治理_杨雪冬：压力型体制——一个概念的简明史(2)

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　　随着调研范围的扩大，笔者还对压力型体制的时空存在进行了分析。(1)在时间上，压力型体制是在20世纪90年代趋于明显化的。笔者通过对中国东部、中部以及西部几个县(包括县级市、区)的比较研究发现，在1992年后的党代会和人代会文件中，都出现了“加温加压”、“驱动发展”、“跳跃发展”、“超常发展”等字眼。这一方面反映了邓小平“南方”讲话后，全国经济发展的加速，另一方面也说明了地方的危机意识明显增强。(2)在空间分布上，压力型体制是一个全国性的体制，不论在经济发达的东部还是经济欠发达的西部，都可以看到它运行的迹象。(3)压力型体制在空间存在上还有不平衡特点。这种不平衡性体现为两点：一是在处于经济起飞阶段的地区，压力型体制的表现更加明显。因为这类地区的发展任务更加紧迫，行政力量的干预程度也越强。二是在地方政治中，县级压力型体制表现得更加突出。这与县在整个体制中所处的地位有着密切关系。一方面，县作为最完善的基础政治体系承担着来自上级的各种命令任务；另一方面，这些任务是在与社会、市场的直接接触中完成的，必须采取具体行动。

　　二、压力型体制的发展

　　2007年，笔者重访了10年前调研过的三个地方：河南新密、江苏无锡和陕西咸阳。笔者发现，过去10年中，这三个地方的工业化、城市化以及全球化水平快速提高，经济发展水平在所处区域中处于领先地位。快速的城市化使它们与周围大中城市紧密联系在一起。咸阳市正在实现与西安市的城市一体化，无锡市积极加入到与上海市的对接中，新密市与郑州市的联系也日益紧密。此外，经济的发展，特别是对外来投资和产品出口的高度重视，使得三个地方也加入到经济全球化进程之中。在这方面，处于东部经济发达地区的无锡市的经济全球化程度更高，但咸阳市也已成为台湾在西部投资的重要地点。

　　然而，推动这些成就实现的政府运行机制似乎并没有发生根本的改变。一方面，地方政府面对的压力更大、更复杂；另一方面，压力型体制不仅在经济领域中继续发挥着作用，而且扩散到社会管理等领域。由于这三个地方在各自区域中处于发展领先的地位，所以当地政府比落后地区政府面临着更大的、更复杂的发展压力。压力的复杂性体现在三个方面：首先，作为本区域的经济领跑者，上级政府对它们继续领跑给予了很高的期望。这是一种自上而下的政绩要求压力；其次，这三个地方还要应对来自周边城市赶超自己以及自己要赶超其他城市的压力。这是一种水平方向的发展速度压力；第三，作为已经在经济社会发展方面取得一定成就的地方，这三个地方政府还要应对当地公众不断增加的要求。这是一种自下而上的需求满足压力。

　　这三种方向的压力不仅在内容上不同，而且各自的内容结构也在不断调整。过去10年中，三种压力在内容上的最大变化表现在两个方面：一是，地方政府发展经济遇到的约束条件逐步收紧，环境、土地、就业等因素成为地方政府追求经济高速增长时必须考虑的因素。二是，除了经济增长压力外，地方政府必须承担起经济增长带来的问题以及经济增长不能单独解决的问题，比如环境破坏问题、社会差距拉大问题，政府的社会服务和社会管理功能必须得到加强。

　　尽管压力的来源和内容存在着差别，但在经济增长这个目标上，三种压力实现了聚合。对于上级政府来说，保持经济持续增长是国家战略、政治任务；对于地方政府来说，只有实现经济增长，才能在与其他地方竞争中保持领先优势；对于当地公众来说，保持经济增长与他们的就业和生活水平的改善有着直接关系。因此，经济增长成为了一种社会共识。尽管需要解决经济增长带来的各种问题，但经济不能停滞，必须保持增长。当然，官方的话语用“发展”替换了经济增长，并将这个逻辑表达为：要在发展中解决问题，只有通过发展才能解决问题。但地方政府在行动中，却把发展又简化为经济增长。

　　为了实现经济增长，地方政府所选择的最有效方法，首先就是不断加强招商引资，吸引资本到本区域，以维持经济的高速增长，增长财政收入；从而同时满足上级的政绩要求、保持与其他地区竞争的优势以及当地公众的需求。当然，政府也开始重视服务职能和社会管理职能。其次，政府开始更加重视自身社会管理职能的履行。但政府职能转变最快的领域是与经济增长相关的领域，这尤其体现在政府审批改革和政府将企业管理中的一些方法引入政府管理方面。政府干预经济的权力受到了明显约束，管理效率得到了提高。因此，我们看到这三个地方政府都声称要建设“亲商”型政府，并积极推动投资环境建设。

　　由于经济增长的共识，资本也成为了地方政府的压力施加者，与其他三种方向的压力形成了合力，并且借助后者对经济增长的需要提升了自己的重要性。因此，我们看到这三个地方政府在招商引资方面都花费了大量的时间和精力，将其列为政府的工作重点，提出本辖区之外的资本都是吸引和争取的对象，动员所有政府部门参与进来。对于地方政府来说，资本的压力并不是单一的。这表现在两个方面：一是地方政府不仅要创造环境吸引新的资本进入，也要为已有的投资提供长期发展的条件；二是地方政府不仅要吸引外来投资，还要支持本地民间资本的发展。尤其在对待民间资本的态度上，我们可以清楚地看到，这三个地方政府发生了巨大的转变，都把发展民营经济作为本地经济发展的重要支柱，为其提供更好的发展环境，特别是制度环境，甚至推动它们上市。地方政府从制度完善角度出发来改善投资环境，不仅是对中央政府相关理念的落实，也为制度创新提供了经验。因此，我们可以看到，在市场因素最活跃的领域，政府的自我调整能力和管理能力也最强。

　　但是，值得注意的是，这三个地方招商引资的工作模式并没有大的区别，依然采取动员模式，即将其确定为工作重点；党委和政府领导亲自挂帅；任务层层分解；各个部门参与；根据招商引资结果进行奖惩。招商引资不是某个政府职能部门，比如招商局的工作，而是整个政府的中心工作，其他政府部门都要围绕这个中心工作来履行职能，甚至调整人员和时间。更重要的是，这不仅是政府内部动员模式，还是全民动员模式。我们在这三个地方都看到当地政府提出要实行“全民招商”。然而，政府部门全体动员并非这三个地方的特点，而是全国的普遍现象。根据一个对安徽省55个县市领导的调查，招商引资工作是当地经济发展的“一号工程”，是县市长们“在工作中最关注的三个方面的问题”之一。

　　对于地方政府来说，由于四种压力借助经济增长这个目标汇聚在一起，所以政府对社会管理问题的重视也带有明显的经济倾向，即为经济增长服务。这就使资本的压力凸显，，成为引导地方政府行为调整和变化的主要力量。在这三个地方，我们可以清楚地看到，无论投资环境的全方位完善，土地利用方式的改变，还是城市管理水平的提高，都带有明确的经济目的。然而，由于对资本的过度倚重，地方政府的责任机制出现了扭曲，对资本的责任压倒了对上级和民众的责任。部分地方政府冒着违反上级政策，侵害当地民众利益的危险，对资本的要求大开绿灯，甚至放纵一些明显的违法行为。而部分地方官员为了个人利益，利用手中掌握的权力与某些投资者进行权钱交易，达成利益勾结关系，导致一些职能部门的行为倾斜，严重削弱了其公共身份。

　　尽管这三个地方政府因经济增长目标的驱动而对获得资本的青睐非常重视，并且为此调整着自己的行为方式以及组织结构，但它们对于资本的要求依然保持着一定的自主性。换句话说，地方政府在不断为资本提供发展的优惠条件的同时，也在努力根据自己的计划和意志规范着资本的运行。这突出体现在2003年以来，这三个地方政府在招商引资中调整了招商对象，从对所有投资来而不拒，转变为根据本地的环境、土地等约束条件而有针对性地招商。在无锡市，这种变化表现得最为明显。土地和环境的压力迫使当地政府加快产业结构调整，除了建立产业园区集中生产外，还推动一些高污染、高耗能企业离开本地。尤其在2007年太湖蓝藻危机发生后，这种改变投资结构的动机更为强烈。

　　地方政府对资本保持的相对自主性并非自发的，而是由于来自上级政府的压力和当地公众的压力在内容上发生了较大的调整。虽然都承认经济增长的重要性，但上级政府和当地公众对社会问题、环境问题给予了更高的重视。科学发展观、和谐社会、服务型政府建设等理念的提出，标志着中央政府对地方政府的要求在指导原则上发生了巨大的转折。这相应地导致了上级政府对下级政府考评指标结构的调整，与社会发展、环境保护等相关的指标被列入了考核内容。同时，当地公众的权利意识也在增强，迫使地方政府承担起更多的公共服务职能。在这三个地方，我们看到近年来的上访案件中许多都涉及土地征用、环境污染等问题。因此，地方政府在谋求经济增长的同时，也必然把注意力转移到经济增长带来的问题以及不能解决的问题上。

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