全球公域:不均衡全球化世界中的治理与权力

    摘要：随着全球化进程的深化，具有非传统特性的全球问题不断涌现，在现有治理秩序下无法得到有效解决，需要协调全球各行为体一致努力进行治理，这在一定程度上推进了全球共治理念的贯彻，有助于实现全球共享安全。其中，网络、极地、外太空、公海等各个全球公域的重点问题领域，亟须全球做出协调努力进行治理。全球公域作为一个相对较新的战略增长点，为各国所重视。但是，治理中仍然存在着两类权力不均衡的情况，即参与治理的富国与穷国之间权力的不均衡，参与治理的国家行为体与非国家行为体之间权力的不均衡，它们都影响了治理的效果。全球公域治理的制度安排受限于概念模糊、划界不清、权责不明的现状，大国权力政治的色彩很容易趁机充斥到全球治理的诸多安排当中，危机治理行为的合法性。

    关键词：全球公域,不均衡全球化世界,治理权力,国际关系与国际法论文
 

    约翰·汤姆林森（JohnTomlinson）指出，“在全球化中暗含着一种不同的概念破坏运动”。①一时间，人类需要应对的世界发生了重大的变化：在非传统安全的特殊语境下，需要治理的问题具有跨境性、不确定性和非传统性；与治理形态相关的参与治理的行为体、治理规范和利益表现都具有了多元性。所谓全球化对传统概念的破坏力表现为：似乎多元性（行为体、治理对象等）使国家行为体不再重要，权力政治不再重要。面对这些全球化带来的概念的破坏性运动，学术界应持有谨慎的应对态度。部分学者表示，没有彻底的理论修正工作，是无法解释全球化带来的新现象、新问题的；另外一些学者认为，在不进行彻底修正的基础上，需要做一些描述性的分析来帮助我们应对目前的概念挑战。笔者认为，分析这些全球性问题的治理，需要新旧兼顾地修正理论认知，既要认清治理的多元化内涵，又要兼顾传统现实主义权力观的持续作用机制。只有如此，才能冷静应对不均衡全球化带来概念的破坏，“更为全面、深刻地把握国家行为体参与全球非传统安全治理的新表象和固有实质”。②

    一导言

    全球治理逐渐成为一个研究热点，具有一定的现实需要。随着全球化进程的深入，全球性问题与日俱增，凭一国之力难以应对。与以往相比，全球化背景下的安全内涵表现出更多的非传统性。冷战结束后，以信息技术为代表的各类科学技术得以迅猛发展。人与人、国家与国家之间的交往打破了原有地理位置的限制。在某种意义上，“世界变小了”。但是，全球化也带来了负面性，各类非传统安全问题肆虐：全球恐怖主义活动、全球金融动荡、全球环境污染、全球流行病的传播等问题频发。

    为了应对全球化世界的新挑战，国际社会的治理理念也应该做出相应调整。联合国“全球治理委员会”在此基础之上，将全球治理定义为“各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种互相冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们的利益的协议”。③权力的让渡是上述定义的核心思想之一。

    但是，全球化带来的概念破坏运动是相对的而非绝对的。公认的团体或权力机关、人民或者团体都是国家行为体之外的全球治理参与者，应该享有治理权威。“天下大同”的全球治理理念没有消除权力政治的现实存在。事实上，治理与权力并非两个不可以兼容的词汇，它们一同构成了全球治理的概念内涵。尽管全球治理过程中的安全概念更为多元、治理参与主体更为多元、权力和利益的表现方式也更为多元，治理的内涵中也无法排除权力结构不均衡的内容。相应的，治理形态需要做出调整，从而更为得心应手地治理一个受到“概念破坏”的新世界。这就涉及治理中的权力问题。权力的均衡与不均衡组成了两种基本的权力结构表现方式。治理中的权力结构不均衡是目前全球治理面临的重大问题，为贯彻公平、合理的治理理念带来了诸多困难。

    二理论概述：治理与权力

    正如诸多制度主义者所说，笔者认为治理全球化需要完善的制度。全球性问题不断涌现的今天，需要协调、促进各行为体一致努力、提供全球公共产品。

    （一）不均衡全球化的世界

    各行为体共同参与全球新议程的设定、新机制①的创设是形成合力的必要保障。然而，现有治理秩序、制度安排下无法有效应对全球性问题的挑战，主要是因为现行治理机制设计与现有权力结构不适应，需要做出相应调整。②调整的对象正是两类基本的不均衡：既包括富国与穷国之间的不均衡，也包括国家行为体与非国家行为体之间的不均衡。两种不均衡构成了局部全球化世界的主要制度特征。

    第一，参与治理的富国与穷国之间存在着权力不均衡的现象。③发展中国家的发展，打破了原有制度框架下的权力、利益结构的均衡。过去几年，新兴国家的群体性崛起和发达国家相对衰弱，动摇了原有全球治理结构赖以存在的合法性根基。④

    新兴国家需要更多参与到规则制定中来，摆脱过去受到非中性制度牵引的被动局面，改善全球治理合法性欠缺的现状。①部分文献重点分析了中国参与全球治理面临的挑战及可行的战略选择。②还有很多涉及印度、巴西等新兴国家及加拿大等发达国家的研究。③其中大部分文献认为，现有全球治理体系严重滞后于国际权力格局的变化，代表性与有效性都存在问题。④

    第二，国家行为体与非国家行为体参与全球治理的能力与程度存在不均衡。克劳斯·D.沃尔夫（KlausDieterWolf）认为，国家、商业利益集团、公民社会三者共同组成了治理的新模型。⑤戴维·赫尔德（DavidHeld）对多元参与的全球治理成效表示悲观，多元化、多层次化和网络化等治理特点带来的却是效率赤字：“对于解决当前的全球困境，全球体系所做的努力在许多方面是无效且不负责任的”。⑥

    他指出了全球治理目前面临的三大难题（金融挑战、以应对社会公正为核心的安全议程、气候变化带来的自然环境威胁）正是由多元化的全球治理本身所带来的“恶疾”：问题领域跨越国内和国际、众多国际机构分工不明确、责任和包容赤字。⑦

    正因为全球治理部分问题领域中存在着概念、界限的模糊地带，大国权力政治的色彩很容易趁机充斥到治理安排当中。为了确保治理的合法性，有必要推动中立的国际组织等非国家行为体参与全球治理的力度，提高它们参与治理的能力。乔纳森·柯普尔（JonathanG.S.Koppell）认为，全球治理组织应该同时寻求治理有效性与合法性的平衡，也就是说，主要的利益攸关者在获取治理权威的同时，应该达到国际社会对合法性的预期。⑧

    为了进一步探讨权力与治理的关系，本文选取了全球公域所涉及的几个问题领域进行案例分析。治理中的权力空间通过制度性权力表现出来。全球公域作为一个新的战略增长领域，其治理仍然处于初步、尝试性、不完善阶段，在治理中存在着一系列的法律困境。治理安排中概念不清、划界不明、规范模糊等“灰色地带”的存在给两种治理不平衡现象的出现制造了“空子”。由谁治理、如何公平有效地治理一直以来都处于问题的核心地带。在治理安排中掌握制度性权力，对国家和国际机构的影响是深远的。制度性权力具体表现为掌握治理活动中议程设置的能力。不管是对国家行为体来说，还是对非国家行为体而言，参与议程设置过程中的角色、身份定位及其战略导向，在很大程度上决定了其参与国际议程设置是否最终可以实现他们参与全球治理的既定目标。从以上分析可见，“国际议程设置并不是一个简单的技术问题或伦理问题，而是一个政治问题。议题本身的轻重缓急可能并不是决定其能否列入国际议程的主要指标；相反，国家间的权力博弈、是否拥有议程‘进入渠道’或靠近议程‘切入点’，将是决定国际议程设置最终结果的最重要要素”。①

    （二）治理非均衡全球化世界

    罗伯特·基欧汉（RobertKeohane）在《非均衡全球化世界中的治理》一文中援引曼瑟尔·奥尔森（MancurOlson）的集体行动逻辑来理解治理全球化世界的制度安排。首先，不能保证各类全球治理的制度安排可以保障全球主义的实现。其次，只有对比制度存在与早期无制度的情景，才能更深入地理解制度的变化。②

    治理安排以制度的形式被创设出来，在一个侧面体现了现实世界的权力结构。权力博弈并没有在全球治理中消亡，反而具备了新的内涵和表现形式。因此，基欧汉认为在一个不均衡的世界里，人们应该对制度既要支持，又要保持客观谨慎：“我们支持制度，是因为我们知道没有健全的政治制度，生活必然是‘肮脏、野蛮与短暂’的。我们怀疑制度，是因为我们认识到，自私的经营会利用制度进行盗窃和压迫。在一个局部全球化的世界上，我们需要更宽泛的制度”。③

    既然制度是形成全球合力治理全球化的主要手段，在一个充满非均衡全球化的世界里，最有效的全球治理制度安排应该是怎样的？基欧汉认为，“有效的制度必须建立在自利而非利他主义之上，但是自由民主合法性和自利途径都有赖于人的价值和信念”。①只有在物质动机和规范动机同时起作用的情况下，成员才会去遵守治理制度安排，各类治理制度的设计才具有了可实现性、有效性。物质动机是利益驱动的，而规范动机是信念驱动的。只有具有合法性、公平性、民主性的制度安排，才能获得有说服力的规范驱动，在全球范围内落实治理措施。但是，在一个非均衡发展的全球化世界里，，以“去国家化”②

    著称的治理实际上很难排斥权力政治的存在。以美国为代表的霸权国家绑架全球议程、妨碍治理公平的现象仍然存在。

    尤其是在一个非均衡全球化的世界里，理解制度从无到有的创设过程，离不开对权力和利益的剖析。作为一项全球公共物品的制度，需要为其创设者同时提供物质与规范的激励，使其获得切实好处，才能被创设出来。治理的制度空白意味着无序和各国利益的损失，但是治理制度的创设实质上是一个成本核算、相互博弈的复杂过程。在治理制度创设之前，各国的主导行为逻辑是成本分析，因为治理全球化是一项提供公共产品的全球议程。如果参与治理的成本大于收益，各国不会受到驱动而参与治理，所以全球化带来的诸多问题得不到及时治理。即使通过制度安排改善了治理空白的现状，全球治理的情况也相当复杂。主要原因是不均衡全球化在治理制度上体现为“制度非中性”。大国权力政治绑架全球治理议程设置可以表现为两个方面：一是新兴国家、发展中国家的权益被发达国家的意愿绑架；二是非国家行为体从专业、中立的角度主持治理的权威势弱。美国独霸的非中性制度可能会给全球治理的努力带来诸多难题。由于治理活动中存在交易成本的问题，而剖析制度本身就集成了不平等的公共产品特性。当非中性的“离心力”维持在第三方成员可接受的范围内，制度维持稳定；当制度极度不平等，成为部分守成大国“盗窃和压迫”其他成员的工具时，制度的稳定性则因合法性缺失而堪忧。美国借主导世界秩序之便利，以其号召的联合行动超越他国主权边界的行为引起了愤怒。在极端情况下，会引发不受欢迎的移民的社会逆反情绪、各类恐怖主义、核武器的扩散等非传统安全威胁，正如九一一事件发生在以“世界警察”著称的美国。

    期待治理安排的改进可以扭转不平衡的现状。理想的制度改进，应该致力于改善前文中提及的“局部全球化世界”下的两个不均衡。第一，发展中国家需要更多地参与全球治理，改变发达国家掌握制度性权力的状况，③防止忽略发展中国家利益的现象持续出现。第二，大力推动各类国际组织等非国家行为体参与全球治理，从而促进从专业角度观察问题、监督治理进程、有助于全球公益的实现，防止国家行为体之间的权力博弈影响治理目的的实现。总之，治理“局部全球化的世界”需要充足的、有改进空间的制度安排。而改善制度安排中的权力不平衡，是实现制度改进的重要途径。

    下文将集中分析近年来吸引了众多目光的一种非传统安全范畴——“全球公域”。①“全球公域”作为一个新的战略增长领域为各国所重视。在这个领域内，各国的权力博弈可能成为塑造新一轮“世界治理秩序”的主要动力。在网络、极地、太空和海洋等领域的治理中，权力博弈随处可见，在部分情况下霸权国的意志甚至超越了治理范畴的初衷，消减了全球治理理念的合法性。

    三案例分析

    全球公域作为一个非均衡治理的典型案例，成为本节的分析焦点。全球公域（GlobalCommons）也被译为“全球公地”。之所以强调“公有”是因为这一概念主要指地球上为全人类所共有的地球资源，应该由全人类所共治。因此，这一概念在自然纬度上所包含的主要内容是平等的、没有分门别类的地球资源。例如联合国将全球公域定义为超出各国管辖范围之外的地球自然资产，主要包括海洋、太空、南极等。②

    这些地球资源是人类的共同遗产，应该由人类共同支配，本代人的使用要以不影响下一代人的使用为前提，任何个人、组织、国家对这些自然资产都不享有排他性权力。

    （一）案例选择与分析框架

    随着全球公域的战略重要性日益被提上日程，“公地”的色彩逐渐变淡了。在美国国防部2010年发布的《四年防务评估报告》中，全球公域是指“不受单个国家控制，同时又为各国所拥有的领域或区域”，但是这一定义中没有强调全球公域的全球公有性，而是使用了“国际体系”这一词汇，具体来说“它们共同构成了国际体系的网络状结构，主要包括海洋、航空、太空和网络空间”。①

    兹比格纽·布热津斯基（ZbigniewKazimierzBrzezinski）将全球公域分为战略类和环境类两大类。2010年美国新安全中心（CNAS）也发表了《被争夺的公地：多极世界中美国权力的未来》②的报告，全球公域的战略意义可见一斑。在一些问题领域内，美国将重点放在参与全球战略公域治理中的权力博弈，却不愿意承担环境类公域治理的治理费用。这一区分，就为全球公域的治理增添了大国政治的色彩。全球治理安排中的制度性权力成为各行为体争夺的核心。因此，全球公域面临着局部全球化的问题，存在着两种权力结构的不均衡。

    一方面，参与治理的富国与穷国之间存在着制度性权力的不均衡。部分大国通过把持治理的主调，为自身利益服务。国家一旦掌握了制度性权力，可以通过引导治理安排中的议题选择，将国家议程转变为公共议程；同时可以将个体的偏好嵌入规则制定之中引导集体偏好的形成，从而影响世界事务的发展方向、维护自身利益。制度性权力可以通过对各种议题依重要性进行排序得以实现。例如在公海治理中，部分国家行为体可能绑架全球议程，为自己的利益偏好服务。它们淡化海洋污染治理、生物多样性保护；同时只强调海底丰富的矿产、能源等资源的占有开发和谋求海洋自由航行权以保障贸易、军事利益的实现。

    另一方面，国际组织等其他行为体在推动全球治理合法性问题上面临着诸多难题，大国政治可能主导国际组织的议题选择，妨碍了治理全球化的组织目标的实现。国家之外的行为体也可以通过在全球治理的平台上讨论其所关心的国际议题清单、动用治理平台、集成员的合力，实现自己的治理目标。它们（特别是以联合国为核心的功能性国际组织）参与全球治理，使之更具有权威性、自主性和专业性。在缺少全球政府的情况下，这些治理平台具有一定的权威性，可以在全球范围内为开展有效的全球治理活动而直接参与治理、游说大国提供公共产品；自主性指作为治理平台的各国际组织可以在全球治理中发挥独立的作用，作为一个重要的治理主体而存在；专业性主要是指它们据某一特定领域和特定问题而建立，为全球治理提供专业性智力支持，在知识和技术上推动治理活动的有效、顺利进行。

    （二）全球公域治理案例分析

    本文之所以选取全球公域中的几个典型案例，而非集中深入探讨某一案例的内在逻辑，目的是为了在比较分析中找到共性。作为相对较新的问题领域，治理全球公域的国际制度安排都相对不完善。发达国家围绕制度性权力的争夺较为明显，可能会加剧全球公域治理中的不均衡现象。中性非国家行为体（例如非政府组织和特定专家群体）的参与有待加强，以便为全球公域的治理提供更为公正的规则依据与治理平台。在一些领域（如推动《国际海洋法公约》的通过、保护环境与防止海平面上升等）的治理行动中，一些小国与新兴国家一道，借助一些非政府组织平台发出自己的声音，为改变不均衡的治理现状做出了自己的努力。

    1．网络安全治理

    国际社会就网络空间的安全治理做出了诸多努力，但是目前为止网络空间的制度、规则和规范仍然相对不健全。首先必须肯定诸多多边国际组织在网络安全治理领域取得的成就。联合国将网络安全列入非传统安全的重大议题之中，呼吁国际社会共同支持，致力于缔造网络安全的意识和文化；安理会下设的反恐怖主义委员会就打击网络恐怖主义等相关议题进行研讨。国际电信联盟2007年启动了“全球网络安全议程”，并于2008年在其总部马来西亚设立了配套组织设置。在地区层面上的成果同样丰硕：欧盟2004年设立了欧洲网络和信息安全管理局，欧盟委员会2011年出台了《欧盟互联网治理契约》；上海合作组织2011年也明确提出加强网络安全治理领域的合作。

    然而，就国家参与网络安全治理来说，在各国之间存在着权力不均衡现象。在规则层面上，国家间的不均衡表现在以美国为代表的发达国家在为全球网络治理“定调”的过程中掌握了话语权优势。谁为网络安全治理的制度和规范“定调”，谁就会在未来“网络武林”的权力格局中处于优势地位。虚拟世界的“战火”是现实世界权力政治的反映；虚拟世界的权力分配也可以改写现实世界的权力对比。此外，一个国家“网络疆域的大小与其综合国力的强弱呈正相关关系，即网络疆域大的国家，综合国力相对强大；反之，则相对弱小”，“互联网扩大了国家安全的内涵，即互联网安全成为与政治安全、经济安全和军事安全等同等重要的国家安全利益”。①

    美国等发达国家非常重视网络的战略意义。美国战略与国际问题研究中心（CenterforStrategicandInternationalStudies）的一份报告中指出：“美国必须将处理网络安全问题看作其所面临的最为重要的国家安全挑战之一。……网络安全问题是一个与大规模杀伤性武器问题同等重要的战略问题。”①迄今为止，“美国不仅掌控和占领全球网络空间制网权和制高点，而且居于短期内他国难以撼动的绝对优势地位”。②

    具有网络技术优势的发达国家不想在全球范围内限制本国的技术优势，试图通过制度性权力巩固其现有优势。因此，欧美在为网络世界定制立规的态度上基本一致，认为现实世界的法律、规则适用于网络空间；治理的重点是那些危及其利益的网络安全事项。发达国家、新兴国家以及其他国家还没有在互联网治理规范上达成一致，主要的分歧集中在发达国家提出的一旦认为本国受到了破坏公共数据、扰乱金融市场、窃取信息数据等威胁，就可以根据“动能打击原则”（kineticeffects）予以“武力”回应。目前的治理规范存在着模糊性，网络空间中权力的界定、安全危害标准不清晰。因此，很难认定是否造成了事实的安全侵害，部分国家通过打击很可能侵害其他国家的“虚拟”主权。互联网很可能爆发“信息战”，成为现实世界以外的又一个权力“战场”。

    总之，在为“虚拟世界”建制立规的初期阶段，应当防止发达国家的单边行为，积极倡导联合国主导、各国广泛平等参与、其他非政府组织一起提供公正监管的网络安全治理。各国要积极加强合作，共同打击网络犯罪，为设计一个公平、合理、透明的顶层网络安全治理制度，提供支持。值得关注的是继斯诺登事件后，美国于2014年3月宣布放弃网络域名管理权，至于今后谁来治理仍然没有定论。因此，在全球层次上是否会出现一个打破权力、利益不平衡的全球网络安全治理安排有待进一步观察。但不能否认，此举已经向“多边治理方案”迈进了一步。

    2．公海治理

    原油泄漏、工业废水排放等人类活动带来了诸多的海洋污染，破坏了海洋生态，也危及人类健康。海洋治理包括：防治海洋污染、保护生物多样性、协调海底矿业开采等经济利益以及打击海盗维护海上运输安全、保持航道畅通等等。诸多国际组织活跃在海洋治理的前沿阵地上，推动了诸多海洋保护公约的通过和贯彻执行。大多数国际组织的注意力都放在了治理海洋污染和防止人类活动危害海洋生物多样性方面，例如先后通过的《公海公约》（1958年）、《国际干预公海污染事故公约》（1969年）、《伦敦倾倒公约》（1972年）、《国际干预公海非油类物质污染议定书》（1973年）、《保护黑海免遭污染公约》（1992年）等。《公海公约》规定了各国在公海所享有的诸多权益。《联合国海洋法公约》将各国的公海权规定为：自由航行、跨越飞行、铺设海底电缆和管道、建造合法人工岛屿和设施、捕鱼自由以及科考。其中，1982年通过的《联合国海洋法公约》成为国际上海洋治理的重要参考依据；1948年在伦敦成立的国际海事组织（InternationalMaritimeOrganization，IMO）成为海洋治理的核心国际机构。尽管海洋治理的内容丰富且颇具重要性，各国参与海洋治理的注意力却集中在两个方面：海底丰富的矿产、能源等资源，海洋划界与自由航行权。第一，充足的能源、资源是一国经济发展的重要保障。已探明的海底石油、天然气、贵金属的储量远远超出其陆上储量，自然引起各国的重视。其中，可燃冰是一种极具开采潜力的清洁能源；富含金、银、铜等矿藏的海底“黑烟柱”①

    也被探明储量丰富、容易开采。第二，海洋运输之所以为各国所重视是因为90%的全球贸易为海洋贸易。此外，在为公海治理定规立制的能力方面，欧美国家与新兴国家之间存在着一定的差距，大国政治的色彩笼罩着国际公约推行中的灰色地带。《联合国海洋法公约》规定了12海里领海、200海里资源开发权和12-200海里专属经济区（EEZ），并规定各国船只有无害通过权，美国紧锣密鼓地推动在国际公海这一国际法空白或灰色地带建章立制，“由于美国未批准《联合国海洋法公约》，且感到无害通过权对美国航空母舰的束缚，全球公域理论于是提出海上公域的开放原则，要求经济专属区的自由航行。美国近年在南海问题上就是这样混淆是非的”。②

    美国倡导在各国12海里领海以外的所有海域，包括12-200海里专属经济区内可以自由航行和空中飞跃。通过模糊民用、商用和军用船只的分类，倡导公海权益的扩大化，美国企图突破公约无害权的限制，使其军舰、航母也可以在12-200海里专属经济区等近海海域自由航行。美国在公海治理领域内倡导“全球公域”，旨在推广“开放原则”，以南海问题为支点，部署其在亚太的“再平衡战略”。公海治理的努力缺少清晰的制度规定，很可能导致部分权利被滥用，有些国家的正当权益遭受损害。因此，完善公海治理的国际制度安排，防止不均衡现象的发生，是保护各国海洋权益和国家主权不受侵犯的重要保障。

    3．太空治理

    太空治理的主要内容包括太空垃圾、太空轨道拥挤和防止太空军事化。③国际社会对治理太空做出了诸多努力，例如联合国专门机构国际电信联盟（ITU）通过了《组织法》《无线电规则》《程序规则》等国际规则，此外还有《外层空间条约》《改变环境公约》《登记公约》等。最新的成果包括2013年联合国和平利用外太空委员会第68届会议修订的《和平利用外太空2013年报告》（CommitteeonthePeacefulUsesofOuterSpace2013）。

    首先，由于人类活动而产生的废弃物、碎片在太空中漂浮，成为太空环境的主要污染。由于太空碎片的飞行速度极快，即使是小于10厘米的太空碎片，也很有可能会危及航天器正常的运作和宇航员的生命安全。《和平利用外太空2013年报告》肯定了过去国际社会在治理太空垃圾方面的成果。许多国家已经逐步落实了联合国和平利用外太空委员会的《空间碎片减缓准则》和（或）机构间空间碎片协调委员会（空间碎片协委会）的《空间碎片减缓准则》的规定。报告也指出了众多治理难题。关于空间飞行物的所有权归属问题，部分主要成员国之间依然存在明显的分歧。在清除空间碎片时，究竟其他国家有没有权力对他国的空间航天器采取单方面行动等问题。①

    太空碎片的国际责任主体、赔偿机制也有待进一步予以明确。认定损害是出于过失而造成，这是赔偿的前提。一旦认定损害，就可以参照相关国际条约确定责任方进行偿付：“发射国的空间物体在地球表面外对另一发射国家的航空器、所载人员和财物造成损失，只有当损害被认定为前者过失的情况下，才对损害负有赔偿责任”。②

    技术受限、国家安全保密性同样限制了治理主体的活动范围，在一定程度上制约了治理主体对责任方的责任认定及相应赔偿标准的确定。

    其次，太空轨道拥挤也是目前太空治理的重要内容之一。迄今，大约1167颗卫星③运行在太空轨道上。除了物理相撞的可能性，众多卫星彼此之间也存在着信号干扰的可能性。2006年，全球卫星导航系统国际委员会（InternationalCommitteeonGlobalNavigationSatelliteSystems）成立，作为联合国下属的一个非正式机构提供民用卫星定位、导航等服务。主要国家的供应商都参与其中，例如美国的全球定位系统（GPS）、中国的北斗卫星导航系统、俄罗斯的格洛纳斯系统（GLONASS）、欧洲的伽利略定位系统等等。

    最后，防止太空军事化是目前太空治理进程中最为艰难的一部分。国际社会需要制定相应的规则防止太空再次走向军事化的泥潭。其中，防止太空军事化是治理的重中之重，各国的战略博弈使国际社会的努力很难推进。治理太空军事化的难度高，主要原因是当前国际社会对“和平使用太空”一词的内涵仍未达成一致。就国际治理安排上来说“，任何一个国际机制都没有对和平一词做出权威界定，这就导致了一个长期的争论：在哪些情况下利用太空是出于和平目的？”①

    尽管冷战时期的美苏争霸为世界敲响了防止太空军事化的警钟，在全球范围达成《外太空非武器化条约》仍然具有难度。目前来说，“还需要缔约国批准治理太空安全的5个国际条约，只有外空条约得到100个国家的批准，其他4个条约的批准国在13-90个之间，得到13个国家批准的月球协定是一个僵死的国际条约。”②

    各国，特别是发达国家和发展中国家对太空治理的制度安排和国际规范的理解存在着差异。美国认为只要军事利用太空不是出于侵略其他国家的目的，都算是和平利用太空。而发展中国家则认为美国扭曲了《联合国宪章》第2（4）款和《外层空间条约》第4条的原意，根据本国的军事战略进行部署，侵犯了和平利用太空的原则，即使是出于非进攻意愿在太空放置核武器和大规模杀伤性武器，都可能导致太空军事化走向恶性循环。也必须指出，对太空非军事化的治理面临众多难题。客观上很难核实部分国家是否是出于军事目的对其太空的基础设施建设加大投入。

    （三）妨碍全球公域治理有效性的原因分析

    为了确保治理的有效性，通过激励措施使治理全球公域所需的公共物品得以充分提供，在治理安排中不可避免地存在着“制度非中性”的问题，重要的利益攸关国家凭借制度偏好可能引导治理走向。掌握制度也是权力的重要体现。正如汉斯·摩根索（HansMorgenthau）所说，权力是外交的必要手段，③但是“权力的形态绝非是单一的，对权力追求也是形态各异，其特点部分取决于施加影响时的具体情景”。④

    在一个全球治理的时代，世界政治被各式各样的制度安排所覆盖。制度安排通过降低交易成本、防止搭便车行为、为公共物品融资者提供“选择性”激励等方式，使治理的集体行动变得可行、有效。在这种情况下，制度性权力“作为国家权力的主要输出方式发挥作用，且重要性与日俱增”，美国“积极谋求在非传统安全的新兴战略领域内成为制度先行者，通过为这些新兴领域制定国际通行的治理制度系统，谋求先行者优势”，①美国积极打造全球公域的概念内涵，为偏向维护本国利益的非中性治理安排进行理念造势，争当全球公域的定规立制的先行者，从而把持全球公域治理中的核心制度性权力，为其未来的国家战略进行部署，前瞻性地维护其未来的国家利益的实现。

    全球公域的治理地界尚未划定，概念和权责界定都具有模糊性，国家和其他行为主体在部分问题领域内的排他性主权暴露在极易受损的状况之下。更多的国家参与到公域的全球治理之中，是全球化使然。但权责不一致的现象常常困扰着各成员国。制度设计上，美国将全球公域视为21世纪的重要战略增长点。2011年，美国出台的《美国国家军事战略》报告中概括了美国推进全球公域治理活动的核心指导思想是确保美军在公海、太空等全球公域的自由进入和行动，全球公域将是国家安全的核心要素。②

    在参与全球公域治理的过程中，美国企图主导的制度安排反映出美国的战略导向，例如美国倡导的所有船只（包括民用和军用船只）在12-200海里之间专属经济区内可以自由航行。新兴国家希望从源头上真正使“全球公地”名副其实，例如优质太空轨道、无线电频率、顶级域名等全球公域实现公平使用、平等分配。全球公域的治理需要有代表性、民主化和公平性。实际上，新兴国家参与全球治理，是全球化深入发展的需要。但是，在要求新兴国家为治理全球性问题做出贡献的同时，现有的治理安排并未做到权责一致，新兴国家的权益并未得到保护。除此之外，新兴国家之外的其他发展中国家的声音也没有得到充分反映。除了谋求制度性权力的国家间博弈，技术、资金能力等门槛在客观上限制了全球公域“公有性”的实现。就互联网治理的情景而言，美国一度掌握着管理全球域名分配IP地址的核心设备和技术能力，管理着“互联网域名与地址分配组织”（TheInternetCorporationforAssignedNamesandNumbers，ICANN），第一代互联网（IPv4）的13台服务器主要由美国控制。尽管日前美国宣称放弃对域名的管理权，但未来的治理主体尚未明确。就太空治理的场景来说，在全球只有60个国家及地区行为体掌握了从事太空活动的技术手段，只有12个国家可以自主发射卫星，仅有3个国家拥有载人航空能力。因此，理论上为全球公有的全球公域，实际上很难为全球各国公共占有、平等使用。前文中提及的两种权力不均衡妨碍了全球治理的绩效提高，损害了治理的合法性根基。

    四结论

    全球公域作为一个相对较新的战略增长领域为各国、国际社会所重视。虽然“全球公地”安全治理取得了一定进展，但不均衡问题仍然明显。太空治理规则有待进一步完善；网络安全治理的国际法框架仍处于空白状态；全球公海的概念模糊不清。治理安排的议题偏好常常为部分大国所左右，阻碍了治理目标的实现。例如美国强调海洋治理的自由航行权，并企图渲染全球公域原则适用南海问题，为其“重返亚太”的战略安排提供必要的理论支持。但是，真正该予以治理的海盗痼疾却迟迟没有被排列在优先议题的清单中。

    国家间权力政治塑造了全球公域治理安排的秩序，而相关国际组织等非国家行为体也是各国参与治理的主要平台，并独立为维护治理活动的权威发挥作用。网络、太空、公海、极地等领域的治理还处于相对不完善的阶段。基本概念仍然不清晰，给治理的制度安排带来一定的难度。就治理的前景来说，一方面，各国要警惕这些新兴领域内的无序竞争，避免战略误判；另一方面，各治理行为体也需要更多地从学理、法理上进行论证，积极消除治理中的模糊地带，推动全球治理向民主化、公平化转型。中立的国际组织应该在今后的治理中发挥更多的作用，防止权责不一致的现象发生，防止大国之间恶性的战略竞争在全球公域内再次爆发。

    中国参与“全球公域”安全治理是全球化时代的必然要求。随着中国经济实力的增强，世界对中国有了更多的期待。西方国家的态度也极其矛盾，一方面，希望中国能够提供公共产品，为“全球公地”安全治理埋单；另一方面，又担心中国参与会挑战其传统的主导权。中国的应对也需要从两个不均衡出发，需要谨慎判断全球公域的概念内涵与外延，防止部分国家以全球公域为理论基础，利用话语、技术优势引导全球偏好，绑架全球治理的议程。