马英九任内台湾同拉丁美洲关系的进展与困境

    摘要：拉丁美洲一直是台湾发展对外关系的重点地区。台湾当局多年来在该地区苦心经营，但由于多种原因，台拉关系一度危机重重，基础日渐脆弱。马英九上任后调整对拉美政策，台湾同拉美的原有“邦交”关系得以保持基本稳定，同整个拉美地区的经贸、文化等各方面联系也有所增长。尽管如此，台拉关系仍面临着一些难以克服的困难和挑战。台湾当局须将未来同拉美关系置于两岸关系的发展框架中来考虑，方可望有长期稳定发展的前景。否则，必将再次面临新一轮对外关系动荡的窘境。

    关键词：马英九任内,台湾,拉丁美洲,进展困境,国际政治关系专业论文
 

    拉丁美洲一直是台湾发展对外关系的主要依托和活动重点。民进党在执政期间顽固推行同中国大陆搞对抗、拼“外交”的路线，致使台拉关系危机频现。马英九上任后对拉美政策进行了大幅调整，台拉关系渐趋稳定。目前，台湾不仅同该地区１２个国家保持着“邦交”关系，也与巴西、智利等“非邦交国”有着密切的经贸及文化往来。台拉关系自马英九上任以来出现了哪些变化？未来发展趋势如何？台湾在拓展台拉关系方面又将面临怎样的困境与出路？对这些问题的研判，不仅有利于把握台湾对外关系的基本走向，也有助于两岸关系和平发展制度化建设的相关思考。

    一、马英九当局对拉丁美洲政策的调整

    马英九就任台湾地区领导人之际，台拉关系可谓危如累卵。民进党在执政八年里不惜一切“为台湾正名”，“烽火外交”愈演愈烈，台湾在国际社会的各种小动作不但受到大多数拉美国家的强烈声讨，就连一些“友邦”也频频以“断交”相威胁，向其索要大额经济援助。〔１〕

    鉴于此，马英九早在竞选期间便对民进党政策提出严厉批评，宣告自己将“以非敌对性但有主体尊严的方式”发展两岸关系并扩大台湾的“国际空间”。〔２〕２００８年５月２０日，他在“就职演说”中提出将以“尊严、自主、务实、灵活”的原则处理对外关系，标志着台湾对外政策的根本转向。之后近一年时间里，马英九当局的拉美政策基本完成了三方面调整：

    １．推动两岸“外交休兵”，力争稳定现有“邦交”关系。

    ２００８年７月２４日，时任台湾外事部门负责人欧鸿炼在美国《华盛顿时报》上发表文章，称过去台湾争取新“邦交国”的做法令两岸陷入零和对抗，对双方均无好处，如今台湾的优先目标是加强与现有“友邦”合作而非追求新的“邦交国”。〔１〕

    紧接着，马英九在该年８月对拉美首次出访时表示，他正积极推动跟大陆实行“外交休兵”，在争取“邦交国”和台湾“入联”问题上也将谨慎行事。为了体现诚意，他在出访时还尽量避免给人以利用“过境外交”争取他国支持的印象。马英九当局主动提出“外交休兵”，积极扭转陈水扁执政时期同中国大陆对抗的对外政策，不仅为两岸关系的改善增添了有利条件，也使得台湾在拉美地区处于风雨飘摇之中的“邦交”关系迅速稳定并维持下来。

    ２．以“积极外交”取代“金援外交”，强化同拉美各国的务实合作。

    欧鸿炼在２００８年９月的一次业务报告中表示，台湾当局将摒弃之前通过高额援助甚至私下贿赂来拉拢各国的小动作，转而进行“回归专业”的“积极外交”，以营造有利于台湾经贸发展的国际环境。他还首次提出今后的援外工作将秉持“目的要正当，手段要合法，执行要有效”的原则，逐步降低机密预算的比例，提升台湾对外援助的效能及形象。〔２〕

    马英九于２００９年５月末第二次出访拉美时，再次重申援外三原则，强调以“正派办外交”取代以往的“支票簿外交”，同时表示将尽力协助各“友邦”发展经济。为此，台湾当局于２００９年５月７日公布首部“援外政策白皮书”，２０１０年５月又推动“立法院”出台《国际合作发展法》，明确界定了对外援助事务的内涵、目标和原则。

    由于台湾在拉美的“邦交国”大都是经济欠发达、易受自然灾害影响的小国，马英九当局一方面加强与其在中小企业、农林牧渔、环保观光等领域的合作，另一方面也增加了对这些国家的救灾和减贫援助，如通过台湾红十字会、慈济基金会等机构，多次向伯利兹、危地马拉、尼加拉瓜等国提供医疗设备及赈灾物资，等等。对于巴西、墨西哥等“非邦交国”，台湾也通过企业、文化团体及非政府组织等渠道，不断加深双方的联系。同时，马英九当局还关闭了驻委内瑞拉及玻利维亚“代表处”等多个绩效较差的对外机构，但增加了对驻巴西、阿根廷等国“代表处”的投入。这说明，马英九当局在透明政治和有限资源的双重压力下，希望更加有效地利用资源，取得长久的“外交”效果。

    ３．加强“柔性外交”，提升台湾的公众形象及地区影响。

    所谓“柔性外交”，指通过教育、文化、旅游等部门以及各种基金会、行业协会等非政府组织的对外交往，提升台湾的国际参与度和“软实力”。〔３〕马英九上任后，台湾当局进一步提高了对非政府组织的支持力度，如资助其举办或参加国际会议、鼓励其赴海外开展人道救助、协助开办海外“台湾书院”等。例如，２００７年，台湾外事部门指导或协助岛内非政府组织参加国际会议等活动共１８９７次；马英九上任当年，这一数字便上升到２１７１次，其中以资助参加科技类国际交流为最多，之后为医药卫生、体育、文化等类别。〔４〕

    岛内非政府组织在拉美地区的主要活动则是提供医疗服务、人道救援及举办各种文化节。例如，２００９年，台湾当局资助多批医务团赴伯利兹、危地马拉、尼加拉瓜等国进行义诊，还资助一些乐团及文化团体赴拉美各国举办文艺演出、电影展、台湾图片展等活动。

    综上所述，马英九当局对发展台拉关系采取了以“外交休兵”、“积极外交”和“柔性外交”为主要内容的“活路外交”思路。其中，“外交休兵”是争取稳定台拉关系，避免再次出现大规模动荡的前提；“积极外交”和“柔性外交”则是加强台拉关系的两个相互促进的方面。根本目标是在改善两岸关系的基础上，丰富和拓展同拉美各国的实质关系。

    二、２００８年以来台拉关系的发展

    随着马英九当局对拉美政策的调整以及两岸关系逐渐进入和平发展阶段，台湾同拉美地区的各方面联系不断扩大，台拉关系已从陈水扁当政时期的偏重政治交往转向促进政治、经济、人文、民间交流等多领域发展。

    １．政治上，马英九当局通过高层互访、“议会外交”等形式，巩固了现有“邦交”关系，并在一定程度上扩大了同“非邦交国”的官方联系。马英九上任后前四次出访均在拉美地区，２０１３年８月又连续访问了海地、巴拉圭及圣卢西亚、圣文森、圣基茨和尼维斯等五国，至此，马英九已访遍台湾在拉美的所有“邦交国”。出访过程中，马英九一方面积极打造“正当外交”的形象，以加强经济合作和“金援”透明化来巩固“邦谊”；另一方面也非常注重培养与“友邦”领导人的个人情感，甚至通过夫人周美青的“夫人外交”，树立公众亲善形象。〔２〕同时，台湾外事、经济、安全等主要部门负责人以及多位“立法委员”也与拉美各国相应部门频繁互访。仅２００９年，台湾同拉美“邦交国”之间省市长级以上官员以及“立法委员”与国会议员之间的互访就达１２７批次。此外，台湾经济、侨务等部门负责人还赴巴西、墨西哥、秘鲁等“非邦交国”进行交流，而这些国家的多位议员与行政官员也访问了台湾。通过这些互访，马英九当局不但进一步巩固了在拉美的“邦交”关系，并争取到这些国家在联合国大会上支持台湾参与国际民航组织、世界卫生组织等国际组织，而且一定程度上提升了与“非邦交国”之间的实质关系，如争取到绝大多数拉美国家的免签证待遇，使台湾民众可享受免签或落地签证的国家从２００８年的５４个国家和地区上升到２０１３年的１３４个。

    值得注意的是，台湾高层借出访拉美之机开展“过境外交”又有上升之势。例如，马英九曾计划在２００８年８月访问巴拉圭期间过境纽约，遭到美方拒绝。然而，他在２０１３年８月出访拉美前提出过境纽约和洛杉矶，却得到美方“高规格接待”的承诺。在美期间，马英九不但参观了９·１１遗址、纽约大学和台侨组织“中华公所”等，还同美国一些重量级国会议员及其他政要会面或进行电话交谈。尽管为贯彻“低调、零意外”的原则，马英九团队对随团记者采取了严格的采访限制，但这些活动表明，台湾高层在刻意对媒体“敬而远之”的同时，“单纯过境”美国的活动空间有扩大之势。〔３〕

    ２．经济方面，台湾同“邦交国”之间的经贸往来进展不大，但与一些“非邦交国”的贸易规模有较大提升。

    总体看，尽管台拉贸易受全球金融危机影响一度出现下滑，但在２０１０年之后开始逐渐回升。据统计，台湾与拉美１２个“邦交国”的贸易总额从２００７年约８．７亿美元提高到２０１２年的１０．３亿美元，同“非邦交国”的贸易则出现大幅增长，特别是与巴西贸易从２００７年的３０亿美元增加到２０１２年的５０．３亿美元，与墨西哥贸易更从２１亿美元增加到６５．５亿美元。主要原因在于，台湾过去几年大幅提高了对巴西农产品及工业原材料的进口，而对墨西哥的电子和技术设备出口增长近三倍。〔１〕

    为推动与拉美各国的经贸联系，马英九当局要求驻外机构积极协助台商开拓商机，并将促进“经贸外交”的成效列入年度考评指标。此外，每年还组织多个投资贸易团赴拉美进行洽商，并同巴西等主要贸易伙伴定期举行经济联席会议或商业会展。在台湾当局于２００８年３月出台的“鼓励业者赴有邦交国家投资补助办法（修正案）”的刺激下，台商对拉美投资也有一定增长，如对墨西哥的投资从２００７年底的１８４家共１．６亿美元增长到２０１２年底的２７０家共４．７亿美元；对巴拿马的投资从５８家共１０．８亿美元上升至７７家共１４．７亿美元，等等。

    ３．多边合作领域，台湾借助联合国之外的地区组织平台，，继续强化现有“邦交”关系，并逐渐拓展与“非邦交国”的交流合作领域。

    多年来，台湾一直以成员国或观察员身份，积极参加拉美地区各种功能性多边组织活动，借机寻求地区性“外交突破”。其中较重要的有中美洲统合体（ＳＩＣＡ）、美洲开发银行（ＩＤＢ）、中美洲银行（ＣＡＢＥＩ）、中美洲军事会议（ＣＦＡＣ）、中美洲议长论坛（ＦＯＰＲＥＬ）等。以美洲开发银行为例。台湾自１９９１年以观察员身份出席该组织理事会起，每年都组团参加年会并逐渐扩大与该机构的合作。台湾当局成立的国际合作发展基金会（“国合会”）不但注资１５００万美元，在该机构下设立“金融机构发展基金”，协助会员国执行有关基础建设、农业、环保等方面的计划，还常提供数额不等的贷款，帮助拉美各国企业的发展。〔２〕

    马英九上任后，台湾一方面努力加入新的功能性多边组织，如在２０１０年成为美洲热带鲔鱼委员会（ＩＡＴＴＣ）的正式会员，另一方面通过现有平台，强化了与拉美各国的经济合作。例如，“国合会”于２００９年同中美洲银行签署“中美洲微小中型企业转融资第二阶段计划”合作备忘录，承诺增加对中美洲银行的资金注入；２０１２年，台湾又与美洲国家组织（ＯＡＳ）所属的泛美发展基金会（ＰＡＤＦ）共同设立“灾难救援及重建基金”，为期五年，旨在协助拉美地区进行灾害预防与救助。通过这些活动，马英九当局不仅期望巩固在拉美的“邦交”关系并加强同“非邦交国”的实质关系，还企图借机加入南方共同市场（ＭＥＲＣＯＳＵＲ）、美洲国家组织等覆盖更广泛的功能性组织，进一步扩大台湾在拉美地区的影响。

    ４．文化和民间往来上，台拉交流项目逐年增多，台湾对拉美的“公共外交”取得一定成效。马英九当局一直把以“公共外交”和文化交流为主的“柔性外交”当作提升台拉关系的重要手段。近年来，台湾除积极推动“网络公共外交（Ｅ－ｄｉｐｌｏｍａｃｙ）”，并在一些拉美国家设立“台湾书院”外，还为拉美各国学生提供越来越多的奖助学金名额，或者派遣教师对当地学生进行职业技术培训。例如，２０１２年台湾为秘鲁提供了６８个奖学金名额，比２００８年多出一倍以上；２００９年至２０１１年，台湾在墨西哥设立五座ＡＤＯＣ２．０数据学习中心，在计算机技术、网络应用及汉语方面为该国培训近８千人次。此外，台湾当局还支持和鼓励各种文化团体赴拉美国家进行交流，如参加电影节、摄影展、旅游观光展等。为促进台拉青年交流，台湾“外交部”成立了“推动青年参与国际事务专案小组”，推出“国际青年大使交流计划”、“外交小尖兵”等学习交流项目，并于２０１３年６月开通“台湾青年ＦＵＮ眼世界”网站，促进双方年轻人的相互了解。这些举措对台湾在拉美地区广植人脉、扩大影响起到了很大作用。

    三、台拉关系发展面临的困境

    尽管台拉关系自马英九上任以来大体保持稳定并取得一些进展，但仍受着诸多因素的制约，中短期内难有更大发展空间。不仅如此，随着未来两岸实力差距进一步扩大以及中国大陆同拉美地区关系的不断提升，台湾在维系和推动台拉关系时将面临越来越多的困难和挑战。

    首先，两岸经济总量差距以及台湾自身经济结构，决定了台拉经贸关系缓慢发展的必然趋势。中国大陆庞大的经济体量和稳健的发展势头，对拉美各国产生越来越多的吸引力，很大程度上转移了这些国家同台湾发展关系的兴趣和意愿。同时，台湾以服务业和出口贸易为主的经济结构，使得台湾在同相对落后的拉美地区的经贸活动中长期处于绝对入超地位，进一步提升贸易的空间不大；而占台湾企业总数超过９８％的中小企业，也大都缺乏对拉美地区投资的动力。因此，尽管台湾当局近年来一直努力促进台拉经贸往来，但在贸易规模及增长幅度上仍远不及中国大陆。投资方面同样如此。截至２０１３年底，中国大陆对拉美地区直接投资累计超过８００亿美元，而台湾投资额尚不及此数的１／３５。

    值得注意的是，即便是台湾的“邦交国”，与中国大陆的经贸联系也远超台湾，且这一趋势仍在不断扩大。

    其次，“一个中国”原则为台湾发展同拉美“非邦交国”的政治关系设了一条不可逾越的红线。中国大陆在对外关系中一贯坚持“一个中国”原则，任何与中国大陆建交的国家都不会公然同台湾发展官方关系。虽然台湾与一些拉美“非邦交国”之间仍不时进行官员和议员互访，巴西、智利、秘鲁等国的亲台国会议员也组成“对台小组”，不断鼓动本国政府发展同台湾关系，但这些国家为自身长远利益，均不可能同台湾建立机制性的官方联系。这反过来也在一定程度上影响到双方在经贸、文化等领域的交流合作意愿。

    再次，台湾现有“邦交国”均较弱小，对台湾在拉美影响力的提升难有根本助益。台湾虽然在该地区仍有１２个“友邦”，但这些国家无论在人口、面积和经济总量上，还是在地区影响力上，均不能同巴西、墨西哥、智利等地区主要国家相比。如圣文森特和格林纳丁斯面积为３８９平方公里，人口１１万；圣基茨和尼维斯国土面积仅２６７平方公里，人口尚不足５万。就连巴拉圭这个台湾所有“邦交国”中面积最大的国家，人口也仅有６６０万，经济和社会发展水平亦居世界中下游。这一现实不仅严重限制了台湾同这些国家之间的经贸、文化合作潜力，也使台湾难以借“友邦”的支持扩大地区影响。

    最后，一些台湾“邦交国”出于自身经济发展考虑，积极寻求同中国大陆建交，台湾要维持与这些国家的关系将变得愈加困难。过去几年，随着中国大陆在拉美地区影响力的不断扩大，台湾的多个拉美“邦交国”已先后表明与中国大陆建交的意愿，其他一些国家则大大加快了同中国大陆合作的步伐，如尼加拉瓜政府批准中国企业家投资４００亿美元开凿连接加勒比海与太平洋的大运河、危地马拉政府欢迎中国能源企业参与电站建设项目，等等。〔１〕２０１３年５月，洪都拉斯政府以“协助总统竞选”之名召回驻台湾“大使”，同时积极准备在中国大陆设立大使级商务办事处，引起台湾媒体对台洪关系即将生变的普遍猜测。同年１１月１４日，西非国家冈比亚总统办公室突然宣布与台湾“断交”，台湾的“邦交国”数量降至２２个，再次引发岛内人士对台拉关系的忧虑。未来，即便大陆出于善意而不急于同台湾现有“邦交国”建立关系，类似冈比亚突然单方面宣布与台湾“断交”的情况也很可能在拉美地区重现，令台拉关系陷入新的动荡。

    四、台湾在发展台拉关系上的既有基础和未来出路

    当然，就台拉关系的基础而言，台湾方面也并非全无优势。总体看，台湾在拉美地区拥有四个较为有利的条件：（１）双方有着较深的历史渊源。由于该地区大多数国家直到２０世纪７０年代仍同台湾保持“外交”关系，双方在政治、经济、文化等各领域都有着广泛的联系。例如，台湾与巴西虽然于１９７４年“断交”，但双方仍互设商务及经济文化办事处，并以非官方组织名义定期举行经济联席会议及一些体育、文化活动，政府官员和议员之间的互访也较频繁。（２）台湾在经济和社会发展上取得的成就对拉美地区颇有吸引力。一方面，台湾主要通过双边技术合作和人道援助，帮助一些发展程度不高的拉美国家提升经济结构、进行技术培训和减灾救灾等工作；另一方面，台湾在２０世纪８０年代后较为顺利的民主化进程，对于不少经历了长期民主化改革却未取得显著成效的拉美国家来说，也是一个可供研究和借鉴的例子。（３）亲台侨民组织对所在国社会有一定影响力。巴拉圭、阿根廷、巴西等国共有数万名亲台华侨，成立了数十个社团及慈善团体，对当地舆论及政策走向的影响不可小觑。〔２〕

    （４）台湾对该地区的援助倾向于走“亲民路线”。无论是技术合作还是人道援助，一般都以中小企业及中底层民众为主要目标，如为社区医院提供医疗设备、为中小学校提供电脑、桌椅和玩具，以及派遣志愿者深入当地社会提供各种专业服务，等等。这对于争取当地民众的好感有很大帮助。

    尽管如此，随着中国大陆同拉丁美洲关系的迅速提升，台湾能否维持台拉关系的基本格局乃至长期稳定发展，关键取决于台湾当局是否有足够的决心和能力加强以下三方面努力：

    第一，有效扩大同拉美地区在各领域的交往合作。总体看，台湾同拉美地区无论在经贸和民间往来上，还是在技术、文化交流上，合作水平都很低。除双方社会经济发展水平差距以及彼此市场互补程度较弱等因素外，台湾当局对拉美远不如对北美、欧洲、亚太等地区那样重视，恐怕是更重要的原因。例如，台湾２０１２年同拉美地区贸易额及在拉美投资额仅分别占其当年对外贸易和投资总额约３％和１％；文教和民间交流方面，台湾当局２０１２年共资助岛内非政府组织及其他民间机构赴海外参加各类国际会议与国际活动共２９３６次，其中亚太地区１３３９次、北美地区６８３次、欧洲地区６４８次，但拉美地区仅４１次。〔１〕

    台湾中华战略学会研究员向骏也撰文批评台湾当局对外文化交流偏重欧美国家，未能如计划的那样同拉美地区建立文化交流机制。〔２〕可见，台湾当局需加大对台拉关系的投入力度，进一步巩固双方合作基础。此外，台湾当局还需彻底消除拉美“邦交国”对台湾“金援”的过分期待。台湾目前已基本停止了对拉美“邦交国”“以金钱换友谊”的做法，而代之以更多的人道和发展援助，如派遣更多医疗小组、加强农牧渔业培训、提高救灾和减贫援助等。在冈比亚宣布同台湾“断交”后，马英九再三强调“不会靠‘金援’买回友谊”，朝此方向迈出重要一步。未来，只有台湾不断扩大同拉美地区在经济、技术、社会、文化等各方面的交流合作，台拉关系方有望走上稳定发展的轨道。

    第二，与大陆方面充分协商，就两岸关系和平发展阶段台湾的“邦交”关系问题做出合理安排。人们一般认为，台湾对外关系的发展，包括维持现有“邦交”关系不变，有利于增进两岸互信，是有利于两岸关系和平发展的。〔３〕然而，冈比亚“断交事件”表明，并非大陆方面有意“挖台湾墙脚”，而是一些国家急于同中国大陆建立关系而主动“离弃”台湾。如何尽量避免此类突然事件再次发生？一旦出现，两岸又应当如何处理？这些都是台湾当局必须直面的问题。有大陆学者已提出两岸双方互邀对方派代表参加己方驻外使领馆、在时机成熟时共组代表团以“中国”名义同所有外国建立外交关系等建议。〔４〕

    台湾方面应对此予以积极考虑。不仅如此，双方还可在相关协商中讨论如何在同包括台湾现有“邦交国”在内的拉美地区进行经贸、文化交流时形成合力，争取共赢的问题。２０１３年６月５日，习近平总书记在墨西哥参议院发表演讲指出，“作为世界第二大进口市场，中国今后５年将进口１０万多亿美元产品，对外投资规模将超过５０００亿美元。我们有信心保持中国经济持续较快发展，这将给包括拉美和加勒比在内的世界各国带来更多商机，为世界经济增长做出更大贡献”。〔１〕

    紧接着，尼加拉瓜、洪都拉斯、危地马拉等台湾“邦交国”便宣布将同中国大陆企业合作开发和运营运河、铁路、机场、港口等工程，计划投资额达数百亿美元。这些工程的启动，为两岸在拉美地区的进一步合作提供了机会。正如习近平总书记２０１３年１０月６日在印尼巴厘岛会见台湾两岸共同市场基金会荣誉董事长萧万长时所说：“双方应该顺应民心、抓住机遇，促进两岸关系发展取得新成果…两岸经济同属中华民族经济，在亚太地区经济发展新形势下，双方只有加强合作，才能更好应对挑战”。〔２〕若台湾当局能够在两岸充分协商的基础上积极鼓励台湾企业参加中国大陆与拉美各国的合作工程，不但有利于巩固和扩大台湾在拉美地区的实质参与和影响，也可借此推动与大陆方面就两岸在国际领域合作问题的探讨，为两岸在和平发展阶段灵活合理地处理台湾现有“邦交”关系探索新的模式。

    第三，积极响应大陆方面尽早开启两岸政治协商的提议，在务实探讨中解决双方的政治定位问题。随着中国大陆综合实力与国际地位的不断提升，以及同世界各地交往合作的迅速扩大，台湾方面不论像陈水扁当政时期那样“拼外交”，还是寄希望于中国大陆不“挖台湾墙角”，都不可能长久保持在拉美及其他地区的“邦交”关系。同时，台湾要同拉美及其他地区的“非邦交国”深入发展关系，将更多涉及名义、身份及彼此法律程序等复杂问题，也必须得到中国大陆的支持才行。因此，只有两岸尽早启动政治协商进程，逐步确定双方的政治定位及在国际上的角色分工，台湾才能真正摆脱“邦交国”越来越少、国际参与程度进展缓慢的困境，从而开启两岸在国际上从“共用”到“共享”中国主权的新时代。〔３〕

    台湾各界亟需认识到，期待着通过保有一定数量的“邦交国”来体现台湾“主权”和国际地位是不现实的。无论未来的台拉关系还是台湾整体对外关系的发展，最终还是要回到“一个中国”共识和两岸统一愿景上来。这一愿景的确立，不但将使台湾方面对“邦交”问题的忧虑彻底成为过去式，还有利于保障和拓展两岸双方在拉美乃至世界的投资、经贸、海外公民保护、文化合作交流等海外利益，对包括台湾人民在内的中华民族来说均善莫大焉。

    五、结语

    长久以来，台湾与拉美地区特别是“邦交国”的关系一直保持着“政热经温”的趋势。尽管马英九上任后大力促进双方在经济、文化等领域的交流合作，但短期看难有实质性突破。未来几年，如何稳住在拉美地区的“邦交”关系仍将是台湾当局对拉美工作的首要目标。中国大陆无疑是影响台拉关系发展的最大因素，而拉美国家自身政策的变化也会给台拉关系带来一些新的变数。这意味着台湾方面决不可期待着仅凭大陆的善意便可确保台湾在拉美的“邦交”地位无虞，而必须将未来台拉关系特别是与一些“邦交国”的关系置于两岸问题的最终解决框架中考虑。可以说，台拉关系的未来走向对处于和平发展阶段的两岸关系而言，既是一方测试两岸政治意志与智慧的“试金石”，也可能为双方加快政治协商步伐创造新的机遇。