中日东海划界领土争端问题再思考

    摘要：2012年9月，日本政府宣布“购岛”，使得其钓鱼岛“国有化”的行为正式打破了中日之间在此问题上“搁置争议”的政治默契。日本单方面的行为也使得双方“共同开发”东海资源的愿景破灭。要解决这一争端，仅靠中日两国政府间的谈判和协商是无法完成的，在谈判和协商之外还需要综合运用政治手段、法律手段，并在必要时使用实力手段解决此问题。只有利用国际司法和实力压力，才能使日本放弃非法侵占中国领土的企图，并在东海大陆架和专属经济区划界中与中国达成公平的协商。鉴于此，将钓鱼岛在东海划界中“零效力”化是避免问题复杂化的灵活的、必要的策略。

    关键词：中日关系,东海划界,领土争端问题,再思考,国际关系体系论文
 

    中日两国关于东海专属经济区、大陆架划界问题，以及针对钓鱼岛的领土争端由来已久。2012年，日本推动所谓钓鱼岛“国有化”，并于9月签订了所谓“购岛合同”，它的这一做法正式打破了两国在此问题上“搁置争议”的政治默契，此后，中日关系迅速恶化。2012年9月10日，中国外交部发表声明，严正指出：“日本政府不顾中方一再严正交涉，宣布‘购买’钓鱼岛及其附属的南小岛和北小岛，实施所谓‘国有化’。这是对中国领土主权的严重侵犯，是对13亿中国人民感情的严重伤害，是对历史事实和国际法理的严重践踏。中国政府和人民对此表示坚决反对和强烈抗议”；“如果日方一意孤行，由此造成的一切严重后果只能由日方承担”［1］。2014年1月8日，中国驻英大使刘晓明接受英国广播公司(BBC)的采访时，阐述了中方在钓鱼岛问题上的立场，并与日本驻英大使林景一进行了激烈的电视辩论［2］。

    2013年11月23日，中国政府宣布划设东海防空识别区［3］。这一识别区将钓鱼岛及部分中日间存在争议的专属经济区覆盖在内，并与日方的防空识别区存在很大面积的重叠。中国政府的这一行为意味着今后不仅要在言论上驳斥日方的观点、阐述己方的立场，更要在行动上采取反制措施，打破钓鱼岛长期以来一直由日本单方面控制的状况，断绝其根据长时间“有效管辖”取得钓鱼岛主权的错误企图。中国采取一系列反制措施包括派渔政船和飞机到钓鱼岛海域巡航，以宣示主权；派出军用飞机对进入防空识别区的外国飞机进行身份和意图确认。但日本政府不承认中国防空识别区的效力，不按照中方要求通报飞机的飞行计划，并派军机跟踪、拦截和阻挠中国的公务飞机。中日之间围绕钓鱼岛争议的紧张态势进一步升级，大有一触即发之势。中日岛礁之争，从民间到政府，直至现在升级到军事层面，极有可能发生擦枪走火，因此，解决中日东海问题的重要性迫在眉睫。

    关于东海划界的钓鱼岛问题的研究可谓汗牛充栋，“搁置争议，共同开发”原则已提出30余年，对东海油气资源的开发也在逐步推进，但中日共同开发还没有起步；中方对钓鱼岛主权的立场是坚定不移的，日方多来年处于实际侵占的地位且拒不承认钓鱼岛主权存在争议。而中国在中日东海划界和领土争端问题上取得的进展甚小，收获甚微，近年来更是冲突激化，不确定因素增加，当前迫切需要对该问题进行反思并提出切实可行的对策。

    一、中日东海领土争端问题的缘起和双方主张

    中日钓鱼岛主权归属和东海划界争端是两个既相区别又有联系的问题。钓鱼岛及其附属岛屿

    (日本称“尖阁列岛”)由钓鱼岛、黄尾岛、赤尾岛、南小岛、北小岛、大南小岛、大北小岛和飞濑岛等岛屿组成，总面积约6．3平方公里。关于钓鱼岛的主权归属问题，中国的立场是坚定的：钓鱼岛自古以来就是中国的领土。归纳起来，有如下几大理由：从地理上看，钓鱼岛及其附属岛屿位于中国大陆和台湾的大陆架边缘，2000多米深的冲绳海槽将其与属于日本的琉球群岛隔离，因此，这些岛屿属于“大陆型”岛屿，附属于台湾岛。从历史上讲，中国人最早发现了这些岛屿并给其命名，在明清两代的《使琉球录》，以及中、日、琉球的一些图志中都载明这些岛屿属于中国。从国际条约角度讲，钓鱼岛及其附属岛屿包括在1895年中日签订的《马关条约》中，中国被迫割让给日本的领土范围内，二战结束后，日本应当根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》的相关条款，将包括钓鱼岛及其附属岛屿在内的早先割让给日本的领土归还中国。

    1951年的《旧金山和约》和1971年的美日《归还冲绳协定》并没有涉及钓鱼岛的主权归属问题。美国在将钓鱼岛交给日本时，曾说明美国是将行政权交给日本，并不构成主权移交，亦不可能影响其他国家对钓鱼岛领土主权的主张。

    日本官方和大部分学者的立场正好相反，均坚持认为钓鱼岛及其附属岛屿是日本领土。其理由：一是钓鱼岛及其附属岛屿(日称尖阁列岛)是日本政府在明治18年(1885年)以后，通过对该岛再三进行现地调查，确认该岛不单是无人岛，而且无证据说明属于清朝所有后，于明治28年(1895年)1月14日的内阁会议上决定于该地建设标桩，正式将其编入日本领土的；二是在历史地理上，钓鱼岛及其附属岛屿始终是构成日本西南诸岛的一部分，而不是包含在中日《马关条约》中第2条规定的中国清朝割让的台湾及澎湖列岛之内；三是从条约规定来看，日本政府称，1951年的《旧金山和约》未将“尖阁列岛”(钓鱼岛)包括在根据该条约第2条日本应放弃的领土之中，而是根据第3条置于美国行政管辖之下。所以，根据1972年5月15日生效的《归还冲绳协定》，日本恢复对这些岛屿的“完全”主权，而在美国管辖时期，日本保留了对它们的“剩余”主权；四是日本是依据国际法中“无主地先占”的原则行事的，并连续地、和平地对钓鱼岛实行了有效统治［4］84－86。从日本民间认知来看，在因购岛问题引发中日争端后，日本国内爆发了激烈的抗议示威，舆论也普遍认为政府应在领土问题上对中国更强硬，这表明日本国民普遍认为钓鱼岛主权属于日本，不应简单视为日本右翼分子的民族主义阴谋。

    关于东海大陆架和专属经济区划界问题，焦点在于中日双方对国际法中大陆架和专属经济区划分原则的理解不同。东海是中国大陆东岸与太平洋之间的一个半封闭海域，其西接中国，东邻日本的九州和琉球群岛，北面毗临韩国的济州岛和黄海，南与台湾海峡和南海相通，南北长约700海里，东西最宽处360海里，最窄处不过167海里，平均宽度仅为210多海里。“东海大陆架是中国大陆领土的自然延伸，海底地势与中国大陆一致，由西北向东南倾斜，直至冲绳海槽，冲绳海槽是东海的一个特殊地理单元，海槽南北长1100公里，最宽处150公里，最窄处30公里，北部水深600—1000米，南部一般在1000—2000米之间，最深处2900多米，冲绳海槽成为东海大陆架与琉球群岛隔开的天然分界线。”［5］

    中日两国各自坚持自己的划分原则，“中国主张以冲绳海槽为界，按‘大陆架自然延伸原则’划分法，日本则主张按照等距离‘中间线’划分法。在‘中间线’和‘冲绳海槽线’之间产生了16万平方公里的重叠主张区域”［4］84－86。

    二、“搁置争议、共同开发”原则与“6·18东海共识”

    中日两国在东海划界问题上的矛盾与分歧积累多年，双方也一直试图通过外交途径解决此问题，但一直进展缓慢，收效甚微，经过多年的双边会谈，2008年6月18日，两国政府同时宣布，通过平等协商，中日双方就东海问题达成原则共识。“6·18东海共识”共分为三个部分：第一部分(关于中日在东海的合作)强调了：“中日双方经过认真磋商，一致同意在实现划界前的过渡期间，在不损害双方法律立场的情况下进行合作”。第二部分(中日关于东海共同开发的谅解)明确了：(1)双方共同开发区块。(2)双方经过联合勘探，本着互惠原则，在上述区块中选择双方一致同意的地点进行共同开发。具体事宜双方通过协商确定。(3)双方将努力为实施上述开发履行各自的国内手续，尽快达成必要的双边协议。(4)双方同意，为尽早实现在东海其他海域的共同开发继续磋商。第三部分(关于日本法人依照中国法律参加春晓油气田开发的谅解)特别说明了：“中国企业欢迎日本法人按照中国对外合作开采海洋石油资源的有关法律，参加对春晓现有油气田的开发。中日两国政府对此予以确认，并努力就进行必要的换文达成一致，尽早缔结。双方为此履行必要的国内手续”［6］54－64。

    “6·18东海共识”确实在一定程度上反映了中日两国合作、共同开发东海油气资源的意愿，但其与中国提出的“搁置争议、共同开发”原则是有很大差异的。1979年5月31日，“邓小平同志会见来华访问的自民党众议员铃木善幸时表示，可考虑在不涉及领土主权情况下，共同开发钓鱼岛附近资源。同年6月，中方通过外交渠道正式向日方提出共同开发钓鱼岛附近资源的设想，首次公开表明了中方愿以‘搁置争议，共同开发’模式解决同周边邻国间领土和海洋权益争端的立场”［7］。由此可见，中国领导人首次向日本方面表达的“搁置争议、共同开发”原则的设想源于和平解决钓鱼岛及其周边海域的开发问题。

    钓鱼岛及其附属岛屿“位于中国台湾岛的东北部，是台湾的附属岛屿，分布在东经123°20'～124°40'，北纬25°40'～26°0！0'之间的海域，由钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿、南小岛、北小岛、南屿、北屿、飞屿等岛礁组成，总面积约5．69平方千米”［8］，而“‘6·18东海共识’所确定的共同开发地点位于钓鱼岛东北部偏北的位置，纬度至少相差4度。一纬度合110．94公里，由此可知，‘6·18东海共识’约定共同开发的龙井油气田(日本名：翌桧〔asunaro〕)周边海域，其位置在钓鱼群岛以北的440公里(约238海里)处”［6］54－64。这意味着，中日2008年达成的“6．18东海共识”与中国老一辈领导人设想的搁置争议、共同开发钓鱼岛及其附近海域资源的政策目标存在相当大差异。

    按照中方的意愿，根据“搁置争议，共同开发”的原则设想来解决钓鱼岛及其附近海域的开发，完全应该成为中日两国的共识，但是，在达成“6·18东海共识”前的中日11次东海问题的谈判中，日本政府始终拒绝将钓鱼岛及其周边海域的海底资源纳入共同开发的范围。日方不愿承认钓鱼岛及其附属岛屿存在主权争议，担心一旦同意将钓鱼岛附近海域的油田作为共同开发的对象，实际上就等于间接地向国际社会承认了钓鱼群岛是中日之间的争议领土。日本民主党的野田佳彦担任首相期间甚至公开宣布钓鱼岛不存在主权争议，并单方面、非法地完成了所谓的“国有化”的购岛行动。2013年7月17日，日本首相安倍晋三在视察离钓鱼岛较近的冲绳石垣岛的街头演说中表示：“尖阁诸岛无论从历史上还是从国际法上来看，毫无疑问是日本固有领土，我们没有退后一步的想法。”［9］

    通过双边外交谈判解决争端的前提是双方承认争议问题的存在，日本政府从之前的不承认钓鱼岛存在主权争议，到公开否认争议，说明其完全没有通过外交途径解决领土争端的诚意。

    三、解决东海划界领土争端的对策研究

    中日东海划界和领土争端是影响两国和平友好和战略互惠关系进一步发展的重大问题，和平解决此问题，对两国关系的发展和地区的和平与稳定具有重大的意义。通过和平方式解决两国争端，需要讲原则、讲利益、讲妥协，并综合运用各种合理有效的手段和方式。

    首先，充分利用但不局限于外交谈判。解决中日两国之间关于东海划界和领土争端问题，要充分发挥外交谈判和协商的积极作用，尽早达成共识，并为最终解决该问题创造条件。“6·18东海共识”的达成走出了解决问题的一小步，但日本“购岛”却让解决这一问题倒退了一大步。这种进程上的反复说明了，中国不可过分依赖外交谈判解决东海划界和领土争端问题，因为就如此敏感的问题进行的双边谈判缺少客观公正及能获得当事国双方认可的标准。如果一方当事国的要求得不到满足，就会声称不公平，所谓“公平”往往取决于对己方利益的照顾，并没有统一的标准。中日之间虽建立了谈判协商机制，但由于双方在东海划界问题上的立场差异甚大，自恢复邦交以来40年的磋商中，日本仍然拒绝在搁置争议的前提下，协商钓鱼群岛附近海域的共同开发，可以见的是，“指望日本同意在‘日中中间线(日方主张的)’至中方(学者)主张的抵及冲绳海槽附近中国大陆架线之间出现气田的周边海域进行共同开发的可能性极低。从某种意义上来说，期待日本政府能坐下来与中国政府磋商钓鱼群岛主权纷争问题犹如与虎谋皮”［6］54－64。

    另外，外交谈判如要达成协议，双方都必须有所妥协，但长期以来，在东海大陆架划界问题上，中日两国学者均对《国际海洋法公约》做出了有利于本国国家利益的解释，选择性地强调有利于本国的学术观点。在中国国民心中，中日关系不仅仅是一般意义上的国与国之间的利益关系，更渗透了由于历史原因和日本右翼势力否定侵略历史造成的复杂的爱国主义和民族主义情绪，这使得中国政府面临国内压力，在对日谈判中妥协和回旋余地甚小，不利于达成协议。因此，中国政府不能将解决中日大陆架、专属经济区划分和领土争端，维护主权完整和国家利益的目标完全寄托在双边谈判和协商上。中国政府完全应当准备，并且勇于探索和尝试各种符合国际法和国际关系准则的争端解决机制，对日本形成强有力的政治、外交和国际司法压力。

    其次，运用法律方法解决东海划界争端。运用法律方法是和平解决国际争端的方式之一。法律的方法主要是指国际仲裁的方法(在当事国自愿的基础上，将争端提交给自己选定的仲裁人来裁决)和司法的方法(在当事国自愿的基础上，将争端提交给联合国国际法院或专门的国际法庭进行审理)进行处理［10］。但对于运用法律方法解决国际争端，中国从政府到学者大都持保留态度。有学者认为：“国际法院的法官和国际仲裁员大多来自西方发达国家，国际仲裁和司法受西方大国影响的局面至今没有根本改变”［11］，不主张用法律方法解决中日东海划界问题，更有学者倡导：“我国可考虑像韩国那样就《公约》第298条发表声明，排除三类争端的管辖”［12］。其意在排除有强制力的裁判程序的运用，即排除法律方法，仅运用外交谈判的方法解决该问题。

    效仿韩国拒绝法律方法解决纷争，从维护国家主权和利益的角度看，实际对中国是不利的，因为韩国的具体情况与中国不同。韩国实际控制了与日本存在争议的独岛(日本称“竹岛”)，且独岛离韩国本土较近，军事上的供给保障有力。反而是日本政府早在1954年即向韩国政府提出通过国际司法途径解决该岛的主权争端，但此提议被韩国政府拒绝。钓鱼岛的情况与独岛完全不同，钓鱼岛被日本政府实际控制，且距离中国本土较远，军事上不易覆盖，但较多的证据可以证明钓鱼群岛是中国的固有领土。

    韩国政府实际控制着独岛，如果接受仲裁或者诉讼，则可能会打断其对独岛的有效管辖，因此，韩国拒绝法律方法是有利的。而日本政府实际控制着钓鱼岛，且其在钓鱼群岛主权问题上可以主张的有利依据并不多于中国，如果其接受法律方法解决问题，则会打断其对钓鱼岛的管辖，因此，中方拒绝运用法律方法诉诸国际仲裁和诉讼，实际是日方所乐见的。如果中日东海划界和钓鱼岛主权归属争端长期得不到解决，而日本又支持本国企业在争议海区开采油气，或者以其他方式侵害中国主权和利益时，中方仅仅抗议是无法解决问题的，而外交途径又不起作用，因此，最好的办法就是运用国际诉讼的法律手段，如果日方拒绝法律方法解决，则中方师出有名。总之，法律手段是解决国际争端的有效方式，只要是对维护主权完整和国家利益有利，就应该充分利用。

    再次，钓鱼岛“零效力”有利于解决东海划界问题。钓鱼岛及其附属岛屿的主权归属问题与东海海域划界问题是两个既有联系，又有区别的问题。日方始终坚持把钓鱼岛作为自己的“领土”，以钓鱼岛为领海基点，按“中间线”原则与中国划分专属经济区和大陆架。事实上，从地理上、历史上和国际法角度，钓鱼岛都是中国的固有领土，中国完全有权以钓鱼岛为基点，主张自己在东海的专属经济区和大陆架。但如此一来，东海海域划界问题将更趋复杂化。因此，为了寻求东海海域划界问题的解决，可以考虑暂时将钓鱼岛“零效力”化，即在划界中暂时忽略钓鱼岛效力，而通过其他标准划分中日在东海的专属经济区和大陆架。这不仅有利于中日东海海域划界问题的顺利解决，也有利于解决钓鱼岛本身的主权争议［11］35－42。

    将钓鱼岛“零效力”化不仅是为了解决东海划界问题的一种策略，而且符合《联合国海洋法公约》的规定和国际司法实践。《联合国海洋法公约》第121条第3款强调：“不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁，不应有专属经济区和大陆架。”从钓鱼岛群岛本身的海洋特征看，“组成它的五个小岛不仅面积小，而且长期无人居住，虽然钓鱼岛和黄尾屿能够维持人类居住，但须从外界输入相当资源，其本身资源并不足以维持自身经济生活。因此，钓鱼岛本身并不符合海洋法公约规定的拥有专属经济区和大陆架的条件”［13］。

    此外，中日双方均坚持主张钓鱼岛及其附属岛屿为本国领土，并各自列举了多方面的证据，相较而言，中国方面的证据更充分。从有关国家的实践看，“主权有争议的岛屿在大陆架划界中往往不被赋予效力。如伊朗—阿联酋之间有争议的阿布穆萨岛，在大陆架划界中就被忽略；印度—斯里兰卡之间有争议的卡恰提伍岛，连12海里领海也被否认”［14］。因此，钓鱼岛在中日大陆架和专属经济区划界问题中要么应该被忽略，要么仅承认其拥有12海里的领海。总之，钓鱼岛在中日东海问题中不应存在划界效力。

    最后，必要时使用实力手段做出回应。日本在钓鱼岛问题上的做法不外乎加强实际控制，不断向国际社会宣示其对钓鱼岛实现了“有效管理”，企图最终以“时效取得”的方式正式获取对钓鱼岛及其附属岛屿的主权。在东海问题上，日本曾蓄意阻挠中国在本国海域进行开发的活动，2005年7月14日，“日本经济产业相中川昭一还宣布，批准日本帝国石油公司对东海‘中间线’以东油气试开采的申请，试图单方面采取在中国主张拥有主权权利的东海大陆架进行开采行动”［4］93。2010年9月7日，在钓鱼岛海域更是发生了日本海上保安厅巡逻艇冲撞中国渔船，并非法抓扣中国渔民和渔船的事件。2012年4月16日，日而本东京都知事石原慎太郎当地时间在美演说时宣称，为守卫日本领土，东京将计划“购买”钓鱼岛。7月6日，日本政府高官造访石原慎太郎，传达了将钓鱼岛(日称“尖阁诸岛”)本岛、南小岛、北小岛这三座岛屿“国有化”的方针。2012年9月10日，日本政府不顾中方强烈反对，宣布“购买”钓鱼岛及其部分附属岛屿，将其收归国有；11日，与所谓的“土地所有者”以约20．5亿日元(约合1．66亿元人民币)签订购岛合同。

    面对日本方面不断侵犯中国主权和国家核心利益的单方行为，中国也应在必要时使用实力手段作出回应。一是派遣渔政巡逻船赴钓鱼岛海域护渔执法，并宣示中国主权，此外，对于非法进入中国领土(领海)捕鱼或勘探作业的外国公民和法人，可依照中国法律属地管辖的原则对其进行追究，对违反中国刑法的外国公民和法人还可以依法将其逮捕并审判。如日本政府单方面对中国领土主权进行侵犯和挑衅，中国也不应排除运用包括海军在内的国防武装力量进行自卫的可能。只要触碰中方的底线，中方就应毫不犹豫地予以军事反击。在总参谋部颁发的《2013年全军军事训练指示》中特别指出：“要强化打仗思想，要做好打仗的准备，坚持打仗的标准，按照实战要求来检验衡量训练的成效。”当然，战争不是最终目的，是最后的手段，国家不到最后时刻不会轻言战争。战争会给社会、国家经济的发展带来不小冲击，尤其会影响中国30年和平发展的战略机遇期。“因此中国不能轻易动打仗的念头，不能在其它手段未用尽的时候，为了“出口气”而开战。只要压力在我们的承受范围之内，我们就当忍则忍。我国政府必须在任何时候都能冷静权衡国家利益，为人民承担起正确决策的责任。”［15］

    为了维护国家的主权和领土完整，为了保障中国在本国大陆架和专属经济区的合法权益，中国应采取包括法律手段和实力手段在内的各种方式，应对日方可能对我主权和国家利益的侵害。中国要坚持和平解决国际争端的原则，并希望通过两国谈判来实践“搁置争议、共同开发”的双赢目标，但如果放弃运用法律手段和实力手段向日本方面施加压力，则东海大陆架和专属经济区划界注定会久拖不决，而收复钓鱼岛主权则更将是遥遥无期。“中国下的棋局越来越大，每落一子都可能有惊人的潜在牵动力。没有意志我们终将被压垮，没有智慧和谋略，我们就会自陷变局。中华民族面临着人类历史上前所未有的重大考验”［15］。