支持。

$"城市重大突发事件管理的职能设置。
政府在协调纵向上下级部门之间关系上比较强， 这样的 设置有利于统一指挥和专业分工， 但横向同级部门之间的协 调相对比较薄弱，尚未形成网络型的公共安全管理系统， 任 何大的危机与灾情的发生都需要市委、 市政府自上而下地统 一协调。而且城市公共安全部门之间职能分工、 事权划分不 明晰， 致使很多城市部分公共安全领域如信息安全、 资源安 全、 金融安全等还处于真空地带。

%"城市重大突发事件管理的运转模式。
现阶段， 城市重大突发事件管理还没有出现统一的管理 模式，对城市重大突发事件的管理主要是依靠临时设立的机
（ (!)*!+） &#’ 构和应急联动中心进行运转， 预警管理模式并未建立。

四、 城市重大突发事件的政府预警管理模式构建建议
本 着“ 集 中 指 挥 、 统一调度、 信息集成、 资源共享、 专业 分工、 分层负责、 快速高效、 管 理 科 学 ”的 原 则 ， 建立全新的
（ (!!*!,） 城市重大突发事件的预警管理模式。 &$’

$"城市重大突发事件的管理主体。
当然， 城市重大突发事件发生时， 首当其冲的当然是政 府， 它必须也应该承担起全部社会的组织与管理工作； 其次， 非政府组织， 包括机关、 厂矿、 学校、 公司、 企业， 以及其他福 利组织 等 也 是 管 理 主 体 ； 最后是公众个体， 也应当承担相应 的责任。从世界各国的经验看， 公共安全事务必须有广泛的 社会参与性。 正是基于这样的认识， 公共安全管理理论认为， 政府与 民 众 的 沟 通 ， 并不是解决问题的过程， 而是按自己的 角色定位来提供答案。

（一）城市重大突发事件的政府预警管理模式。

!"城市重大突发事件管理的组织体系。
目前我国城市还没有建立专门的重大突发事件监测和 处理综合 部 门 ， 均分布在各行业主管部门内， 如对地震灾害 的监测由 地 震 局 负 责 ， 地震灾害的救援在民政局， 这样的设 置有利于专业分工， 但由于现在的社会突发事件造成的因素 与后果往往是综合性的， 对突发事件的紧急救援和事后重建 也需要利用社会的整体资源， 目前这种体制在系统协调以及 预警管理的系统功能发挥方面就显得不足， #--$ 年春的“萨
（ (%!*%.） 斯”事件就说明了这一点。 &%’

%"城市重大突发事件的管理的运转模式。
城市重大突发事件预警管理系统的运转模式是通过对 区域内重大突发事件、 受灾对象脆弱性和应对体系监测对象 的预警 分 析 过 程 ， 状况良好的就不需要采取任何措施， 如若 处于不良状况就采取相应的预控对策。 对城市重大突发事件

城市重大突发事件预警与应急管理委员会不同于目前

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预警管理的每个过程的结果与数据， 都将反馈到“监测信息 系统”中， 其信息分析结果将可以合理调整和优化下一循环 过程 的 预 警 管 理 活 动 ， 使 整 个 预 警 管 理 活 动 形 成 了 一 个 循 环， 周而复始， 维系与加强社会的安全。 城市重大突发事件预警管理系统的运转模式如图 ! 所示：

平。城市重大突发事件的应急救援需要很多的资源， 而这些 必须在城市重大突发事件发生前就应该准备好， 尤其要注重 对城市政府预先应对体系的改善， 包括改善政府官员应对重 大突发 事 件 的 不 良 意 识 、 改善应对体制不顺的状况、 提高应 对专业 人 员 的 比 例 ， 以及改善不良的资源保障体系， 比如是 否有救 援 资 金 准 备 、 信息沟通是否通畅、 救灾物质是否储备 等， 还有应急预案是否制定， 是否进行培训和演练等。

!#城市重大突发事件发生中的预控对策。
（ "） 预防应急对策没有阻止城市重大突发事件进一步扩 散的对策。 应急方案除了对事件的紧急处理外， 还要采取措施防止 城市重大突发事件进一步扩散， 比如准备消防力量防止地震 所带来火灾和准备医疗消毒来防止瘟疫的发生等。 （ ! ）预防应急对策没有提高受灾对象承受能力的对策。
图! 重大突发事件预警管理系统的运转模式
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在城市重大突发事件发生时， 受灾对象， 尤其人们的心 理需要获得真实的信息和进行必要的心理辅导， 这是就需要 在应急对策的采取时要加强对人们心理承受能力的对策。 （ $ ）预防应急对策出现失误。 城市重大事故发生中的应急对策一般要求反应速度快， 在不完全信息下就容易出现不周全的地方， 这时预警管理系 统就应该对应急对策与后果进行评估， 防止应急对策出现失 误， 并及时纠正应急过程中出现的失误。

城市重大突发事件预警管理系统的执行者是各级管辖 区域 政 府 的 突 发 公 共 事 件 预 警 与 应 急 管 理 委 员 会 中 的 突 发 公共事件预警管理部， 负责管辖区域内重大突发事件的监测 和预控。 城市重大突发事件预警管理部负责信息的分析和预 控方案的制定， 信息的收集为各级管辖区域政府的突发公共 事件预警与应急管理委员会中的信息中心， 信息的提供为相 关职能部门，比如生产安全信息来自于安全生产监督局， 地 震信息来源于地震局。 （二）城市重大突发事件的预控对策的选择。 城市重大突发事件预控对策的选择根据监测指标的分 类， 可以 分 成 三 大 部 分 ， 一是城市重大突发事件发生前的预 控对 策 选 择 ； 二 是 城 市 重 大 突 发 事 件 发 生 中 的 预 控 对 策 选 择； 三是城市重大突发事件发生后的预控对策。

$#城市重大突发事件发生后的预控对策。
应有相应预控对策防止城市重大突发事件再次发生 （ "） 和扩散的功能。 对城市重大突发事件不是应急处理就完结了，还要采取 措施防止城市重大突发事件的再次发生，通过对城市重大突 发事件发生原因的分析，需要采取积极措施改正原先引发城 市重大突发事件发生的不良原因， 尤其人为的重大突发事件。 应有相应措施重建重大突发事故受灾对象的损失的 （! ） 功能。 城市重大突发事件发生后， 硬件方面会受到损失， 如经 济破坏、 房屋建筑倒塌、 受灾人员的基本生活不能保证等等， 应制定 相 应 的 政 策 扶 持 经 济 ， 使经济复苏， 督促保险公司展 开赔偿 工 作 等 等 ； 软的方面包括受灾人员的心理辅导、 重建 信心的恢复等方面。

"#城市重大突发事件发生前的预控对策选择。
采取有效措施使城市内的重大突发事件不发生或发 （ "） 生的规模、 强度降低。 城市重大突发事件基本可分为自然重大突发事件和人 为重大 突 发 事 件 。 通 过 监 测 发 现 可 能 会 发 生 某 种 重 大 突 发 事件 时 ， 就 积 极 采 取 措 施 使 其 不 发 生 或 发 生 的 规 模 和 强 度 降低。 自然重大突发事件有一些是与人类的行为密切相关的， 人类可以适当采取相应预先方案影响其发生的规模与强度， 制定积极的政策鼓励生态保护， 我们目前的退耕还林就是这 样的预控举措； 对于人类无法控制的自然灾害， 比如地震、 海 啸等， 就只有提高受灾对象的抵抗能力和应急能力来预防重 大突发事件的扩散。 软件方面的抗灾水平来降 （ ! ）预先采取措施提高硬件、 低受灾对象 本 身 的 脆 弱 性 。 此 方 面 的 预 先 措 施 之 一 是 提 高 硬件 设 施 的 抗 灾 能 力 ， 如 在 公 共 场 合 提 高 建 筑 设 施 的 耐 火 度等 等 ， 公 共 卫 生 领 域 方 面 可 通 过 疫 苗 的 注 射 提 高 人 们 的 抗病能力 等 等 ； 在软件方面主要是提高人们的心理素质， 通 过 教 育 提 高 人 们 应 对 突 发 事 件的 能 力 ， 使 人 们 提 高 自 救 和 他救的能力。 预先采取措施改善重大突发事件预先应对体系的水 （ $）

参考文献： 赵 恩 昌 # 预 警 系 统 模 型 %’&# 生 物 数 学 学 报 ， %"& 蓝 荣 ， （"*） "(()， #

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